SUKCESIJA (NASLEDSTVO) DRŽAV

1. SUKCESIJA (NASLEDSTVO) DRŽAV Gregor Maučec

2. Vprašanje sukcesije v MP ni novo. Že po 1. sv. vojni so bila vprašanja sukcesije sestavni del ozemeljskih sprememb in so jih urejali z multilateralnimi, mirovnimi sporazumi, s katerimi so nastale nove države (npr. St.Germainska pogodba iz leta 1919 je urejala odgovornost držav naslednic za javne dolgove Avstro-ogrske monarhije). Vprašanje nasledstva pa je spet prišlo nekoliko bolj v ospredje po koncu hladne vojne in nastanku novih držav na območju nekdanje SFRJ, SZ in vzhodne Evrope Zbir pravnih pravil in rešitev, povezanih s prehodom nekega državnega ozemlja v celoti ali njegovega dela iz oblasti ene pod oblast druge države - dokončna nadomestitev suverenosti ene države s suverenostjo druge države nad določenim ozemljem v skladu z MP Sukcesija - pravni institut, povezan s spremembo teritorialne suverenosti držav Na nasledstvo se vežejo številna pravna vprašanja: glede razdelitve premoženja, arhivov, določitve mej, državljanstva, zatečenih pravic prebivalstva (pravica do premoženja, pokojnine), zasebnih pogodb in zasebnih dolgov fizičnih in pravnih oseb, sukcesija upravnih, zakonodajnih in sodnih aktov države predhodnice, sukcesija glede mednarodnih pogodb, včasih tudi sukcesije glede članstva v mednarodnih organizacijah

3. Sukcesija nastopi v primerih ozemeljskih sprememb: • pridružitev (asimilacija) – DRN se pridruži ZRN (1990) • delitev (prostovoljna ali nasilna) države – danes si je takšen primer težko zamisliti; v preteklosti primer delitve preostalega dela Poljske med Prusijo, Avstrijo in Rusijo (1795) • razpad (disolucija) države – Avstro-ogrska, Osmansko cesarstvo po I. sv. vojni; Jugoslavija, SZ in Češko-Slovaške v letih 1991, 1992 • secesija (odcepitev) dela ali več delov države (proces dekolonizacije po II. sv. vojni; odcepitev Singapurja od Malezije leta 1965, odcepitev Bangladeša od Pakistana leta 1971, odcepitev Eritreje od Etiopije leta 1993) • združitev obstoječih držav – združitev Tanganjike in Zanzibarja v novo državo naslednico – Federacijo Tanzanije (1964); združitev Arabske republike Jemen in Demokratične ljudske republike Jemen v novo državo Republiko Jemen (1990) • cesija (odstop) ali aneksija (pripojitev) dela državnega ozemlja (najpogosteje pride do cesije z mirovno pogodbo kot rezultat poraza v vojni) – primer cesije: s Pariško mirovno pogodbo (1947) je Italija odstopila nekdanji Jugoslaviji slovensko primorje, Istro, Reko, Zadar, Cres, Lošinj in Lastovo; primer aneksije: pripojitev hrvaškega in slovenskega Primorja Italiji (1919)

4. Sukcesija je pojav mednarodnih političnih odnosov, ki zahteva posebne pravne rešitve. Temeljno vprašanje pri tem je, v kolikšnem obsegu država-dedič (sukcesor) prevzame pravice in obveznosti države-prednika Pravila MP o sukcesiji so namenjena pravni varnosti ter ublažitvi negativnih posledic na pravnem in ekonomskem področju, ko nek MP subjekt preneha obstajati ali se njegova oblast v teritorialnem pogledu zmanjša Razlikovati je treba med sukcesijo in notranjimi političnimi spremembami oz. spremembami vlade (npr. SZ po oktobrski revoluciji, uvedba večstrankarske parlamentarne demokracije v 90-ih letih na Poljskem, v Madžarski, Romuniji, Bolgariji, Albaniji in Mongoliji – ti primeri se običajno urejajo prek priznanja vlad); o sukcesiji tudi ne moremo govoriti, kadar gre za začasno vojaško okupacijo dela ozemlja ali države v celoti ali za pridobitev izključne posesti nad ozemljem na pogodbeni podlagi (npr. ruska prodaja Aljaske ZDA leta 1867) do sukcesije pa je prišlo v primeru pridružitve (asimilacije) DRN ZRN ter razpada Jugoslavije, SZ, Češkoslovaške na njihove federalne enote kot nove države v mejah teh enot

5. Viri MP Pravila običajnega MP, ki se nanašajo na področje sukcesije, so pomanjkljiva (pravna neurejenost) Poskus sistemizacije pozitivnega MP predstavljata dva mednarodna instrumenta, ki vsebujeta dispozitivna pravila: Dunajska konvencija o sukcesiji držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 (nanaša se samo na sukcesijo, ki se je zgodila po njenem podpisu; veljati začela 6. novembra 1996) Dunajska konvencija o sukcesiji držav glede premoženja, arhivov in dolgov iz leta 1983, še ne velja (nomotehnično in pravniško je veliko bolj dodelana od DK iz leta 1978) definitivni prenos pravic in dolžnosti je odvisen od zakonitosti teritorialnih sprememb – 6. člen DK o sukcesiji držav glede mednarodnih pogodb: njene določbe se nanašajo samo na sukcesijo, izvršeno v skladu z MP in načeli UL ZN)

6. Posamezna področja sukcesije Mednarodne pogodbe: Tradicionalno MP: pogodbe naj ne bi preživele držav, ki so jih sklenile V praksi pa lahko pride do različnih situacij: Pogodbe ugasnejo (npr. baltiške države, 1940) Nove države izrecno pisno sprejmejo pogodbe prednika (npr. Avstrija glede pogodb Avstro-Ogrske, 1918; Slovenija glede sukcesije pogodb bivše SFRJ in pogodb z Italijo, 1992) Sukcesija glede legislativnih pogodb (vsebujejo splošna pravna pravila v korist vse mednarodne skupnosti, npr. prepoved genocida, Ženevske konvencije iz leta 1949) – večinsko stališče: te pogodbe obvezujejo državo-dediča Sukcesija glede pogodb o ustanovitvi mednarodnih organizacij: država-dedič se mora praviloma izjasniti o njenem članstvu

7. DK o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb - razlikuje med različnimi vrstami sukcesije: Kadar gre za prenehanje kolonialnega odnosa – v skladu z načelom “tabulae rasae” ali “clean slate” ni pravne kontinuitete pogodbenih obveznosti: novo državo ne obvezujejo pogodbene obveznosti države-prednika V primeru držav, nastalih kot posledica združitve več držav v eno ali odcepitve dela ozemlja in ustanovitve ene ali več novih držav – načelo pogodbene kontinuitete velja ipso iure glede dvostranskih in večstranskih pogodb, ne glede na obstoj stare države, razen če se pog. stranke dogovorijo drugače ali če bi bilo izvrševanje pogodbe s strani države-dediča v nasprotju s predmetom in ciljem pogodbe (država dedič se tukaj ne more sklicevati na načelo res inter alios acta)

8. Teritorialne pogodbe (pogodbe, ki so trajno vezane na neko ozemlje in pri katerih obstaja zveza med ozemljem in pravicami in dolžnostmi iz pogodbe) – pravna kontinuiteta odvisna od pogodbene vsebine: Pogodbe o mednarodni služnosti, demilitarizaciji ozemlja, izkoriščanju voda ali poti se uporabljajo tudi za državo-dediča Pogodbe o ustanovitvi vojaških baz ali o izkoriščanju naravnih bogastev – praviloma ni pravne kontinuitete V skladu z DK o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb nasledstvo držav ne učinkuje na mednarodne pogodbene mejne režime; perpetualno veljavnost mednarodnih pogodb o meji varuje tudi DK o pravu mednarodnih pogodb iz leta 1969 (pri njih ni dopustno sklicevanje na bistveno spremenjene okoliščine kot razlog za njihovo prenehanje) Odcepitev dela ozemlja (država ostane subjekt MP): pogodbe ostanejo v veljavi, ne učinkujejo glede tega ozemlja; odcepljeno področje pride avtomatično v pravni sestav države, ki je priključila ozemlje

9. Javne dobrine in premoženje: Ipso facto se prenesejo na novo državo (npr. železnice, ladje, finančna sredstva, javne zgradbe ipd.) Sukcesijo državnega premoženja ureja že mednarodno običajno pravo – velja stališče, da je pridobitev javnega premoženja zgolj sestavni del prenosa ozemeljske suverenosti in logična posledica pridobitve suverenosti nad določenim ozemljem (to načelo je bilo kodificirano z DK o sukcesiji držav glede na državno premoženje, arhive in dolgove) DK iz leta 1983 določa, da nepremično državno premoženje ostane državam naslednicam na območju, kjer se nahaja Vso drugo nepremično in premično državno premoženje države predhodnice se deli med države naslednice v “pravičnem razmerju”

10. DK iz leta 1983 določa, da so državni arhivi države predhodnice dokumenti kateregakoli datuma ali vrste (vključno s filmskimi, elektronskim in drugimi zapisi), ki so jih izdali ali sprejeli organi države predhodnice pri opravljanju svojih funkcij in ki so na datum sukcesije pripadali državi predhodnici Deli državnih arhivov države predhodnice, ki zaradi rednega upravljanja s področjem, na katero se nanaša sukcesija držav, morajo biti v državah naslednicah, se morajo v kopijah predati vsem tem državam Dele državnih arhivov države predhodnice, ki se neposredno nanašajo na področje ene ali več držav naslednic (npr. če se nanašajo na meje držav naslednic s tretjimi državami, ali pa zgodovinski arhivi, ki se izključno nanašajo na področje ene ali več držav naslednic), je treba v originalih predati tem državam naslednicam V primeru razpada in prenehanja države predhodnice vsi ostali državni arhivi države predhodnice preidejo na države naslednice na pravičen način ob upoštevanju vseh relevantnih okoliščin Pravilo MP: vsi državni arhivi države predhodnice, ne glede na to, kje se nahajajo in na koga bodo preneseni, morajo ostati odprti za prost dostop, uporabo in kopiranje vsem zainteresiranim uporabnikom in drugim državam naslednicam

11. Javni dolgovi Načeloma velja pravilo res transit cum onere suo: država-dedič prevzema skupaj z ozemljem tudi javne dolgove “Lokalizirani”, “teritorialno locirani” dolgovi: država-naslednica jih prevzame s trenutkom odcepitve Splošni “nelocirani” dolg države predhodnice (npr. tisti, ki nastane zaradi vzdrževanja monetarne stabilnosti ali zaradi skupnih stroškov) se razdeli med države naslednice po ključu, ki bi moral veljati za razdelitev državnega premoženja države predhodnice Prenehanje obstoja enega subjekta MP in prenos celotnega ozemlja na drugega – dolg se prenese v celoti (npr. SHS – Srbija in Črna Gora) Razpad ali delitev države na več držav: države-dediči odgovarjajo za dolgove solidarno – delitev deležev dolgov po različnih kriterijih (ekonomska moč, velikost ozemlja, število prebivalstva) Če je obstajala prejšnja fiskalna avtonomija ozemlja – država-sukcesor ne prevzame dolga Odcepitev dela državnega ozemlja (država ostane subjekt MP) – država-prednik odgovarja za dolgove, razen če je dolg neposredno vezan na odcepljeno ozemlje Vojni dolgovi – ne glede na to, ali so nastali pred vojno ali tekom vojne, jih država-dedič ni zavezana prevzeti

12. Prebivalstvo in državljanstvo: Deli usodo spremembe suverenosti MP ne vsebuje izrecnih norm o tem, da državljani držav-prednic avtomatično postanejo državljani držav-naslednic Nove države naslednice lahko svobodno urejajo vprašanja njihovega državljanstva z lastnimi zakoni, vendar pri tem ne sme prihajati do apatridnosti (posamezna vprašanja lahko v ta namen uredijo z dvostranskimi ali večstranskimi sporazumi) Velja pravilo, da države-naslednice uredijo to vprašanje na način, da “gredo prebivalci z ozemljem” Druge možne rešitve: Država-dedič z notranjimi predpisi določi, ali bo prebivalstvo pridobilo državljanstvo avtomatično ali v določenem roku ali pod določenimi pogoji (prepoved diskriminiranja med prebivalci) Po MP država-dedič ne more sprejeti v svoje državljanstvo oseb, ki niso imele domicila na odcepljenem ozemlju Z namenom preprečevanja in zmanjševanja primerov apatridnosti v kontekstu nasledstva držav je bila leta 2006 v okviru Sveta Evrope sprejeta Konvencija o izogibanju pojavov apatridnosti v povezavi z nasledstvom držav

13. Notranji pravni red: S spremembo suverenosti eo ipso prenehajo delovati politične institucije in organi stare države; prekine se zveza z njenim pravnim redom V izogib pravnemu vakuumu se običajno določi prehodno obdobje za uvajanje nove zakonodaje Zatečene pravice: Pravica do pokojnine: vsaka oseba, ki je pridobila pravico do pokojnine v državi predhodnici, obdrži to svojo pravico; države naslednice morajo skleniti sporazume o izplačilu pokojnin iz pokojninskih skladov bivše države, kot tudi o izplačilu pokojnin, ki so jih državljani neke nove države naslednice pridobili na področju, ki je postalo druga država; prepovedana je vsakršna diskriminacija oseb glede na uresničevanje njihovih pravic do pokojnine in drugih zatečenih pravic Lastninske pravice oz. zasebna lastnina fizičnih in pravnih oseb: velja podobno kot glede pokojnin – zasebno premoženje ni predmet sukcesije in ni podvrženo razdelitvi med države naslednice

14. Mednarodne organizacije: Ne obstaja nobeno pravilo splošnega MP v zvezi s sukcesijo držav glede njihovega članstva v mednarodnih organizacijah Razen v primeru cesije ni avtomatičnega članstva novih držav (praviloma je potrebno zaprositi za članstvo v ZN) ZN v določenem obsegu prevzeli pravice in dolžnosti DN (npr. poslopja v Ženevi) – sukcesija med mednarodnimi organizacijami se praviloma ureja z mednarodnimi pogodbami Ločiti je treba med mednarodnimi pogodbami o ustanovitvi mednarodnih organizacij in mednarodnimi pogodbami, sklenjenimi v okviru mednarodnih organizacij; pri prvi skupini pogodb imajo prednost pred pravili o nasledstvu držav pogodbena pravila o članstvu teh organizacij in je načeloma možno za državo, da postane pogodbenica le s pristopom, medtem ko imajo pri drugi skupini pravila mednarodne organizacije prednost pred pravili o nasledstvu – to pomeni, da mora ponavadi država naslednica najprej urediti članstvo v organizaciji s pristopom k ustanovni pogodbi in šele nato lahko z notifikacijo sukcesije postane pogodbenica mednarodnih pogodb, katerih pogodbenica je bila država predhodnica

15. Primer Slovenije Slovenija je z notifikacijo nasledstva po načelu kontinuitete glede mednarodnih pogodb uredila nasledstvo glede multilateralnih in večstranskih mednarodnih pogodb ter v večini primerov bilateralnega urejanja nasledstva mednarodnih pogodb eno od izjem takšnega pristopa predstavlja primer Avstrije – Republika Avstrija (doktrina in uradna politika) načelu pravne kontinuitete ne priznava mednarodnopravne veljavnosti po običajnem mednarodnem pravu in je torej zagovornica načela “tabulae rasae” oz. “clean slate”, ki pomeni, da država naslednica ni dolžna ohraniti v veljavi ali postati pogodbenica katerekoli mednarodne pogodbe samo zaradi dejstva, da je na dan nasledstva držav takšna pogodba veljala glede ozemlja, na katerega se nanaša nasledstvo držav – to načelo državi naslednici v bistvu omogoča, da glede mednarodnih pogodb začne z urejanjem svojih mednarodnopravnih pogodbenih odnosov “od začetka”. Vendar je treba poudariti, da je Dunajska konvencija o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 načelo “clean slate” uveljavila zgolj za nekdanje kolonije, za katere uporablja naziv “novo nastale države” (newly independent states)

16. Ustavni zakon za izvedbo Temeljne listine o samostojnosti in neodvisnosti RS je v svojem 3. čl. določil, da na ozemlju RS še naprej veljajo mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila SFRJ in se nanašajo na RS. Slovensko ustavno sodišče je v svoji odločbi prav tako zavzelo stališče, da se Slovenija šteje za državo naslednico ADP. • Republika Slovenija še ni obvestila depozitarja (ruske vlade) o notifikaciji nasledstva ADP. 34. člen DK iz leta 1978 izhaja iz načela avtomatične kontinuitete mednarodnih pogodb. Po doktrini o kontinuiteti mednarodnih pogodb (glede katere še ne moremo trditi, da odraža običajno mednarodno pravo) država naslednica postane pogodbenica mednarodne pogodbe, na katero se nanaša nasledstvo, avtomatično in ipso iure z dnem nasledstva, kar pomeni, da ima notifikacija nasledstva depozitarju ali drugim pogodbenicam zgolj deklaratorni učinek. Splošno in avtomatično nasledstvo ni značilno le za multilateralne mednarodne pogodbe, ampak ga je mogoče zaslediti tudi v bilateralni pogodbeni praksi držav.

17. Z razpadom SFRJ so se države naslednice znašle pred izzivom delitve pravic, obveznosti, premoženja in dolgov nekdanje skupne države. Medsebojne pravice in obveznosti glede nasledstvenih vprašanj so države naslednice SFRJ uredile s Sporazumom o vprašanjih nasledstva, ki je bil sprejet leta 2001 in je začel veljati leta 2004 7 prilog, ki določajo način reševanja vprašanj nasledstva glede premičnega in nepremičnega premoženja, premoženja diplomatskih in konzularnih predstavništev, finančnih sredstev in obveznosti, arhivov, pokojnin, drugih pravic, pravnih koristi in finančnih obveznosti, zasebnega premoženja in pridobljenih pravic Ustanovljen je bil Stalni skupni odbor visokih predstavnikov vsake države naslednice z nalogo opravljanja nadzora nad učinkovitim uresničevanjem določb tega sporazuma ter predstavlja forum za razpravo o vprašanjih, do katerih utegne priti pri izvrševanju sporazuma – odbor lahko daje ustrezna priporočila vladam držav naslednic

18. Nesoglasja, do katerih pride pri uporabi in razlagi tega sporazuma se rešujejo v razpravah med prizadetimi državami – če jih ni mogoče rešiti na takšen način v enem mesecu od prvega sporočila prizadete države predložijo zadevo neodvisni osebi po svoji izbiri, da izda hitro in avtoritativno odločitev ali v razrešitev Stalnemu skupnemu odboru • Sporazum določa prepoved pridržkov k njegovim določilom • Za izvajanje Sporazuma o vprašanjih nasledstva in druga nasledstvena vprašanja  sta v RS odgovorna  Sklad Republike Slovenije za nasledstvo in Visoki predstavnik Republike Slovenije za nasledstvo