TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA

1. TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA SEMINÁRIO SOBRE RECEITAS PÚBLICAS – 40 ANOS DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL RECIFE – 1 DEZEMBRO 2006 SERGIO PRADO - INSTITUTO DE ECONOMIA UNICAMP

2. CONTEÚDO • Alguns conceitos iniciais • Aspectos históricos do sistema • Os resultados do sistema - 2000 • Perspectivas de reforma

3. 2. A QUESTÃO CENTRAL: • “BRECHA VERTICAL” ou “VERTICAL GAP” é a diferença entre os recursos próprios dos governos subnacionais e o montante de recursos necessários para o financiamento de seus encargos. • BV Não é “desequilíbrio” • BV existe em absolutamente todas as federações, é inerente a elas.

4. QUATRO CAUSAS BÁSICAS DA BV: • Peso dos governos centrais no pós-guerra. • Eficiência na atribuição de poderes (encargos e impostos) • Demandas por equidade horizontal • Papel do governo central como orientador do gasto executado por governos subnacionais.

5. AS TRANSFERÊNCIAS PARA FECHAR O “GAP”: LIVRES AUTONOMIA x CONDICIONADAS ORÇAMENTÁRIA DEVOLUTIVAS DISPARIDADES x REDISTRIBUTIVAS REGIONAIS LEGALMENTE DEFINIDAS GARANTIA x VOLUNTÁRIAS RECURSOS

6. COMPARTILHAMENTO: • Forma muito usual de transferências. Diversos níveis de governo participam da receita dos impostos principais. Alternativas: • Percentuais fixos (lei ou Constituição) • Imposto de renda: alíquotas estaduais. • FREQUENTEMENTE, É ASSOCIADO À FUNÇÃO REDISTRIBUTIVA

7. NOSSO FOCO AQUI: • Transferências redistributivas visam reduzir disparidades inter-regionais. • em geral são: • Livres • Legalizadas • Duas fontes alternativas: • Orçamento federal • Compartilhamento de impostos

8. QUATRO CAUSAS BÁSICAS DA BV: • Peso dos governos centrais no pós-guerra. • Eficiência na atribuição de poderes (encargos e impostos) Demandas por equidade horizontal:Transf. Redistributivas, livres e legais • Papel do governo central como orientador do gasto executado por governos subnacionais.

9. CONTEÚDO • Alguns conceitos iniciais 2. Aspectos históricos do sistema 3. Os resultados do sistema - 2000 4. Perspectivas de reforma

10. Visão geral do sistema atual

11. 1) Aspectos históricos • Origens do sistema: Reforma Tributária 1965/7 • Poucas transferências então existentes • Centralização da arrecadação com sistema redistributivo: fundos de participação • Criação pioneira de um IVA: o ICM • Lógica básica: • FPE – critério de atraso econômico • FPM – critério populacional

12. 1) Aspectos históricos • Fundos de participação: origem dos recursos: • Recursos pré-definidos – % IR e IPI • Percentagens fixadas na Constituição • Não há mecanismo regular e institucionalizado de revisão deste montante (percentuais).

14. 1) Aspectos históricos REGRAS FPE ATÉ 1988 • 20% “Reserva do FPE”, exclusiva para Norte e nordeste. • 80% distribuídos para todos os estados, incluindo NO-NE. Critérios: • 5% proporcionalmente a superfície • 95% coeficientes de participação com base em população ponderada pelo inverso da renda per capita. • “Reserva do FPE” distribuída conforme os mesmos critérios dos 80%, mas aplicados apenas a estas regiões.

15. 1) Aspectos históricos Regrasdo FPM ATÉ 1988 • Originalmente, só municípios do interior. • 1967, incluídos municípios de capitais-recebendo 10% • 1981, Reserva do FPM, 3.6% para grandes municípios (>156.216 habs.). • Portanto: • 86,4% pequenos M’s • 13,6% Grandes e Médios

16. 1) Aspectos históricos Regras do FPM ATÉ 1988 • 13,6% para grandes municípios: coeficientes baseados na população e no inverso da renda per capita. • 86,4% para pequenos municípios: • Coeficientes baseados em faixas de população, concedendo maiores recursos para menores municípios, e regressivo para municípios maiores que 156.216 habs (quanto maior o município, menos recursos per capita recebe). • Aplicado a todos os M’s do país em conjunto

17. 1) Aspectos históricos Regras do FPM ATÉ 1988 • é critério só populacional, beneficiando pequenos e penalizando grandes. Se um município pequeno é dividido em dois, ambos ganham mais. • Lógica básica: pequenos têm pouca capacidade de arrecadação. • Não incorpora qualquer critério redistributivo: só a população importa, não a região do país.

18. 1) Aspectos históricos • A Reforma de 1988 • O clima político: descentralização • O ICMS: ampliação + autonomia • A ampliação dos FP’s • Constituição exigia (Disposições Transitórias) a revisão dos critérios dos Fundos de Participação. • Em 1989, os governos estaduais se reuniram para esta revisão.

19. 1) Aspectos históricos • LC 62/1989 – fracasso na revisão leva a congelamento. • Situação anterior na distribuição inter-regional • Critérios dinâmicos – variação relativas de produto e população afetavam distribuição • Equalização conseqüente no FPE: se ocorresse convergência era alterada a distribuição • Resultado da LC 62: sistema é reduzido a uma rústica tabela de percentuais fixos.

20. 1) Aspectos históricos O “congelamento” da LC 62 • Situação anterior não foi adotada – diversas “adaptações” foram feitas, não há base legal para estes cálculos. • Alguns estados tiveram seus percentuais fixados arbitrariamente: SP = 1%, ES = 1,5%. • Estabeleceu-se também que as regiões sul/sudeste ficariam restritas a 15% dos recursos. • Previa-se edição de lei específica para os critérios, o que nunca ocorreu.

22. 1) Aspectos históricos O FPM E O “CONGELAMENTO” DA LC 62/89 • Percentuais por estado foram congelados: o sistema deixa de operar em âmbito nacional. • Coeficientes por município foram mantidos também congelados. • Mecanismo progressivo de “descongelamento interno” foi iniciado em 2002, para ser completado até 2007. A partir daí, o sistema por população funcionará internamente aos estados.

23. 1) Aspectos históricos A evolução da arrecadação e rec. Disponível • Arrecadação - competência tributária • Rec. Disponível = receita após realização de todas as transferências. Indica o poder de gasto final de cada nível de governo. • Municípios são somente receptores, estados são receptores e cedentes. • GF é apenas cedente.

27. CONTEÚDO • Alguns conceitos iniciais • Aspectos históricos do sistema 3. Os resultados do sistema - 2000 4. Perspectivas de reforma

28. A metodologia • Partimos da arrecadação de cada nível de governo. • Acrescentamos todas as demais transferências que não os fundos de participação. • Acrescentamos depois os fundos de participação, para avaliar qual o efeito que eles tem na redução de disparidades.

36. Até aqui, consideramos municípios no agregado estadual. Isto é insuficiente. • Vamos agora observar os municípios em cada estado e região, separados por faixa de tamanho. • Depois, vamos observar mais detalhadamente os municípios individuais, tomando alguns “estudos de caso” de estados.

46. CONTEÚDO • Alguns conceitos iniciais • Aspectos históricos do sistema • Os resultados do sistema - 2000 • Perspectivas de reforma

47. Perspectivas de reforma • Avaliação da situação atual: qual a referência? • D

48. Modelos básicos para transf. Redistributivas: Critério básico é população, ponderada por algum critério redistributivo • 1º. Modelo: “fluxo redistributivo”. • Ponderação por parâmetros de pobreza ou atraso, em geral aplicados a compartilhamento de impostos (Índia,Brasil). • Não exige muita sofisticação, mas é rústico e impreciso, pois não leva em consideração a totalidade das receitas obtidas pelos governos.

49. Modelos básicos para transf. Redistributivas: • 2o. Modelo: “Sistemas de Equalização” (Alemanha, Canadá, Austrália) • Leva em consideração a totalidade das receitas que podem ser obtidas por cada governo, e define as transferências com base nesta estimativa. • Toma-se como referência a receita potencial, não a receita efetiva. • Recursos dados ou “conta aberta” • Pode ser sofisticado: necessidades, Austrália

50. O sistema brasileiro até 1988 • Era um típico “fluxo redistributivo”, portanto, não levava em consideração outras receitas. • FPM ignora diferenças em desenvolvimento econômico. • FPM penaliza grandes cidades. Mas, era um dispositivo dinâmico e dotado de certa racionalidade.