Alejandro Faya Rodríguez

1. 25 Conferencia de MejoraRegulatoriayCompetitividad Diseñoinstitucional de los órganosreguladores en México Alejandro Faya Rodríguez Hermosillo, Sonora, mayo de 2010

2. Rol de lasinstituciones en la economía • Conceptos complementarios, no excluyentes • El mercado no funciona sin el Estado • El Estado no genera riqueza sin el mercado • Búsqueda de equilibrio e interacción funcional

3. Rol de lasinstituciones en la economía “…los mercados maduros dependen de raíces institucionales profundas, instituciones que definen los derechos de propiedad, ejecutan contratos, comunican precios y cierran asimetrías de información entre compradores y vendedores…Los países en vías de desarrollo frecuentemente no tienen estas instituciones regulatorias y de mercado. Una importante parte del desarrollo radica precisamente en la creación de estas capacidades institucionales” “…El gobierno no es la causa próxima del desarrollo. Ese rol cae en el sector privado, en la inversión y la actividad empresarial que responde a las señales de precios y a las fuerzas del mercado. Pero un gobierno estable, honesto y efectivo es crítico en el largo plazo…Mientras la economía crece y se desarrolla, los gobiernos pragmáticos y activos tienen un rol crucial que jugar.” GrowthReport “…la investigación señala a la infraestructura social e institucional como el factor, si no el único, que más importa para la prosperidad en el largo plazo.” WEF

4. Rol de lasinstituciones en la economía • Menores barreras a la entrada están asociadas a: • condiciones de competencia efectiva, • un menor nivel de economía informal, • mayor inversión, empleo y crecimiento, y • menor corrupción • Desde luego que existen barreras legítimas, pero deben justificarse por fallas de mercado o razones de interés público • En México, muchas barreras están diseñadas para proteger y favorecer a grupos de interés

5. Competitividad-país WEF: “conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de un país” 12 pilares:

6. Competitividad-país IMCO: “capacidad de atraer y retener inversiones y talento” 10 factores: • Sistema de derecho objetivo y confiable • Manejo sustentable del medio ambiente • Sociedad incluyente, peparada y sana • Macroeconomía estable • Sistema político estable y funcional • Mercados de factores eficientes • Sectores precursores de clase mundial • Gobiernos eficientes y eficaces • Aprovechamiento de las relaciones internacionales • Sectores económios en vigorosa competencia

7. Competitividad-país

8. Ventajas de reguladoressólidosyautónomos • Credibilidad a procesos de apertura • Especialización técnica • Políticas de largo plazo • Flexibilidad, eficacia y eficiencia regulatorias • Proceso de toma de decisión con mayor contenido institucional • Desconcentración de funciones de elevada complejidad • Blindaje político (“blame shifting”)

9. Desventajas de reguladoressólidosyautónomos • Asimetrías de información gobierno-regulador • Tutela, supervisión y rendición de cuentas • “Feudalización” regulatoria • Compatibilidad con otras funciones conexas • Déficit democrático • Concentración de funciones

10. ¿Conviene? • La evidencia empírica indica que sí • Es un modelo de gestión pública consistente con la mejor práctica internacional • De 31 países miembros de la OCDE: • Todos tienen un órgano antimonopolios • Existen 37 reguladores financieros en 29 países • Existen 28 reguladores energéticos en 29 países • Existen 32 reguladores de telecomunicaciones en 30 países

11. ¿Conviene? “Una de las instituciones más utilizadas del modelo gubernamental moderno es el llamado regulador independiente o agencias administrativas autónomas con poderes regulatorios. Esto es, instituciones regulatorias que operan a distancia de los ministerios o inclusive del poder ejecutivo. Estas instituciones comenzaron a aparecer en los 1980’s y 1990’s y siguen creciendo, particularmente en conexión a la privatización de empresas públicas y el establecimiento de condiciones de competencia en industrias anteriormente monopólicas. Se encuentran particularmente en servicios públicos con características de redes como energía y telecomunicaciones, y en otros sectores donde cierta vigilancia prudencial es requerida, como los servicios financieros”. OCDE

12. Elementosdefinitorios • Mandatoyatribuciones • Autonomía • Recursos • Transparenciayrendición de cuentas

13. Mandato • Explícito (al menos en ley) • Claro y simple • Priorizado • No fraccionado

14. Atribuciones • De opiniónoasesoría • De supervisión • Administrativo • Adjudicatorio • Legislativo

15. Autonomía: dimensiones • Sentido estricto: frente al gobierno • Diseño organizacional (“arm’s lenght”) • ¿Grado? e.g. ámbito central, desconcentración, paraestatal, autonomía constitucional • Sentido amplio: frente a los regulados • Mandato y atribuciones suficientes • Recursos económicos y materiales • Transparencia y rendición de cuentas

16. Recursos • Humanos y económicos • Infraestructura • Capacidad técnica • Atracción de talento • Autonomía presupuestaria

17. Transparenciayrendición de cuentas • Sentido estricto • “imperio de la ley”: respeto al orden jurídico • auditorías,responsabilidades, revisión judicial, etc • Sentido amplio • “imperio de la razón”: privilegiar el interés público • publicidad de criterios y resoluciones, publicidad de reuniones de órganos colegiados, informes de calidad, parámetros de actuación “ex ante”, relación interinstitucional, laboras pasivas y activas de difusión, etc

18. Reguladoresmexicanos • Algunos con mandato claro otros con mandatos mediana o altamente difusos • Todos con atribuciones insuficientes • Todos con escasos recursos económicos y humanos frente a sus pares en otros países

19. Reguladoresmexicanos • Sin autonomía sólida e integral • Forma legal (desconcentrados) • Régimen de nombramientos • Autonomía presupuestal • Autonomía organizacional • Autonomía laboral • Con poca transparencia o nula rendición de cuentas • Poco proactivos en labores de difusión y generación de propuesta • Tablas COFEMER, CRE, CFC y COFETEL (arreglos específicos): http://works.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez/33/

20. ¿Resultaadecuado el modelo de “órganodesconcentrado? Definitivamente NO • Fomenta la interferencia política • Fomenta tensión institucional • Debilita el liderazgo para políticas transversales • Impide diseñar al regulador conforme las mejores prácticas (e.g. decisiones de la SCJN sobre reportes al Congreso y “no objeción” senatorial) • Provoca conflictos de interés entre las prioridades del regulador y la Secretaría a la que pertenece • Dificulta liderazgo transversal

21. ¿Resultaríaadecuadopasar a los reguladores al ámbitoparaestatal? Definitivamente NO • El ámbito paraestatal tiene una vocación muy distinta (e.g. asistencia social o actividad empresarial) • La personalidad jurídica y patrimonio propios no se justifican para funciones netamente regulatorias • Se perdería una unidad de acción entre las diversas funciones regulatorias • Normalmente, el ámbito paraestatal debe estar sometido a la tutela del ámbito central

22. ¿Resultaríaadecuadodotar a los reguladores de autonomíaconstitucional? Con mayor razón NO • Se “feudalizaría” una función netamente administrativa • Se perdería una unidad de acción entre las diversas funciones regulatorias • No encuentra respaldo en la práctica internacional • Problemas jurídicos-administrativos • Se generaría un vacío en materia de rendición de cuentas

23. ¿Cualseríaentonces el modelomásadecuado? • Categorizar, constitucional y legalmente, una nueva figura dentro del ámbito central (“organismos reguladores autónomos”) • Dotar a esta nueva figura de mayores grados de autonomía • Que el Congreso pueda legislar un diseño óptimo, de forma compatible con la encomienda del Ejecutivo para conducir la Administración Pública • Al mismo tiempo, sujetarla a mecanismos razonables de tutela, supervisión y rendición de cuentas

24. Interacción con el Poder Judicial • Sistema jurídico mexicano rígido versus órganos reguladores dinámicos • Parálisis regulatoria vía tribunales • Alternativas: • revisión directa en instancias judiciales especializadas • sistema de “deferencia judicial” • límites al amparo • transparencia en criterios • fortalecimiento de capacidades materialmente legislativas

25. Conclusiones • El diseño institucional de los reguladores en México es sumamente defectuoso • El fortalecimiento institucional, en sus diversas variantes, debe verse como un medio para un fin: que el regulador sea más efectivo y eficiente en la consecución de los objetivos de política pública subyacentes • El diseño institucional debe maximizar beneficios y minimizar riesgos • Es prioridad fortalecer a los reguladores de forma sistémica

26. Conclusiones “Los reguladores autónomos son un asunto de interés público: bien diseñados contribuyen al mejor funcionamiento de los mercados, propician competencia, fomentan la inversión, crean condiciones para una equidad de mercado y fortalecen los derechos de los consumidores. Mal formados son una pésima opción de política pública: generan costos y no ofrecen beneficios y llegan inclusive a ser contraproducentes. La tendencia alrededor del mundo se dirige hacia el fortalecimiento de los reguladores. Desafortunadamente no es extensiva a México. Los males de origen y las insuficiencias de los reguladores mexicanos continúan, lo que resulta inaceptable a la luz de una economía distorsionada, concentrada, poco productiva y poco competitiva, en un país que exige desarrollo, empleos y equidad. Es tarea urgente hacer algo al respecto.” Órganos reguladores: urge un cambio (Reforma, Enfoque, 28/03/10)

27. Alejandro Faya Rodríguez AF|r consultoría jurídica ¡Gracias por su atención! afaya@afrconsulting.com.mx works.bepress.com/alejandro_faya_rodriguez