Korruptsiooni ennetamisest KOVides ja KOVide ühingute juhtimisest Riigikontrolli auditite põhjal

1. Korruptsiooni ennetamisest KOVides ja KOVide ühingute juhtimisest Riigikontrolli auditite põhjal Tambet Drell Riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna auditijuht Läänemaa Arenduskeskuse infopäev 20.10.2010

2. Millest juttu tuleb? 2009.a lõppenud audit “Korruptsiooni ennetamine valdade ja linnade töökorralduses”(http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2124/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx) 2010.a lõppenud audit “Valdade ja linnade osalemine äriühingutes ja sihtasutustes” (http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2138/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx)

3. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES • TAUSTAKS: Omavalitsusjuhtidega seotud ühinguid on palju ja see kujutab riski korruptsiooniohu tekkeks, millega tuleb KOVide töökorralduses arvestada. • 2009.a kevade seisuga oli seos ca 2800 omavalitsuse juhtimises hõivatud isiku (volikogu liige, valitsuse liige, ametnik) ning ca 4500 omavalitsusest sõltumatu ühingu vahel. • Samal ajal oli omavalitsuse ametnikke ca 5000 ning volikogu liikmeid ca 3500. Seega on ühingute juhtimisega seotud ca 1/3 neist. • Sellistest ühingutest oli enamus MTÜd (58%) ning äriühingud (38%). Vähem on SAsid (4%). • Selliste ühingute arv ühe KOVi kohta oli keskmiselt 14, kuid mõnes suuremas KOVis ulatus see ka üle 100. • Enam esindatud ühingu liikidest ollakse MTÜ-des valdavalt juhatuse liikmeks (90% juhtudel) ning äriühingutes lisaks juhatuse liikmeks olekule (50%) ka osanikuks-aktsionäriks (68%).

4. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Korruptsioonivastased meetmed võib üldistades jaotada nelja rühma. Auditis olid KOVides vaatluse all meetmed 1 kuni 3.

5. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Korruptsiooni ennetamine vs korruptsioonialased süüteod

6. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Auditeeritavaid KOVisid oli 15. Erinevatest maakondadest, erineva majandustegevuse mahuga. Audititoimingud viid läbi perioodi 2007 kuni 2008 kohta. Auditis vaadeldi (1) KOVides korruptsiooniriski maandamiseks loodud töökorraldust ning (2) kinnipidamist tegevus-, töökoha- ja toimingupiirangutest.

7. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES • Üldine järeldus: • Riigikontrolli hinnangul ei tegeletud auditeeritud omavalitsustes korruptsiooni vältiva töökorralduse kujundamisega süsteemselt ja kõiki võimalusi ära kasutades. • Mitmes auditeeritud omavalitsuses on rikutud ametiisikule kehtivaid piiranguid, mille tulemusena on tekkinud korruptsiooniohtlik suhe.

8. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Tuvastatud rikkumised ja muud probleemid: Probleemne oli ametiseisundi ja ametiisiku mõiste erinev käsitlus auditeeritud KOVides. Enamasti ei olnud sisuliselt hinnatud, kellel on ametiseisund ja kellele seetõttu piirangud laienevad. 6 KOVi 15-st pidasid ametiisikuteks kõiki ametnikke sõltumata nende ülesannete tegelikust sisust. Esines ka juhuseid, kus ametiisikuna ei käsitletud isikut, kelle tegelikult on ametiseisund (nt järelevalveametnik). NB! Ametiisikuid määratletakse mitmeti: KVS § 4 lg 1 (ametiseisund) ning KVS § 4 lg 2 (kindlad riigi- ja KOV asutuse ametikohad). Lg 2 järgi määratletud ametiisikutele (s.h volikogu ja valitsuse liikmed) ei kehti reeglina tegevus- ja töökohapiirangud. Vt ka Riigikohtu lahendid (nt 3-1-1-115-09).

9. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Ei ole loodud töökorraldust ametiisikutele kehtivatest piirangutest kinnipidamise kontrollimiseks. Nõue ametiisiku tegevuse õiguspärasuse ja talle kehtivatest piirangutest kinnipidamise kontrollimiseks tuleneb KVS § 6. Piirangutest kinnipidamist oli kontrollitud vaid 1 KOVis 15st. Seadustes sätestatud vahendeid huvide konflikti vältimiseks ei kasutata järjepidevalt. Huvide konflikti vältimise nõu tuleneb KVS § 25, volikogu liikme puhul lisaks ka KOKS § 17. 2/3 auditeeritud KOVides oli tehtud ametiisiku osalusel otsuseid, millest ametiisik oleks pidanud kõrvale jääma.

10. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Näiteid huvide konflikti ohuga otsustest:

11. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Rikuti kõrvaltegevuste keelde. Ametiseisundit omava ametiisiku kõrvaltegevuste keelud KVSis § 19 – 20, KOKS § 52. Rikkumisi esines 5 KOVis 15st. Rikkumine seisnes enamasti ametiisikute kuulumises KOVist sõltumatu äriühingu juhtorganitesse. Paaril juhul rikuti ka KOKSi, kui vallavanem oli KOVi enda äriühingu juhtorgani liige Keelatud tehinguid tehes rikuti toimingupiiranguid. Kohustus vältida keelatud tehinguid tuleneb KVS § 24 lg 1. Samuti on sarnased sätted ATSis (§ 76). Ametiisiku osalusel oli temaga seotud äriühinguga tehtud tehinguid 6 KOVis 15st.

12. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES • NB! Kohtute seisukohad keelatud tehingute määratlemisel. • Tehingus osalemine on ka lepingu allkirjastamine ametiisiku poolt isegi siis, kui otsuse leping sõlmida tegi mõni teine isik või organ. Lepingu allkirjastamine kujutab kontrolliõiguse teostamist tehingu üle ning sellisel juhul kehtivad KVSis sätestatud formaalsed toimingupiirangud (Riigikohus 3-1-1-28-05). • Tehingu kohta väljastatud arve aktsepteerimine allkirjaga arvel kujutab samuti tõendit tehingus osalemisest ning võib tagajärjeks anda keelatud tehingu koosseisuga õigusrikkumise (Pärnu Maakohtu 23. veebruari 2006. a kohtuotsus nr 4-05-275).

13. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES • Näiteid keelatud tehingutest: • Jõgeva Vallavalitsus tellis 2007–2008 kujundustöid ja kantseleitarbeid OÜ-lt SK-Kujundus, mille osanik ja juhatuse liige oli tehingute tegemise ajal Jõgeva vallavanem. Tehingute kohta lepingut ei sõlmitud, kuid OÜ SK-Kujundus poolt esitatud arved summas 70 567 krooni kinnitas tasumiseks Jõgeva vallavanem. • Vinni vallas oli vallavanem oma allkirjaga arvel kiitnud heaks väljamaksete tegemise valla eelarvest OÜ Auto Rasivere arvete tasumiseks summas 103 430 krooni. OÜ Auto Rasivere ainuosanik oli Vinni vallavanem ning ettevõte osutas vallale lumetõrjeteenust. Lisaks oli Vinni vallavanem allkirjastanud kirja, millega kutsuti OÜ Auto Rasivere osalema lumetõrje hanke pakkumises, ja korralduse, millega ettevõte tunnistati edukaks pakkujaks. • Sarnaseid tehinguid oli ka Pärsti vallas, Saue vallas, Tamsalu vallas ja Põltsamaa vallas, kuid tehingupartneriks oli vallal siis MTÜ või piirkondlik tarbijate ühistu.

14. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES Omavalitsusjuhtidega tehtud tehingute avalikustamine on puudulikult korraldatud. Tehingud seotud osapooltega tuleb avalikustada majandusaasta aruandes (RTJ nr 2). Tehinguid valitsuse või volikogu liikmetega seotud ühingutega oli tehtud kõikides auditeeritud KOVides. Selliste partnerite arv jäi KOVil enamasti 20 ja tehingute käive 10 mln krooni piiresse. Ammendavalt olid tehingud valitsuse ja volikogu liikmetega seotud ühingutega avalikustatud 4 KOVis 15st. MHDde kogumine ja avalikustamine oli enamasti nõuetekohane. Samas ei peeta MHDd kui sisekontrollivahendit efektiivseks.

15. AUDIT KORRUPTSIOONI ENNETAMISEST KOV-IDES • Kokkuvõtteks! Et tõhustada korruptsiooni vältimist: • Tee kindlaks, kes on ametiisik. • Tee kindlaks, milline on tõhus töökorraldus ametiisiku tegevuse kontrollimiseks. • Selgita alati välja huvide konflikti tekkimise võimalus. • Pea kinni kõrvaltegevuste keelust. • Pea kinni toimingupiirangutest. • Valitse läbipaistvalt. • Vaadake ka teemakohast infot www.korruptsioon.ee või www.avalikteenistus.ee.

16. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • TAUSTAKS: • KOVide valitseva mõju all tegutsevaid äriühinguid ja sihtasutusi on üsna palju. 2010.a aprillikuu seisuga oli neid kokku 382. • Äriühingutes või sihtasutustes valitsevat mõju omavaid KOVisid on 202. Valdaval enamusel neist (ca 80%) ei ole rohkem kui kaks ühingut.

17. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • KOVide valitseva mõju alla tegutsevate äriühingute tegevusvaldkondadest on esikohal kommunaalmajandus (64%). Suhteliselt enam on levinud veel vara rendile andmine ja hooldus (10%), tervishoid (7%), jäätmekäitlus, spordirajatiste majandamine ja sotsiaalhoolekanne (kõik 3%). • KOVide valitseva mõju all tegutsevate sihtasutuste tegevusvaldkondadest on kõige levinum tervishoid (14%). Oluliselt vähem ei ole ka sihtasutusi, mis hõivatud sotsiaalhoolekande (12%), spordi, hariduse või kultuuri edendamise või selle ala objektide majandamise (12%) valdkonnas. • KOVide äriühingute ja sihtasutuste tegevusmahud ei ole sugugi väiksed: varasid oli 2009.a ca 15 mld ja tulud olid ca 7 mld. KOVidel endil vastavalt varasid ca 50 mld ja tulusid ca 20 mld. • Märkimisväärne osa KOVi äriühingutest ja sihtasutustest sõltub KOViga tehtavatest tehingutest. 25% ühingutest saavad enam kui pool tuludest tehingutest KOVi või sellega seotud teiste üksustega.

18. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Auditis oli vaatluse all: • Ühingus osalemisele KOVi poolt seatud eesmärgid ning nende täitmise jälgimine. • Omavalitsusorganite ja ühingu juhtorganite tegevus ühingu juhtimise korraldamisel seadusest tulenevate kohustuste täitmiseks ja õiguste (teabe hankimine, kontroll) kasutamiseks. Hindamisel lähtuti KOKSist, valla- ja linnaeelarve seadusest, äriseadustikust ning sihtasutuste seadusest. Hinnangu andmiseks koguti teavet perioodi 01.2007 kuni 06.2009 kohta.

19. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST Auditeeritavateks oli 17 äriühingut ja sihtasutust 15 KOVist:

20. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST Mida me järeldasime? Esiteks: Valla või linna ühingus osalemise põhjus jääb sageli arusaamatuks või avalikkuse eest varju. Enamasti ei ole analüüsitud, miks ühingu vorm on parim viis mingi ülesande täitmiseks, mis KOVile pandud. Mitmed tunnistasid, et ühingu võiks vabalt ümber kujundada hallatavaks asutuseks. Ühingute asutamisel on tugevaks lisaargumendiks olnud KOVile seatud laenupiirangud (Kiili vald, Saue vald, Lihula vald, Kose vald). Teiseks: Ühingus osalemine on valla või linna poolt vähe eesmärgistatud ning otsustajate informeerimine ühingu tegevusest puudulik. Osalemise eesmärgid on abstraktsed ning sageli kirja panemata. Ligikaudu pooltes auditeeritud KOVides ei olnud auditeeritud ühingus osalemisele seatud eesmärke. Ühingus jätkamise suhtes otsustusõigust omavale volikogule ei olnud mitte üheski auditeeritud KOVis edastatud seaduses ettenähtud vormis teavet ühingu tegevusest. Ühingu majandustulemusi ning osalemise jätkuvat vajadust volikogus sisulisemalt ei arutata. Kolmandaks:Alati ei teadvustata ühingu juhtorganite pädevuse erisusi. Ilmnes juhtumeid, kus vallavalitsus on võtnud vastu otsuseid küsimustes, mis kuuluvad vallavolikogu pädevusse, ning vastupidi. Tunnetatakse vajadust suurema otsustuspädevuse järele! Vallavanemad on sekkunud ühingute juhtimisse ainuisikuliselt. Tallinnas on ühingute juhtorganite pädevust ning töökorraldust reguleeritud linnavalitsuse poolt viisil, mis ei ole ühingujuhtimise põhimõtetega kooskõlas.

21. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST Neljandaks: Puudulikult on korraldatud kõrgemate juhtorganite teavitamine ühingu majandusseisust. Seaduses nõutud sagedusega ei olnud nõukogule edastatud teavet ühingu majanduslikust olukorrast viies auditeeritud ühingus. Nõukogu ei ole sellisel juhul ka ise teabe saamiseks initsiatiivi näidanud. Sageli väidetud seaduse nõuete välise infovahetuse kohta puudusid tõendid. Üheksas ühingus oli auditeeritud perioodil ühingu maksevõime näidanud negatiivset arengut, kuid ühingu nõukogu ega valla- või linnavalitsuse liikmed ei olnud sellest teadlikud. Neljas ühingus oli ühingu vara vähenenud ulatuses, mis nõuab koheselt aktsionäride üldkoosoleku või osanike koosoleku korraldamist, kuid seda ei olnud tehtud. Viiendaks: Ühingu tegevuse kontrollimisel ollakse passiivsed. Nõukogu on kasutanud oma kontrollipädevust väga piiratud ulatuses! Vaid üksikutel juhtudel on tutvutud ühingu dokumentidega, kontrollitud vara olemasolu või juhatuse tegevuse õiguspärasust. Kontrolliõiguse kasutamata jätmist põhjendatakse suure usaldusega juhatuse vastu. Osaniku õigust tutvuda ühingu dokumentidega ei ole enamasti kasutatud ka auditeeritud vallavalitsuste poolt. Erikontroll oli auditeeritud perioodil viidud läbi kahes ühingus.

22. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST Kuuendaks: Tehingute tegemisel on ületatud volitusi. • Probleeme on huvide konflikti vältimisega. Huvide konflikti risk on reaalne! Kümnes ühingus esines tehinguid juhtorgani liikmega või temaga seotud teiste ühingutega. Kolmes ühingus rikuti keelatud tehingute keeldu, mis tuleneb KVSist. Tehingute väärtused on märkimisväärsed Padise Grupp OÜs (~ 94 000). • Erakorralisi tehinguid nõukoguga sageli ei kooskõlastata. Nõukoguga ühingutes ei olnud ca pooltes täpsemalt läbi mõeldud ning põhikirjas sätestatud, millised on igapäevase majandustegevuse raamest väljuvad tehingud ja eeldavad nõukogu nõusolekut. Neljas ühingus tuvastati nõukogu nõusolekuta tehinguid. Nt Viimsi Vesi ASis võeti laenu ~ 40 mln, Kiili Varahalduse SAs samuti laenu ~ 8 mln, põhivara on müüdud Termaki Autopargi ASis ~ 0,5 mln. • Juhatuse liikmete tasu ei ole määranud pädev organ. Viies ühingus oli juhatuse liikmetele makstud tasusid, mille kohta puudus kõrgema juhtorgani otsus. Paldiski Rehabilitatsioonikeskus SAs on juhatuse liikmele nõukogu otsuseta makstud ca 215 tuhat krooni, muudel juhtudel olid tasud enamasti väiksed.

23. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Termer OÜ varal • Kunagine munitsipaalettevõte kujundati 1997.a ASiks ning 2002.a OÜks. Põhitegevuseks • oli soojusenergia tootmine kohalikele elanikele. Hiljem lisandusid tegevusaladena veel • pesupesemisteenus ning heakorrateenused. • 2008.a lõpetas ettevõte oma tegevuse pankroti tõttu, kuna ei suudetud kohustusi täita. • Ettevõttele sai saatuslikuks just korralikult läbimõtlemata otsus asuda osutama • pesupesemisteenust. Hoone, kus pesupesemisteenust osutati 2010.a kevadel

24. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Termer OÜ varal • Kuni pesupesemisteenuse osutamisega alustamiseni 2005.a oli tegevus stabiilne ning • tootis väikest kasumit. • 2005.a soetati liisinguga pesupesemisseadmed ca 1 mln krooni ja tõusis küttehind ca 50%. • Tegevus hakkas investeeringutele vaatamata tootma kahjumit. 2007.a oli kogunenud • kahjum juba nii suur, et vara oli vähem kui kohustusi.

25. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Termer OÜ varal • Tulusid pidevalt ületavatele kuludele lisaks halvendasid finantsseisu ka kapitalirendimaksed • pesupesemisseadmete eest. Kahel viimasel tegevusaastal ei jätkunud enam raha ettevõtte • tootmistsükliga seotud kohustuste katmiseks ning hankijate ees võetud võlgade • kustutamiseks kulunud aeg üha pikenes.

26. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Termer OÜ varal • Mida vald omanikuna tegi?

27. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Paldiski Rehabilitatsioonikeskus SA varal • SA asutati 1999.a eesmärgiga tegeleda noortele suunatud kriminaalpreventsiooniga. • Selliseid projekte ei ole tänaseni ellu viidud. Tegelikkuses tegeleb täna vaid linnale kuuluva • basseinikompleksi majandamisega. • SA on linnast sõltuv ega suuda end ise majandada.

28. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Näide halvast juhtimispraktikast Paldiski Rehabilitatsioonikeskus SA varal. • Varasid ületavate kohustuste tõttu oleks tulnud SA-s algatada pankrotimenetlus juba • 2007.a.Ühingu juhtide väitel aga ühingul majandamisega probleeme ei ole. Väiteks annab • ilmselt alust SA suur sõltuvus linnast. • Valitses ebaselgus sihtasutuse SA nõukogu koosolekute toimumise osas. Kuigi • Riigikontrollile esitati nõukogu protokollide koopiad, väitsid mõned linnaga seotud isikud, et • tegelikult koosolekuid ei toimunud. Protokollid vormistati tagantjärele seadusenõuete • täitmise näitamiseks. • Seoses võimuvahetusega 2009.a KOV volikogude valimise järgselt läks osa SA • juhtimisega seotud dokumente kaduma.

29. AUDIT KOV-I ÄRIÜHINGUTE JA SIHTASUTUSTE JUHTIMISEST • Kokkuvõtteks! Et parandada kontrolli ühingu juhtimise üle: • Teadvusta ühingu staatust ja olemust. • Määratle ühingu tegevuse eesmärk seoses KOVi ülesannetega ning hinda • reeglipäraselt selle saavutamist. • Mõtle läbi seadusega antud juhtimisinstrumendid ning täpsusta need ühingu • põhikirjas. • Teadvusta ühingu juhtorganite õigusi ja kohustusi. Nõua ühingu juhtorganitelt oma • tegevuse dokumenteerimist. • Kasuta kaalutletult, kuid süsteemselt ühingu tegevusest teabe saamiseks ja tegevuse kontrollimiseks seadusega antud vahendeid.

30. Tänan! tambet.drell@riigikontroll.ee