L’analyse stratégique de la gestion environnementale (ASGE)

1. L’analyse stratégique de la gestion environnementale (ASGE) • Laurent Mermet, RGTE, ENGREF TGGE

2. Introduction • Un cadre théorique développé à partir de 1982, publié en 1992 • 1990-1995Est-ce que les concepts et les conceptions théoriques peuvent faire une différence? La mise à l’épreuve dans un contexte de bureau d’études. • 1995-2007Est-ce que cette conceptualisation-là peut produire des effets dans le champ de la recherche et de l’enseignement supérieur? • Une position différente • un cadre théorique que j’ai moi-même proposé • sur lequel travaille l’équipe RGTE TGGE

3. Plan du cours • Pourquoi et comment on été posées les bases de l’ASGE ? (Mermet, 1989) • 1er exemple : l’évaluation des politiques publiques zones humides TGGE

4. Une démarche de thèse • L.Mermet : « La nature, jeu de société – une analyse stratégique pour la gestion de l’environnement » (1989) • Une suite d’études • sur des problèmes environnementaux de terrain • sur des aspects de méthode • patrimoine • tensions et conflits • médiation aux USA • environnement dans l’évaluation coût-avantage • La recherche d’un modèle général • commun aux problèmes d’environnement • orienté vers la question de l’action TGGE

5. Une frustration • Travail dans l’équipe de développement de la gestion patrimoniale • Question : est-ce que le processus permettra de satisfaire les revendications environnementales qui me portent? • Réponse : ce n’est qu’un point de vue… on verra ce qui sort du processus • Tonalité : légèrement ironique (« si tu es si attaché à tes revendications environnementales, c’est que tu manques de recul sur la situation et tes positions ») • La réponse : « le processus est plus important que tes attentes environnementales » est peu différente de la réponse « tes attentes environnementales ne sont pas importantes » TGGE

6. Une observation empirique • Chaque fois que l’on examine comment un dossier d’environnement a été pris en charge par une société… • … on trouve qu’un ou plusieurs acteurs qui « poussent » dans le sens de l’environnement jouent un rôle clé • D’alerte (« tireurs d’alarme » de Chateaurynaud) • De pression et de portage du problème face aux autres acteurs jusqu’à l’intégration • … on observe une conflictualité et des résistances aux revendications environnementales TGGE

7. Deux paradoxes • L’institution du statu quo • Les approches de coordination nous proposent d’instituer pour résoudre le problème… • … le même système d’action (les mêmes acteurs, disposant des mêmes positions) qui cause le problème • Qu’est-ce qui expliquerait un changement radical des effets? • La charge de la preuve : il ne suffit pas d’affirmer que les relations et les représentations changeront, il faut le prouver… • … à défaut, il faut considérer que l’on nous propose une institution du statu quo • … ou qu’il existe un acteur extérieur au système qui peut agir sur lui, ce qui constitue un second paradoxe : l’opérateur aux mains propres • Ou bien cet acteur interagit avec les acteurs du système d’action… il en fait donc partie • Ou bien il n’interagit pas avec eux et on ne voit pas bien comment, sauf exceptions justifiées, il peut les faire changer TGGE

8. Le cahier des charges de l’ASGE • Peut-on développer un cadre théorique • Qui analyse un problème d’environnement de façon à répondre le plus précisément possible à un citoyen porteur d’une revendication environnementale et qui se demande comment il peut agir sur le système • Qui mette en évidence le rôle et les options stratégiques des acteurs qui oeuvrent spécifiquement pour l’environnement • Qui ne soit sujet • ni au paradoxe de l’institution du statu quo • ni à celui de l’opérateur qui a prise sans se mouiller TGGE

9. Le feu en Corse : un système négatif pour l’environnement et qui a sa stabilité D’après JM Natali TGGE

10. De multiples stratégies ont été essayées • prohibition • suppression du motif • remède technique • techniques de prévention • alternative locale douce • alternative locale dure • alternative régionale • tolérance et contrôle TGGE

11. Un dossier prototypique : le Marais Poitevin • Une grande zone humide d’environ 80 000 ha • Des aménagements hydrauliques historiques aux 12ème, 16ème, 19ème siècle • En 1980, un complexe écologique très productif et riche en biodiversité grâce • À une majorité de surfaces de prairie humide • Un hydrosystème fonctionnel aux nombreuses interconnexions TGGE

12. Un dossier prototypique : le Marais Poitevin • Un PNR est créé pour conserver conciliation et développement à la fin des années 1970 (vérifier) • Le ministère de l’agriculture lance un grand programme de drainage (aménagement hydraulique) au début des années 1980 • Les associations et le ministère de l’environnement résistent • Pour l’essentiel, le programme est réalisé (en 1980 et aujourd’hui, x 000 ha de prairies perdus, un fonctionnement hydraulique profondément amoindri, les interconnexions très diminuées) • Les acteurs d’environnement ont réussi • A sauver des espaces protégés gérés limités (opération communaux) • A sensibiliser fortement l’opinion et à ralentir l’extension du retournement et du drainage TGGE

13. Un dossier prototypique : le Marais Poitevin • Deux politiques ont été poursuivies en parallèle sur la Marais Poitevin depuis 1980 • Drainage • Conservation de zone humide • Très tôt, on a mis en place un organisme de gestion intégrée pour articuler développement et préservation • Le résultat est une dégradation importante de l’environnement • Ni la perte du label du parc… • Ni la condamnation de la France (pour Natura 2000) • N’ont été suivis d’effet sur la dynamique négative • Celle-ci se poursuit, plus lentement, dans une extrême tension • Une situation très représentative des grands dossiers d’environnement (déforestation, pollution agricole de l’eau, ressources halieutiques marines, etc.) TGGE

14. Quand « çà a marché », il n’y a pas une seule méthode • L’exemple des rapaces en France • La buse : interdiction de chasser et pression sociale sur la milieu cynégétique • Le busard : négociation au cas par cas avec les agriculteurs • Le faucon pèlerin : interdiction du DDT et surveillance des nids • Le vautour : interdiction/pression, puis gestion active complexe • Dans tous les cas • Une intervention active d’un acteur motivé… • … face aux menaces que des activités précises font peser sur la biodiversité TGGE

15. Des constats aux concepts (1) • L’impact sur l’environnement résulte • d’actions « sectorielles » • inscrites dans un système de gestion qui a sa logique propre • La prise en charge de l’environnement résulte d’une action sur un secteur pour le conduire à changer son action pour intégrer un problème environnemental • Le rôle décisif d’un acteur de changement : « l’acteur d’environnement » • Une problématique d’action stratégique au sens fort du terme : l’action en faveur de l’environnement se heurte à une résistance délibérée et intelligente • L’environnement : domaine de la résistance aux changements négatifs pour les écosystèmes TGGE

16. Des constats aux concepts (2) • Le passage par le conflit face à la réaction anti-environnementale (Clausewitz : c’est toujours l’agressé qui déclenche le conflit) • La polarité entre • « gestion effective » - la totalité des actions anthropiques qui impactent (ou façonnent) le milieu • « gestion intentionnelle » - l’action de l’acteur de changement qui agit • Depuis l’intérieur du système • Pour obtenir du système qu’il satisfasse une revendication environnementale donnée • Une gestion essentiellement indirecte (notion de mission) • La nécessité d’un secteur environnemental et d’une part de gestion directe TGGE

17. Le schème fondamental du jeu des acteurs sur l’environnement TGGE

18. Le schème fondamental du jeu des acteurs (2) TGGE

19. Un problème de niveau d’organisation systémique • Il n’existe pas à proprement parler d’action collective • L’action et ses résultantes se jouent à deux niveaux d’organisation différents • La performance environnementale est un résultat émergent et non un résultat direct de la gestion • L’action collective est l’émergence de l’action « micro » des composantes de l’acteur d’environnement : elle est une commodité de langage pour penser la recherche d’effets emergents par une organisation de l’action micro TGGE

20. Une analyse qui se déploie sur quatre registres différents • Fonctionnel : « Qui porte la cause environnementale dans le jeu des acteurs? » • Structurel (organisationnel) : « A qui l’organisation formelle donne-t-elle le rôle de s’occuper de la cause environnementale? » • Structural : « Quelles disjonctions définissent l’acteur d’environnement % ceux qui causent le problème? » • Dialectique : « Quelle contradiction du système est perlaborée à travers le jeu d’acteurs sur tel problème environnemental? » TGGE

21. Au cœur de l’ASGE • L’exigence d’une lecture à la fois • normative • descriptive • prescriptive • La perspective d’une gestion « émergente », fruit à la fois • de l’action stratégique • de la négociation • La nécessité de partir d’une revendication pour construire un point de vue partiel… TGGE

22. Plan du cours • Pourquoi et comment on été posées les bases de l’ASGE ? (Mermet, 1989) • 1er exemple : l’évaluation des politiques publiques zones humides TGGE

23. L’évaluation des politiques en matière de zones humides • les ZH : un dossier majeur des politiques environnementales • procédure à l ’initiative du Ministère de l’environnement • instance présidée par le préfet Bernard • chargés d ’évaluation : AscA (Aline Cattan, Emmanuel Lierdeman, Patrick Jubault, Maya Leroy, Laurent Mermet) • étude en deux phases : bilan, audit patrimonial TGGE

24. Etat et enjeux du débat en 1993 • Des éléments nombreux faisant état de dégradation • De nombreuses intervention depuis le début des années 80 • Des résistances, en particulier de la part du Ministère de l ’agriculture TGGE

25. Front du débat et lignes de résistance • Les zones humides? Quelles zones humides? • Un échantillon quasi exhaustif • Certaines se dégradent? D ’autres s ’améliorent! • Compter les cas de dégradation, de stabilité, d ’amélioration • Les avis d’experts? Ce ne sont pas des experts! • Si vous avez des avis plus crédibles, merci de les communiquer à l ’instance • Cela s ’est dégradé? Maintenant, on repart dans le bon sens! • Pointons les perspectives zone par zone TGGE

26. Des choix de méthode en situation • Un fichier des zones humides • Un réseau d’experts (2 avis par zone) • Une discussion contradictoire et recoupée des avis • La gestion effective : les actions publiques qui ont eu un impact • La gestion intentionnelle : les actions publiques en faveur des zones humides • Les perspectives de mobilisation : audit patrimonial TGGE

27. Un échantillon « quasi-exhaustif » TGGE

28. Des choix de méthode en situation • Un fichier des zones humides • Un réseau d’experts (2 avis par zone) • Une discussion contradictoire et recoupée des avis • La gestion effective : les actions publiques qui ont eu un impact • La gestion intentionnelle : les actions publiques en faveur des zones humides • Les perspectives de mobilisation : audit patrimonial TGGE

29. La grille de questionnement des experts • Evolution (note à dire d’experts) • des milieux • du fonctionnement • Aperçu général des causes • 1969-1980 • 1981-1992 • Effet des politiques sectorielles • Etat des politiques de protection (note à dire d’experts) • Perspectives (note à dire d ’experts) TGGE

30. Les critères pour le bilan TGGE

31. Bilan de l’évolution de l’état des zones humides TGGE

32. Des choix de méthode en situation • Un fichier des zones humides • Un réseau d’experts (2 avis par zone) • Une discussion contradictoire et recoupée des avis • La gestion effective : les actions publiques qui ont eu un impact • La gestion intentionnelle : les actions publiques en faveur des zones humides • Les perspectives de mobilisation : audit patrimonial TGGE

33. Politiques sectorielles et Zones Humides TGGE

34. Des choix de méthode en situation • Un fichier des zones humides • Un réseau d’experts (2 avis par zone) • Une discussion contradictoire et recoupée des avis • La gestion effective : les actions publiques qui ont eu un impact • La gestion intentionnelle : les actions publiques en faveur des zones humides • Les perspectives de mobilisation : audit patrimonial TGGE

35. Principales mesures de gestion intentionnelle TGGE

36. Bilan des actions de protection TGGE

37. Un bilan sur les PNR TGGE

38. Critères pour évaluer les perspectives TGGE

39. Echelle globale de notation de perspectives TGGE

40. Résultats sur les perspectives TGGE

41. Perspectives variables selon les types TGGE

42. Des choix de méthode en situation • Un fichier des zones humides • Un réseau d’experts (2 avis par zone) • Une discussion contradictoire et recoupée des avis • La gestion effective : les actions publiques qui ont eu un impact • La gestion intentionnelle : les actions publiques en faveur des zones humides • Les perspectives de mobilisation : audit patrimonial TGGE

43. Autres résultats et débats • Décalage important entre les résultats de l’audit patrimonial et ceux de l’évaluation des actions publiques • Il faut annoncer une stabilisation à 10 ans! • Non plausible au regard des données • On ne peut imputer une responsabilité à une politique qui avait d ’autres buts! • Pointage séparé 1960-80 et 1980-90 TGGE

44. Suites de l’évaluation • La mise en place du programme national d ’action zones humides • Le PNRZH • L’observatoire des zones humides • Une diffusion d’un certain nombre d’outils issus de l’évaluation (typologie) TGGE

45. L’évaluation « zones humides » illustre les apports du cadrage ASGE • Impossibilité d’analyser les seules politiques de protection • ex post car leur effet est minoritaire et qu’elle n ’ont de sens que dans leur dialectique avec les autres politiques sectorielles • ex ante car leur efficacité vient essentiellement de la transformation des politiques sectorielles • efficacité de l’approche GE/GI • caractère trompeur des approches « patrimoniales » TGGE

46. Les débats théoriques et méthodologiques subséquents • Y a-t-il une politique des zones humides? (préfet Bernard, conseil scientifique de l ’évaluation, Lascoumes et Setbon) • La politique publique définie comme cohérente et efficace : une tautologie à analyser • Peut-on pérenniser dans  ’observatoire des ZH les éléments de conception « efficaces » de l’évaluation? • Tentation permanente d’une délimitation précise des zones humides • Au-delà des difficultés méthodologiques, une impasse politique TGGE

47. Cadrage, méthodes et situation stratégique d’évaluation • Les choix de cadrage et de méthode ne peuvent pas être pensés indépendamment • d’une analyse de l ’état et des enjeux du débat • d’une prise en compte des résistances à l’évaluation • des considérations de faisabilité • Trois dimensions étroitement interdépendantes TGGE

48. Plan du cours • Pourquoi et comment on été posées les bases de l’ASGE ? (Mermet, 1989) • 1er exemple : l’évaluation des politiques publiques zones humides • Conclusion; perspectives; la posture du chercheur TGGE

49. Une insertion disciplinaire en sciences de gestion • Au centre de l’analyse • la question de l’efficacité • la question de l’action • Un mode de travail qui crée un aller-retour • entre des terrains orientés vers l’action • la création de grilles conceptuelles • avec une forte présence des dimensions normative et prescriptive • Des formes de recherche-intervention (poussées jusqu’à la « recherche-ingérence » (RES 7) TGGE

50. Une option particulière en matière de place du chercheur • Dès lors que l’analyse se fonde dès le départ sur un cadre normatif donné (une attente spécifique en matière d’environnement)… • … elle ne peut plus se présenter comme un point de vue détaché, symétrique… • … mais comme un point de vue parmi d’autres, associé à une position d’acteur dans le système • Ce positionnement • source d’incompréhensions et d’oppositions très fortes • fait l’objet de réflexion approfondies (dans les thèses et dans RES) TGGE