PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS

1. PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS GESTÃO, PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICO Curso de Especialização em Gestão Empresarial – CEMOS 2009

2. 1ª Parte Paradigmas Constitucionais e Gestão Pública

3. Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20) • Na Alemanha, na década de 60, surge a idéia de três paradigmas constitucionais: • Estado de Direito • Estado Social; e • Estado Democrático de Direito

4. Paradigmas Constitucionais(Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20) • Estado de Direito Origens: Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789, na França e surgimento das Constituições européias e norte-americana. Características: • Império das leis - direitos individuais de liberdade e igualdade; • Núcleo básico de responsabilidade de um Estadomínimo Adam Smith “soberano deveria cuidar dos assuntos relacionados à justiça, segurança, defesa, estradas, pontes, portos e canais, educação da juventude e à manutenção de uma boa imagem como governante”; • Interação das sociedades civil e política pela concessão do direito a voto aos homens ricos.

5. Paradigmas Constitucionais(Burkhead, 1971:4 apud Giacomoni, 2007) • Surge na Inglaterra o embrião do Direito Orçamentário, com a Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei João Sem Terra. • Em seu art. 12 o Parlamento autoriza as receitas “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante”.

6. Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20) • Estado Social ou do Bem-Estar Social Origens: após a 1ª Guerra Mundial - exploração do homem pelo homem e crescimento sem precedentes da riqueza e da miséria, deu origem a muita luta social. Características: • direitos sociais e coletivos: saúde, educação, cultura, trabalho, previdência e seguridade e função social da propriedade; • exploração capitalista gera estado de absoluta carência; • massa, sem identidades individuais, destinatária dos programas sociais, sem o exercício da cidadania.

7. Paradigmas Constitucionais (Carvalho Neto, 2003: passim 11 – 20) • Estado Democrático de Direito Origens: Pós-guerra de 1945 - Nazismo, Stalinismo e outros sistemas totalitários - iconização e manipulação das populações – frustraram as promessas do Estado Social de dar cidadania verdadeira. Características: • Proteção jurídica de interesses difusos: direito ambiental, do patrimônio histórico e do consumidor; • reconhecimento da omissão e da incompetência de um Estado transgressor em suas relações; e • implementa fluxos comunicativos de informação sobre atividades do Estado, desejos da sociedade e participação.

8. Paradigmas Constitucionais • Políticas Públicas básicas • Constituição brasileira de 1988 – Estado Democrático de Direito - indica a execução de: • políticas do núcleo básico; • políticas do Estado do Bem-Estar Social – forte passivo social; • direitos difusos – proteção do meio-ambiente e do consumidores e práticas da gestão participativa e transparente.

9. Gestão Pública Governo x Administração Publica x Gestão Pública

10. Gestão Pública(Santos, 2006) • Governo • Direção suprema dos negócios públicos, expressão política de comando, iniciativa, fixação de objetivos do Estado e da ordem jurídica vigente; • institucional: Conjunto de poderes e órgãos constitucionais; • funcional: complexo de funções estatais básicas; e • operacional: condução política dos negócios públicos.

11. Gestão Pública(Santos, 2006) • Administração Pública • execução sistemática do Direito Público; • institucional: conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo; • funcional: funções necessárias aos serviços públicos; • operacional: desempenho perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumido em benefício da coletividade; e • atividade neutra vinculada à lei ou à norma técnica, com conduta hierarquizada.

12. Gestão Pública(Santos, 2006) • Gestão Pública • gerência pública em determinado mandato; • funções: planejamento, organização, direção, coordenação e controle; • áreas: administração de recursos humanos, materiais, tecnológicos e informacionais e financeiros; • decisão diante de conflitos internos e externos; • múnus público – encargo de defesa, conservação e aprimoramento de bens, serviços e interesses coletivos;e • objetivo principal: bem público.

13. Gestão Pública(Santos, 2006) • Gestores Públicos • podem opinar sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidade administrativas, e agregar políticas para um período de tempo específico.

14. Gestão Pública(Santos, 2006) • Princípios (art. 37 CF/88) • legalidade – gestão sob os mandamentos da lei; • impessoalidade – gestão sem discriminação; • moralidade – obediência a princípios morais; • publicidade –divulgação de atos, contratos,...; • finalidade – interesse público; • continuidade – serviços não podem parar; • indisponibilidade – Estado detém bens e direitos públicos; e • igualdade – os cidadãos são iguais perante a lei.

15. Gestão Pública(Santos, 2006) • Delimitação da gestão • geográfica e legal – gestão pública nacional, estadual, municipal, etc.; • funcional – gestão de recursos humanos, orçamentária, financeira, de materiais, etc.; e • setorial – conforme os setores de atuação do governo: agricultura, assistência social, educação, saúde, etc.

16. Gestão Pública(Santos, 2006) • Modelos de Gestão • Burocrático • Gerencial Puro • Consumerismo (New Public Management); • Public Service Orientation (PSO) • Reinventando o Governo

17. Gestão Pública(Aragão, 1997) • Modelo Burocrático • Max Weber e a Burocracia • Surge em meados do século XVIII, na França; • forma superior de organização social e de dominação (racional-legal); e • capaz de levar as organizações a um maior grau de eficiência. Max Weber utiliza a organização do exército prussiano como base do seu modelo burocrático.

18. Gestão Pública(Aragão, 1997) • Modelo Burocrático • estrutura de autoridade impessoal; • hierarquia de cargos baseada em sistema de carreiras altamente especificado; • cargos com claras esferas de competência e atribuições; • sistema de livre seleção para preenchimento dos cargos, baseado em regras específicas e contrato claro; • seleção com base em qualificação técnica (há nomeação e não eleição);

19. Gestão Pública(Aragão, 1997) • Modelo Burocrático • remuneração expressa em moeda e baseada em quantias fixas, graduada conforme o nível hierárquico e a responsabilidade do cargo; • o cargo como a única ocupação do burocrata; • promoção baseada em sistema de mérito; • separação entre os meios de administração e a propriedade privada do burocrata; e • sistemática e rigorosa disciplina e controle do cargo.

20. Gestão Pública(Aragão, 1997) • Modelo Burocrático • Problemas (segundo a visão neoliberal) • Insulamento - negligencia o interesse público e privilegia interesses de seus membros; • não busca resultados sociais relevantes na formulação e implementação de políticas públicas; • perdulário de recursos públicos - rent seekers.

21. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Gerencial Puro • surge com Margareth Thatcher, na Grã-Bretanha, na crise do Estado Social, em 1979; • Estado sobrecarregado com políticas sociais; • Crise econômica na década de 70; • Enfraquecimento do Estado - globalização dos mercados financeiros; • Neoliberais - reduzir o tamanho do Estado.

22. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Gerencial Puro • Beneficia contribuintes; • Proposta do governo Thatcher: • definição das responsabilidades de cada funcionário; • clara definição dos objetivos organizacionais (finalísticos e não processuais); e • aumento da consciência do valor do dinheiro (fazer mais com menos).

23. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Gerencial Puro • Instrumentos utilizados: • avaliação de desempenho; • introdução de técnicas de controle orçamentário; • descentralização administrativa; • delegação de autoridade aos funcionários (empowerment); e • administração por objetivos.

24. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Gerencial Puro • Grã-Bretanha diminui gastos sociais, com redução de quadros; • EUA não aumentaram eficiência no governo federal - Governo Reagan cortou transferências - governos locais enxugaram custos e melhoraram eficiência na prestação de serviços; • Críticas ao modelo deram-se na própria Grã-Bretanha: • falta de atenção à flexibilidade e à efetividade; e • separação política/ administração dificultou manutenção de apoio político às reformas.

25. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo do Consumerismo • New Public Management ou Gestão por Desempenho; • Beneficia o consumidor de bens e serviços públicos; • Surge na Grã-Bretanha, na década de 1980, para corrigir gerencialismo puro; • Flexibilização da gestão: • flexibiliza a gestão orçamentária - busca de resultados; • da lógica do planejamento (plano) para a da estratégia (cenários - alterações nos programas governamentais); • Qualidade dos serviços públicos (desde meados da década de 80) – TQM;

26. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo do Consumerismo • Necessidades definidas pelo público consumidor de serviços (Citizen´s Charter); • Estratégia voltada à satisfação dos consumidores: • descentralização – decisão sobre serviços mais próxima ao consumidor que a fiscalizará; • incremento da competição entre prestadores, para dar opção ao consumidor; • contratos de gestão de serviços públicos, com os setores público, privado e voluntário não lucrativo – para evitar monopólio – sist. avaliação no contrato.

27. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo do Consumerismo • Problemas: • Relação entre agências autônomas (gastadoras), ministério controlador e Ministério das Finanças (controla limites); • Conceitos Consumidor versus Cidadão • Escolha de serviços X Accountability e participação; • Consumidores mais organizados tornam-se preferenciais – pois são os que fazem a avaliação dos serviços; e • Equidade – quais consumidores serão atendidos, e quais os prestadores serão incentivados.

28. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Public Service Orientation (PSO) • Beneficia o Cidadão; • Surge na Grã-Bretanha; • traz os elementos do consumerismo e busca corrigir suas falhas; • trata da Cidadania -accountability, transparência, participação política, equidade e justiça; • Esfera Pública como espaço de aprendizagem social com o debate público.

29. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Public Service Orientation (PSO) • Planejamento participativo • discute objetivos políticos via processo de debate público, não confinado à burocracia; • Cooperação entre agências: • melhor resultado global na oferta de serviços; e • princípio da equidade para prestadores e usuários. • Nova cultura cívica: • processo de aprendizado social na esfera pública; • accountability, justiça e equidade; e • congrega políticos, funcionários e cidadãos.

30. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Public Service Orientation (PSO) • Problemas • Pensado dentro dos parâmetros do poder local; • não concebeu a coordenação em âmbito nacional; • não traz medidas para garantir a equidade e atenuar as desigualdades regionais; • Equidade regional é fator crítico em países tais como o Brasil, com suas imensas desigualdades.

31. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Reinventando o governo • Obra de Ted Gaebler e David Osborne, em 1994, EUA; • Discute os fundamentos do governo agente, catalisador. • Conceitos: • administração por objetivos; • mensuração de desempenho por resultados; • qualidade total na administração; • ênfase no cliente/transferência de poder aos cidadãos; • tentar garantir a equidade.

32. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Reinventando o governo • Princípios básicos: • Competição entre os prestadores de serviço; • Transfere controle à comunidade; • Medir atuação das agências pelos resultados; • Orientação a objetivos, não por regulamentos; • Redefinir os usuários como clientes;

33. Gestão Pública(Abrucio, 1997) • Modelo Reinventando o governo • Princípios básicos: • Atuar mais na prevenção que no tratamento; • Priorizar produção de recursos, não o gasto; • Descentralização da autoridade; • Preferir mecanismos de mercado à burocracia; • Catalisar atuação dos setores público, privado e voluntário.

34. Gestão Pública(Marini, 2002) • A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro • Início em 1995 - contexto de reformas estruturais - Plano (Real) de Estabilização Econômica; • inspirada nos princípios do gerencialismo e da new public management - flexibilidade, ênfase em resultados, foco no cliente e controle social; e • Objetivos: equilíbrio das contas públicas e elevação da capacidade da ação estatal.

35. Gestão Pública(Marini, 2002) • A Reforma do Gerencial Estado Brasileiro • Criação do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) – comando de Bresser Pereira; • Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado: • Núcleo estratégico – leis e política; • Atividades exclusivas– indelegáveis - poder de Estado; • Atividades não-exclusivas – serviços sociais de alta relevância –setores público, privado e do terceiro setor; e • Produção de bens e serviço ao mercado – setor de infraestrutura – empresas – tendência de privatização.

36. Gestão Pública(Marini, 2002) • A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro • 1995-1997 • revisão do marco legal; • nova arquitetura-agências reguladoras, executivas e OS; • Instrumentos - contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na administração pública; • valorização do servidor: • fortalecimento das carreiras estratégicas; • revisão da política de remuneração; • realização de concursos públicos; e • capacitação para promover mudança cultural.

37. Gestão Pública(Marini, 2002) • A Reforma Gerencial do Estado Brasileiro • 1998 – 2002 • Ministério do Planejamento, Orçamento, Gestão; • Plano Plurianual 2000-2003 - planejamento protagonista: • plano sob diretrizes do Presidente; e • estrutura de programas organizada por objetivos; • Lei de Responsabilidade Fiscal – exige do gestor controle de endividamento e de gastos de pessoal; • TI – gestão moderna – atendimento e transparência: • governo eletrônico, Comprasnet, Receitanet, quiosques, rede governo, sistemas corporativos de gestão.

38. Gestão Pública • A Busca da Excelência na Gestão Pública • Gespública - Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização. Linkwww.gespublica.gov.br • Modelo de Excelência em Gestão Pública – princípios da gestão pública e da gestão da qualidade total • Atuação nas áreas de (1) liderança, (2) estratégia (3)cidadania, (4) atendimento e imagem junto à sociedade, (5) informações, (6) pessoas, (7)processos, e (8) resultados. • Adesão – ciclos de autoavaliação e serviço voluntário; • Participação no Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF.

39. Bibliografia - 1ª parte • ABRUCIO, F. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Um breve estudo sobre a experiência internacional recente. In Cadernos ENAP. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 10. • ARAGÃO, C. Burocracia, eficiência e modelos de gestão pública: um ensaio. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 1997, nº 3, pp.104-131. • CARVALHO NETO, M. A contribuição do Direito Administrativo enfocado na ótica do administrado para uma reflexão acerca dos fundamentos do Controle de Constitucionalidade das Leis no Brasil: um pequeno exercício de teoria da Constituição. Brasília: UFMG, 2003; • GIACOMONI, J. Orçamento Público. São Paulo:Atlas, 2007; • MARINI, C. O Contexto contemporâneo da Administração Pública na América Latina. In Revista do Serviço Público. Brasília:Escola nacional de Administração Pública – ENAP, 2002, nº 4, pp.31-51; • MATIAS-PEREIRA, J. Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 2006; • SANTOS, C. Introdução à Gestão Pública. São Paulo:Saraiva, 2006; e

40. 2ª Parte Planejamento Governamental e Orçamento Público

41. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Origem - necessidade da sociedade prever ações. • Cálculo que precede, estrutura e preside à ação. • Primeira função administrativa na gestão pública e que estabelece condições para a melhora das demais. • Processo sistematizado no qual se determina: • que objetivos atingir; • o que fazer; • meios de realização; • tipo de gerenciamento mais adequado; e • controles a utilizar.

42. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Princípios: • integração – presente em toda a administração pública; • validade – implica a fixação de prazos dentro de um horizonte de planejamento; • flexibilidade- continuidade dos empreendimentos versus atendimento de contingências; • assessoramento de especialistas – sem interferência, nem quebra de autoridade; e • proposição de ações - por quem corre os riscos da ação.

43. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Dimensões • objetivos - intenções da instituição; • recursos - financeiros, alocação de recursos orçamentários; • estrutura - estrutura formal e seus recursos; • política – apoio técnico e político ao plano.

44. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Tipos de Planejamento Governamental • Tradicional; • Estratégico; • Estratégico situacional; • Participativo.

45. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Tradicional • Surge na União Soviética - reconstrução após a primeira grande guerra e crise de 1929 - orientação econômica; • difusão: economias abertas - pós-guerra de 1945; economias subdesenvolvidos - décadas 50/60; • processo de decisãocentralizado para otimização de atividades de área específica e coordenação de políticas com base em objetivos e recursos disponíveis; • ponto de vista estático – mesmo no longo prazo, (5 a10 anos) não questiona a missão da organização, sua estrutura e funcionamento; • revisão periódica de planos - planos estáticos entre revisões;

46. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Tradicional • organizações justificam o vultoso volume de recursos para a manutenção ou o aumento: • da prestação de serviços ou produção de bens para atender necessidades coletivas ou da administração; • de investimentos e formulação/ gerenciamento de políticas voltadas para a aceleração do processo de desenvolvimento econômico e social. • Problema: insuficiente em situações de turbulência ou mudança acelerada.

47. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Estratégico • Surge na década de 1960, entre empresas dos EUA que não conseguiam lidar com a turbulência usando o planejamento tradicional; • Estabelece um conjunto de providências, para o gestor tomar, considerando que: • o futuro tende a ser diferente do passado; • a organização tem condições e meios de influenciar seu ambiente e • a sobrevivência da organização depende dela executar bem suas funções em comparação com a concorrência.

48. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Estratégico • Características principais: • foca no relacionamento da organização com o meio ambiente e define a missão nesse meio; • visão e decisões para o longo prazo e impacto sobre toda a organização; • planejamento com a colaboração de todos os dirigentes; • define os fins da organização, os meios para atingi-los e as formas de execução e controle; • é revisto sem calendário preestabelecido.

49. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Estratégico • Etapas • definição de missão e objetivos; • análise do ambiente externo – oportunidades e ameaças; • avaliação interna – pontos fortes e pontos fracos; • delineamento de estratégias para atingir objetivos, com revisões sem calendário preestabelecido; • seleção das melhores estratégias, limitada aos recursos disponíveis; e • execução, avaliação e controle – planos táticos e operacionais (usando planejamento tradicional).

50. Planejamento Governamental(Santos, 1997) • Planejamento Estratégico Situacional • Surgiu na década de 1980, no Chile, com Carlos Matus, e influenciou a prática de planejamento na América Latina; • usado em ambientes turbulentos que requerem planos e ações rápidas; • planejamento como proposta de solução de problemas, onde cada organização mantém um “arquivo de problemas”; • problemas são incorporados à ação governamental conforme a situação permita;