Justin Tyson Departamento de Finanças Públicas, FMI

1. Planeamento de investimentos e estrutura para as PPP Moçambique: Desafios económicos e oportunidades Justin Tyson Departamento de Finanças Públicas, FMI

2. Sumário • Investimento público e PPP • Priorização de investimentos • Projectos bons • As PPP são a solução? • Gestão dos riscos fiscais • Leis boas • Instituições boas • Contabilidade e relatórios bons • Desafios para Moçambique • Observações finais

3. Investimento público e PPP Principais questões para os governos • Como cuidar das necessidades de mais gastos em infra-estruturas e, simultaneamente, salvaguardar a sustentabilidade fiscal e o processo orçamental?  Questão macroeconómica • Como assegurar que as necessidades prioritárias de infra-estruturas sejam solucionadas em primeiro lugar?  Planeamento do investimento público • Até que ponto explorar novos mecanismos de financiamento de infra-estruturas (por exemplo, PPP, afectação de receitas)? • Como gerir os riscos fiscais das PPP?

4. Priorização de investimentos • Selecção de bons projectos  Problemas comuns ao orçamentar investimentos públicos • Difícil determinar recursos públicos para investimento • Difícil seleccionar os projectos de investimento mais benéficos • Difícil assegurar que os projectos de investimento terão os efeitos esperados

5. Priorização de investimentos • Determinação dos recursos públicos para investimento • Estratégia de investimento compatível com os objectivos macroeconómicos • Planos de investimento e orçamentos consolidados (incluir financiamento externo, recursos extra-orçamentais, empresas estatais) • Foco nas implicações de médio e longo prazo dos orçamentos anuais • Definir um envelope orçamental realista para o investimento público • Clareza sobre os projectos que devem ser propostos como candidatos ao financiamento público • Estratégia e visão sólidas sobre o papel do governo

6. Priorização de investimentos • Selecção dos projectos de investimento mais benéficos • Compatibilizar o momento do planeamento do investimento com o processo orçamental anual • Muitas vezes, decisões tomadas com base em dados e avaliações preliminares • Avaliação a nível de programas • Avaliação inicial, evidências, experiência • Vinculada a uma estratégia consistente com a política macroeconómica (para todos os níveis de governo) • Priorização em todos os sectores e formas de financiamento (público, externo, PPP) • Avaliação a nível de projectos • Cronogramas realistas e procedimentos estabelecidos para avaliação • Desenvolver ferramentas analíticas para seleccionar/priorizar projectos • Critérios claros e transparentes para a selecção de projectos • Em resumo, uma abordagem do “valor pelo dinheiro”

7. Priorização de investimentos • Assegurar que os projectos de investimento tenham os efeitos esperados • As estimativas de custo e benefício devem ser realistas • Alterações frequentes de custos prejudicam o valor líquido esperado do projecto e levam a selecção e implementação ineficientes • Orçamento dos custos de operação e manutenção para o capital existente • Essencial para a capacidade desses investimentos de gerar os resultados esperados • Certeza para os orçamentos de capital durante a consolidação • Avaliação ex post sistemática dos projectos (inclusive os financiados externamente)

8. Priorização de investimentos • Projectos bons  Recomendações • Ter estratégia de investimento e orçamento claros e com consistência macroeconómica • Reforçar o planeamento de investimentos e avaliação de projectos (as PPP podem ajudar) • O planeamento sectorial “de baixo para cima" deve ser acompanhado por uma agência supervisora ou ministério que filtre e defina prioridades • Em muitos países (de baixo rendimento) com disponibilidade significativa de recursos externos, é importante fortalecer as habilidades locais • Estabelecer mecanismos de monitoria de projectos em execução e de avaliação ex post • Não esquecer da manutenção e recuperação das infra-estruturas existentes.

9. As PPP são uma solução? Depende... • Aumentam a eficiência? Beneficiam da experiência do sector privado; melhoram o fornecimento atempado de serviços de qualidade; podem contribuir para estudos de viabilidade melhores • Infra-estrutura "de graça"? Tentador, particularmente para governos com dificuldades de caixa tentando cumprir metas fiscais • Elas realmente funcionam? Os riscos fiscais são potencialmente grandes: • passivos contingentes para o governo • ameaçam a integridade do processo de orçamento e planeamento • dificultam a manutenção da disciplina fiscal e a boa governação Por que se preocupar? Erros podem custar caro!

10. As PPP são uma solução? As PPP são... • Acordos pelos quais o sector privado participa do fornecimento de activos de infra-estrutura e de serviços que tradicionalmente cabem ao governo • Geralmente estão presentes as seguintes características: • Execução e financiamento privados do investimento público • Ênfase no investimento e na prestação do serviço pelo sector privado • Algum grau de repartição dos riscos • Pagamento pela entrega da quantidade e qualidade de serviço acordadas

11. Gestão dos riscos fiscais O que determina o sucesso das PPP? • Atenuação efectiva do risco fiscal + ganhos de eficiência • Os governos podem controlar os seguintes factores: • Projectos bons (esperemos que oriundos do bom planeamento de investimentos) • Leis boas • Instituições boas • Contabilidade e relatórios fiscais bons • Ter em mente os riscos de reputação: necessidade de acertar desde o início  começar pequeno e conquistar uma reputação...

12. Gestão dos riscos fiscais Projectos bons  baseados na evidência e experiência • programa importante de investimentos de capital • a estrutura dos serviços é adequada • a natureza dos activos e serviços pode ser custeada no longo prazo • o valor do projecto é grande o suficiente para assegurar que os custos de aquisição não sejam desproporcionais; • a tecnologia e outros aspectos do sector são estáveis • os horizontes de planeamento são de longo prazo, com a confiança de que os activos e serviços prestados serão usados no futuro • o sector privado tem experiência para executar

13. Gestão dos riscos fiscais • Leis boas  Quadro jurídico e regulamentar • Promulgar uma legislação de PPP clara e consistente e/ou harmonizar a legislação existente para estabelecer um quadro jurídico consistente • Fornecer regulamentos neutros em termos de incentivos (isto é, a decisão da forma de aquisição deve ser tomada exclusivamente com base em considerações económicas) • Integrar as propostas e garantias das PPP ao ciclo orçamental • Esclarecer funções e responsabilidades (por exemplo, entre os diferentes ministérios e níveis de governo)

14. Gestão dos riscos fiscais • Instituições boas  Estrutura de gestão e fiscalização • Estabelecer processos de diligência devida/aprovação com forte participação do Ministério das Finanças • Exemplo útil: processos “Gateway" explícitos na África do Sul; procedimentos estabelecidos no Reino Unido e na Austrália • Assegurar que as PPP sejam feitas pelos motivos certos  verificar o valor pelo dinheiro e a viabilidade fiscal • Separação clara das funções de promoção e fiscalização das PPP • Fortalecer a posição de negociação do governo

15. Gestão dos riscos fiscais • Contabilidade e relatórios fiscais bons  Divulgação completa e transparente de todos os riscos fiscais das PPP • Temas a tratar: • Limitar os passivos contingentes do sector público decorrentes de investimentos que não estão nos seus livros • Evitar a criação de rigidez orçamental com o comprometimento prévio com gastos com passivos ocultos • Criar os incentivos correctos de repartição dos riscos e desenho das PPP visando obter valor pelo dinheiro • Desenvolver padrões rigorosos para relatórios fiscais • Levar em consideração as PPP nos cenários fiscais de médio prazo

16. Desafios para Moçambique • Forte crescimento nos investimentos, inclusive PPP • A experiência de Moçambique com as PPP é ambígua, mas não incompatível com a experiência internacional • Apesar da estratégia prudente para reduzir os riscos fiscais das PPP, continuam a existir dificuldades à frente • São necessárias mais reformas para: • Fortalecer o quadro institucional e jurídico • Aprimorar o quadro contabilístico e de relatórios

17. Desafios para Moçambique • Fortalecer o quadro institucional • O planeamento e a avaliação de investimentos estão sendo aprimorados, mas continuam subdesenvolvidos • É necessário que os projectos de PPP enquadrem-se na estratégia global de investimentos públicos e no quadro macro-fiscal de médio prazo • A função do MF no processo de fiscalização das PPP deve ser aprimorada para assegurar que todas as implicações orçamentais sejam levadas em conta na tomada de decisões • Particularmente importante para Moçambique, dada a participação de empresas estatais e agências autónomas no processo das PPP • É necessário reforçar a capacidade para avaliar, negociar e monitorizar as PPP

18. Desafios para Moçambique • Fortalecer o quadro jurídico • O quadro jurídico de Moçambique está a ser modernizado desde o princípio da década de 1990 • A legislação prevê processos de aquisições públicas justas e transparentes e institui procedimentos de gestão financeira • Mas não há uma declaração geral dos objectivos do governo para as PPP nem atribuição de funções e responsabilidades • Dado o papel de destaque das empresas estatais no processo das PPP, a legislação e regulamentação pertinentes devem ser revistas, esclarecidas e harmonizadas com a generalidade do quadro jurídico

19. Desafios para Moçambique • Aprimoramento da contabilidade e dos relatórios • Moçambique não é o único país a contar com quadros contabilísticos e de relatórios ineficazes para as PPP • Ainda estão em discussão os princípios de contabilidade geralmente aceites internacionalmente nesta área • Entretanto, Moçambique poderia aprimorar a supervisão dos riscos fiscais pelo governo por meio de: • Alargamento da cobertura dos relatórios orçamentais e financeiros com a inclusão das estatais estratégicas que apresentam riscos para o governo • Inclusão na documentação do orçamento das garantias em vigor, chamadas anteriores, endividamento total assumido e reservas constituídas • Reforço das exigências de relatórios e auditoria para as empresas estatais

20. Observações finais • As PPP podem ser mais eficientes do que o processo tradicional de aquisições públicas... mas também envolvem riscos fiscais • Esses riscos não são "teóricos". Alguns países pagaram caro por eles • Os governos podem tomar providências para gerir os riscos fiscais • Conclusão: Problemas são prováveis mas não inevitáveis. Ter em mente os riscos de reputação • Moçambique seguiu uma estratégia prudente para limitar os riscos fiscais oriundos das PPP, mas o assunto requer esforços adicionais

21. Muito obrigado!