Riigikontrolli audit „Laste hoolekande korraldus valdades ja linnades”

1. Riigikontrolli audit „Laste hoolekande korraldus valdades ja linnades” Riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakond Tambet Drell auditijuht Lastekaitsetöötajate kogemusseminar 18.04.2013

2. Mida auditeeriti? Keda auditeeriti?

3. Mida auditeeriti? Keda auditeeriti? Töökorralduse kirjeldamiseks (I küsimus) koguti näiteks järgmist teavet: valdkonnas tegevate KOVi töötajate arv, ettevalmistus, ülesanded, valdkonna arengu kavandamine, vajaduste analüüsimine teenuste ja muu abi järele, ennetustöö korraldus, tegevuste rahastamine jms. Järeldused on tehtud andmete põhjal, mis saadud 10 auditeeritud KOVilt + veel 205 KOVilt, keda küsitleti e-posti teel. Auditeeritud 10 KOVi olid: Maardu ja Kõue (Harjumaa), Narva ja Vaivara (Ida-Virumaa), Albu ja Koeru (Järvamaa), Halliste ja Tarvastu (Viljandimaa), Antsla ja Sõmerpalu (Võrumaa). Valiku tegemisel oli aluseks põhiliselt andmestik s-veebist. Auditeeritutele anti hinnang (II küsimus) tegevuse kohta abitaotluste menetlemisel ning vanemliku hoolitsuseta laste paigutamisel võõrasse perekonda ja asenduskodusse hooldamisele, samuti kordade olemasolu teenuste-toetuste kohta ja nende avalikustamist. Hinnangu andmisel oli aluseks SHS, HMS ja AvTS. Harjumaal, Ida-Virumaal, Järvamaal, Viljandimaal ja Võrumaal hinnati maavalitsuste tegevust SHS alusel (III küsimus). Hinnangu objektiks oli järelevalve teenuste kvaliteedi üle ja KOVide koolitamine.

4. Auditi järeldused: põhilised lahendamist vajavad sõlmküsimused

5. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (I) ESITEKS: Laste hoolekandele ja eriti lastekaitsele spetsialiseerunud töötajaid on KOVides liiga vähe. Faktid kõnelevad: Eraldi ametnik lastekaitsetöö peale on 38% KOVides. Vaadates laste jaotust, siis kokku on ca 60% lastest KOVides, kus LK-töötajat ei ole või ei ole neid piisavalt (SOMi poolt eri aegadel pakutud optimaalne suhe on 1 töötaja 1000 kuni 1300 lapse kohta).

6. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (II) Kui LK-töötajat ei ole, teeb seda tööd sotsiaalametnik, kel on ka muud ülesanded. Ülekoormuse tõttu kannatab ennetustöö, tegevused jäävad hiljaks või pealiskaudseks. 47% KOVidest (205st küsitletust) leidis, et inimesi on selle töö peale juurde vaja.

7. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (III) • Lastekaitsetöötajaga KOV vs lastekaitsetöötajata KOV: • Lisatööjõu vajadus on suurem KOVides, kus LK-töötajat praegu palgal ei ole (nii leidis 56% sellistest KOVidest; KOVidest, kus on LK-töötaja, oli sama meelt 35%), • LK-töötajaga KOVides on märksa sagedamini määratud arengukavas lastega seoses konkreetsed arengueesmärgid kui KOVides, kus LK-töötajat ei ole (48% vs 27%), • LK-töötajaga KOVides tajutakse teravamalt valdkonna alarahastamist kui KOVides, kus LK-töötajat ei ole (40% vs 30%), • LK-töötajaga KOVides on ennetustöö määratud sagedamini ametniku otseseks tööülesandeks kui KOVides, kus LK-töötajat ei ole (73% vs 46%). Mida sellest järeldada? Üldistades seda, et LK-töötajaga KOVides näib selle valdkonna korraldus olevat paremini läbi mõeldud. Ülesanded on täpsemalt paigas ning teatakse ka paremini, mis jääb täna tegemata (s.o rahapuuduse selgem tajumine).

8. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (IV) Kuna riik on n.ö lõppvastutaja, et kindlustada abivajajale asjakohane ja õigeaegne abi (PS-st tulenev printsiip), siis peaks riik muu hulgas otsima ka viise, kuidas mõjutada KOVisid laste hoolekande tööd ja lastekaitsetööd rohkem tegema. Laste ja perede arengukavas aastani 2020 on selles plaanis ka mitmeid meetmeid ning see on kiiduväärt, kuid ... ... laste ja perede arengukavas pakutud abinõud keskenduvad suuresti LK-töötajate kvalifikatsiooni küsimusele ning riigiaparaadis KOVide tegevust toetavate piirkondlike tugistruktuuride loomisele. See on kahtlemata oluline edasiminek, kuid on kaheldav, kas vaid see suurendab otsustavalt KOVide suutlikkust lastekaitsetööd rohkem teha. N.ö klienditöö ja abivajaduse varane märkamine jääb nendest muudatustest olenemata ikkagi KOVi (ehk selle sama ülekoormatud sotsiaaltöötaja) kanda. Probleemi lahendus on poolik! Auditis tehti SOMile soovitus mõelda läbi meetmed, kuidas riik saaks mõjutada KOVisid lastekaitsetöötajate arvu suurendama ning kaaluda meetmeid, mis sunniksid omavalitsusi koostööle nii, et iga laps oleks mingi optimaalse suhte alusel kindla lastekaitsetöötaja vastutusalas. Ministeerium leidis, et laste ja perede arengukavas on praegu juba piisavad meetmed lastekaitsetöö tõhustamiseks.

9. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (V) TEISEKS: Ennetustöö ei ole süsteemne, puuduvad ühtsed metoodilised alused. Ennetustööks puuduvad ühtsed põhimõtted, sellena mõistetakse erinevaid toiminguid ning arvestus ennetustöö sihtrühmade üle on puudulik. Mida peetakse üldse ennetustööks?

10. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (VI) Riskipõhine ennetustöö. Kas täna toimub? Auditis uuritud 9 riskirühma aluseks võttes oli ca 1/3 KOVidest sellised, kus peeti arvestust vähem kui pooltes rühmades. Ehk mitmed KOVid ei tea, kui palju on neil näiteks töötute vanemate lapsi, alkoholiprobleemidega vanemate lapsi, käitumisraskustega lapsi jne. Need on lapsed, kellele peaks olema ennetustöö suunatud.

11. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (VI) Soovitus SOMile: Töötada 2013. aasta jooksul välja soovituslikud juhised omavalitsustele laste hoolekandes ja lastekaitses riskipõhise ennetustöö korraldamise kohta ning teha need omavalitsustele kättesaadavaks. SOMi vastus: Ennetustöö ja varase sekkumise reeglid pannakse täpsemalt paika uue lastekaitseseadusega.

12. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (VII) KOLMANDAKS: Puuduvad sotsiaalteenuste kvaliteedinõuded ehk ei ole teada, millist teenust ootab KOVidelt riik ja millisele teenusele võivad loota inimesed. Kvaliteedinõuete puudumise tõttu jääb ka maavalitsuste järelevalve KOVide üle praegu pigem vormiliseks. KOVide teenuste kvaliteedi hindamine on aga just see, mida maavalitsustelt seadus eeldab. Mida arvavad kvaliteedinõuetest KOVid?

13. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (VIII) Kvaliteedinõudeid on püütud ka varem kehtestada (2009), kuid omavalitsusliidud olid toona sellele vastu. Nõudeid on siiski vaja ja see on eesmärgiks ka VV tegevusprogrammis tähtajaga 2013. aasta lõpp. Liikumine selle eesmärgi suunas ei ole senimaani kuigi tempokalt kulgenud ning Riigikontroll avaldas auditi käigus kartust, et VV programmis deklareeritud eesmärk jääb tähtajaks täitmata. Auditi tulemusena tehti SOMile soovitus asi tõsisemalt käsile võtta ja panna paika konkreetne tegevuskava. SOM märkis, et nõuete väljatöötamisega tegeletakse sotsiaalseadustiku kodifitseerimise käigus ning püütakse leida lahendus, mis oleks tasakaalus KOVide autonoomiaga. Kuni selle ajani loodetakse teenuste kvaliteedi ühtlustamisel soovituslikele juhistele, mis avaldatud ka SOMi veebilehel.

14. Süsteemi probleemid ehk eelduste puudumine (IX) NELJANDAKS: Laste hoolekandes ja lastekaitses tehtavaid toiminguid ei dokumenteerita piisavalt. Olulise teabe kaotsimineku oht on suur. Lapse sotsiaalsete probleemide tuvastamisel, seiramisel ja abilahenduste pakkumisel tehtavatest toimingutest ei jää KOVis sageli mingit kirjalikku jälge. Oluline teave (saadud nt lapse kodu külastamisel, vanemate ja muude asjassepuutuvate isikute usutlemisel jne) eksisteerib vaid sotsiaaltöötaja teadmises, kes, nagu juba märgitud, on sageli ka muude ülesannetega ülekoormatud. Et teha kaalutletud ja sisukaid otsuseid (nt anda kohtule arvamus lapse eemaldamiseks perekonnast), on vaja, et lapse suhtes tehtud toimingutega saadud olulist teavet oleks võimalik iga hetk välja võtta ja analüüsida. Nt Soome laste hoolekande seaduses on norm, et last puudutavas sotsiaalhoolekande asjas menetluse alustamisel tuleb kogu teave kirjalikult jäädvustada. Mentelus algab juba vihje saamisel võimalike probleemide kohta. SOMile tehti soovitus sarnane nõue ka Eesti õiguses kehtestada. SOM lubas seda teha alates 2014.a koos STARi infosüsteemi arendamisega.

15. Probleemid KOVides seadusenõuete täitmisel (I) ÜLDINE JÄRELDUS: Kui KOVilt on abi küsitud, on KOV seda valdavalt andnud. Abist keeldumisel rikutakse aga sageli seadust. 10-le auditeeritud KOVile esitatud abitaotlustest oli enamus rahuldatud. Rahuldatud taotluste osa jäi KOVide kaupa vahemikku 82 kuni 99%. Abi osutamisel on vahenditena kasutusel põhiliselt toetused (10 KOVi peale kokku 25 nimetust) ning harvem teenused (10 KOVi peale kokku 7 nimetust).

16. Probleemid KOVides seadusenõuete täitmisel (II) • ESITEKS: Abitaotluste menetlemisel rikutakse HMSi ja SHSi. • Taotlejat ei olnud kirjalikult teavitatud, kui oli otsustatud abi andmisest keelduda. Viga esines 7/10 auditeeritud KOVidest kokku 50 taotluse puhul. • Abist keeldumist ei olnud selle kohta tehtud otsuses põhjendatud. Viga esines 6/10 auditeeritud KOVidest kokku 12 taotluse puhul. • Abivajadust ei olnud sisuliselt hinnatud. Viga esines 4/10 auditeeritud KOVidest kokku 10 taotluse puhul. • Abi taotlejat ei olnud teavitatud puudustest taotluses ning jäetud taotlus puuduste tõttu kohe rahuldamata. Viga esines 3/10 auditeeritud KOVidest kokku 7 taotluse puhul. Riigikontroll tegi soovituse maavalitsustele kolmes maakonnas teha järgnevatel aastatel auditeeritud KOVides (kus vead olid sagedasemad) abitaotluste menetlemise õiguspärasuse üle järelevalvet.

17. Probleemid KOVides seadusenõuete täitmisel (III) TEISEKS: Lapse paigutamisel võõrasse perekonda hooldamisele ei kontrollita piisava hoolega kõigi pereliikmete tausta. Perekonda hooldamisele paigutamise juhtumeid oli auditis vaadatud perioodil 4/10 auditeeritud KOVides. Kõigis neljas KOVis oli probleeme hooldajaks sooviva perekonna liikmete tausta kontrollimisega. Seaduse järgi tuleb kontrollida karistuste või süüteomenetluste puudumist kõikide pereliikmete puhul. Seda oli enamasti tehtud aga vaid selle osas, kes esitas KOVile taotluse. KOLMANDAKS: Lapse paigutamisel asenduskodusse ei tehta nõuetekohast otsust. Asenduskodusse oli suunatud lapsi 5/10 auditeeritud KOVides. Neljas KOVis ei olnud tehtud kirjalikku otsust, millest selguks sellise otsuse motivatsioon. Alati ei olnud ka lastekodusse suunatud last nõutud arv kordi aastas (2x) külastatud.

18. Probleemid KOVides seadusenõuete täitmisel (IV) • JA VIIMAKS: Teenuseid on osutatud ilma volikogu sellekohase korrata ning teave abivõimalustest ei ole nõuetekohaselt avalikustatud. • 5/10 auditeeritud KOVides osutati osa teenuseid ilma volikogu korrata. See ei ole KOKSiga kooskõlas ning kui puudub volikogu vastu võetud üldkord (määrus) tuleks iga konkreetse teenuse osutamise juhtumi üle otsustada volikogus. Näiteid sellistest teenustest: sotsiaaltranspordi teenus, koduteenused, varjupaigateenus ning lapsehoiuteenus. • 2/10 KOVidest ei olnud veebilehel kõiki vorme, millega taotleda taotust. 8/10 KOVidest ei olnud veebilehel teavet kõikide pakutavate teenuste kohta. Auditi tulemusena tehti KOVidele soovitused asjad korda ajada.

19. Tänan kuulamast! Auditiaruande leiate Riigikontrolli veebilehelt: http://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollipublikatsioonid/Auditiaruanded/tabid/206/Audit/2272/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx