LA TECNICA PRESUPUESTARIA EN EL ECUADOR

1. LA TECNICA PRESUPUESTARIA EN EL ECUADOR

2. ETAPAS DE EVOLUCION DEL PRESUPUESTO Plan financiero anual de carácter legal en el que se distribuían los recursos públicos y se establecían los mecanismos de desembolsos y pagos para su posterior fiscalización. Respondían a una función básicamente administrativa del Estado. Ampliación de las funciones del estado con aumento del gasto publico y la carga tributaria. Reconocimiento del presupuesto como instrumento de gestión macroeconómica y planificación

3. ETAPAS DE EVOLUCION DEL PRESUPUESTO Aparecimiento de periodos de crisis fiscal con necesidad de ajustes macroeconómicos; pérdida de validez como instrumento de planificación pero útil como mecanismo de disciplina financiera Superada, en todo o en parte la emergencia fiscal, el presupuesto recupera su rol como medio para asignar recursos e instrumento de la gestión publica y se empieza a dar énfasis a los resultados y el desempeño

4. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO Político- Institucional: Constituye la base legal para la operación financiera del gobierno Está sujetos a un ciclo regular de programación-formulación, ejecución y evaluación Requiere aprobación legislativa; por tanto, es el reflejo de compromisos institucionales y políticos entre actores con intereses muy diversos

5. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO Gerencial: Constituye el marco en que se desarrolla la gestión pública Proporciona la base financiera para la programación de las actividades que constituyen la gestión institucional Provee un sistema de obligaciones mutuas con terceros e incentivos para orientar sus decisiones

6. FUNCIONES DEL PRESUPUESTO Económica: En lo macroeconómico constituye una instancia de definición de la política fiscal. La tarea del presupuesto es combinar el componente de política fiscal y los factores exógenos que la influencian de modo que las metas y supuestos macroeconómicos básicos sean consistentes entre si. En lo microeconómico refleja la asignación de recursos entre usos alternativos y competitivos.

7. TECNICAS PRESUPUESTARIAS La realidad del proceso presupuestario revela una práctica generalizada del incrementalismo presupuestario o el modo de resolver la asignación de recursos a través de decisiones anuales limitadas a las variaciones marginales de los gastos respecto del año precedente. Dicha práctica se erosionó en la medida que los gastos permanentes excedieron a los ingresos fiscales con la consiguientes generación de desequilibrios difíciles de resolver al interior de los propios presupuestos por el escaso margen discrecional disponible.

8. TECNICAS PRESUPUESTARIAS Por ello surgen las técnicas presupuestarias destinadas a introducir elementos de mayor racionalidad en la asignación de los recursos públicos y a complementar la planificación estatal. La primera y más visible, el Presupuesto por Programas, nació como una respuesta a las deficiencias del incrementalismo. Las posteriores técnicas han aparecido como alternativas para tratar de superar la falta de logros en la consecución del objetivo básico que perseguía su aplicación.

9. EL CASO ECUATORIANO La evolución de la técnica presupuestaria en el Ecuador debe ser explicada a la luz del peso relativo que cada una de las funciones político- institucional, económica y gerencial del presupuesto ha representado en su momento, lo que ha estado sujeto a las condiciones de institucionalidad democrática del país, crisis fiscal, factores externos de auge y recesión económica e inclusive catástrofes naturales.

10. EL CASO ECUATORIANO Las técnicas presupuestarias son parte del sistema de presupuesto y deben ser examinadas en el marco de su interrelación con los otros sistemas de la administración financiera pública. El éxito o fracaso en el cumplimiento de los objetivos y metas esperados contenidos en los presupuestos depende, a más de otros factores externos, de cómo fluyen los recursos para la ejecución de los programas, de la información financiera de la gestión presupuestaria, de las posibilidades de efectuar modificaciones oportunas a los presupuestos, etc.

11. EL CASO ECUATORIANO En esa óptica la evolución de las técnicas presupuestarias en el Ecuador ha seguido un proceso de la mano del régimen de gobierno, de la influencia de las crisis económicas, de la readecuación institucional, del reordenamiento del rol del estado en la economía y de la mayor participación ciudadana. Se pueden distinguir tres etapas en el proceso de evolución del presupuesto: La primera entre 1960 y 1992 caracterizada por la implantación del presupuesto por programas y del enfoque sistémico de la administración financiera pública en que el sistema de presupuestos es una parte integrante.

12. EL CASO ECUATORIANO La segunda entre 1992 y 2006 en que se promueve una modernización del estado y se deja de lado el presupuesto por programas por una técnica menos compleja de asignación acorde con un rol menos importante del estado bajo un enfoque de descentralización. La tercera o actual bajo la expectativa de un nuevo orden legal, político y administrativo del estado que significará un cambio en las reglas de juego de asignación de recursos, con una visión de eficiencia y eficacia en la gestión pública sobre la que se pueda calificar el desempeño público; una vinculación más sólida entre presupuesto y gestión pública con la aplicación de métodos más flexibles y realistas.

13. PRIMERA ETAPA Vigencia de la técnica de presupuesto por programas desde 1963. Esa técnica surgió como una alternativa para introducir mayor racionalidad en la asignación de recursos y a complementar la planificación del estado. Enfasis en producción de bienes y servicios terminales, acorde con característica de estado como productor. Se aplicó con diferente grado de interés pero siempre encuadrado en el enfoque a insumos, es decir por el objeto del gasto.

14. PRIMERA ETAPA A fines de los 60 se volvió a aplicar la técnica tradicional con la expedición de presupuestos de emergencia y a mediados de los 70 se intentó el presupuesto bienal con énfasis en las inversiones pero sin éxito. En general el sistema no se desarrolló con el ritmo de progreso de las técnicas de gestión en el campo de la administración financiera ni se incorporaron nuevas etapas del presupuesto por programas más allá de la simple formalidad en su forma de presentación.

15. CARACTERISTICAS La técnica no se desarrolló más allá de su aplicación bajo un esquema formal de presentación programática pero girando alrededor de las asignaciones por objeto del gasto. Esto configura las características del presupuesto tradicional de asignación de recursos basado en insumos antes que en metas de producción. Falta de estrecha coordinación entre la planificación y el presupuesto: el programa anual de inversiones no encajó en el proceso de programación y formulación presupuestaria y la planificación central estuvo distanciada de la planificación y programación institucional.

16. CARACTERISTICAS Falta de transparencia; proliferación de transferencias y asignaciones globales sujetas a distribución. El presupuesto no cubrió la totalidad de los ingresos y gastos estatales, existen muchas operaciones extrapresupuestarias. Proliferación de preasignaciones de gasto con cargo a ingresos tributarios que limitan la capacidad de distribuir los recursos del presupuesto y no entran en el juego de la asignación de recursos y sobre los que no puede garantizarse eficiencia. La formulación presupuestaria enfatiza el cumplimiento de los detalles legales en lugar del análisis de los programas.

17. CARACTERISTICAS La aprobación de los presupuestos que no forman parte del gobierno central se realizaba avanzado el ejercicio fiscal lo que repercutía en la ejecución de los programas. El formato del presupuesto se encuadró en formalidades de presentación programática pero se carecía de información sobre las actividades de los programas, metas de producción, unidades de medida y costos. Ausencia de integración del proceso presupuestario con la contabilidad y, como consecuencia, falta de informes financieros oportunos necesarios para el control presupuestario.

18. CARACTERISTICAS Ejecución presupuestaria centralizada que obstaculizaba el ritmo de ejecución de los programas. El procedimiento administrativo fue engorroso para la recepción y despacho de solicitudes de desembolso de fondos que, de ninguna manera, se basabann en el grado de ejecución de los programas. Exagerada flexibilidad que permitía la permanente modificación del presupuesto inicialmente aprobado en una especie de presupuestación repetitiva de acuerdo a las necesidades coyunturales y a las disponibilidades existentes de los recursos.

19. CARACTERISTICAS Ausencia de procesos de evaluación del grado de cumplimiento de programas y proyectos por lo que no existió retroalimentación a los procesos de programación presupuestaria de períodos subsiguientes. Limitado acceso al uso de herramientas informáticas para facilitar las tareas inherentes a la gestión presupuestaria.

20. RESULTADOS Al interior del gobierno la decisión del MEF fue prevaleciente respecto de la asignación de los recursos y de las prioridades de los programas, con el consiguiente efecto de desmotivación hacia la elaboración de propuestas de programas. Fue más productivo para las instituciones tratar directamente con la comisión legislativa del Congreso para obtener los recursos. El presupuesto no se aprobaba como ley por lo que se pierde rigor en la fase de análisis, discusión y aprobación al interior del Congreso a más de que solo lo realizaba la Comisión Especializada de Presupuesto.

21. RESULTADOS Los gobiernos han mantenido una debilidad permanente frente al Congreso de modo que la aprobación del presupuesto siempre requirió un proceso de negociación del que usualmente el proyecto del gobierno se afecta significativamente para incorporar asignaciones que no tienen soporte programático ni de planificación.

22. RESULTADOS El presupuesto no es único ni contiene todos los recursos que maneja el estado a más de que el Congreso no es la única instancia de aprobación, lo que desarma cualquier posibilidad de generar una estructura de programas coherente de todos los recursos públicos bajo una sola óptica. Solo un 30% podía ser sujeto a programación dentro del presupuesto del estado bajo la responsabilidad del Ministerio de Finanzas.

23. RESULTADOS El régimen político imperante fue un factor de significativa influencia. En las décadas de los 60 y 70 prácticamente no existió un gobierno de elección popular y el presupuesto tuvo que responder a los objetivos coyunturales de las dictaduras antes que a objetivos emanados de la planificación de corto y mediano plazo, aún cuando ello obvió la aprobación legislativa. En los 80 existió una estabilidad democrática aunque signada por la inestabilidad económica; la negociación política fue fuerte pero la función económica del presupuesto para hacer frente a la crisis prevaleció sobre las otras funciones del presupuesto.

24. RESULTADOS En los 80. como consecuencia de la propia expansión de las funciones y tamaño del estado provocado por el auge petrolero de comienzos de los 70 y de la baja del precio internacional del crudo, se generaron períodos de crisis fiscal bastante largos lo que obligaron a utilizar el presupuesto como un instrumento de ajuste que también provocó afectación a los programas presupuestarios.

25. RESULTADOS El efecto más visible de las crisis fue la alta y persistente inflación y movimientos en la paridad cambiaria lo que provocó la reducción de las disponibilidades reales de recursos para los programas y la imposibilidad de hacer ejercicios sólidos de planificación-programación puesto que perdían validez rápidamente.

26. RESULTADOS Las técnicas de presupuestación exigen de las instituciones unidades fuertes de planificación y de gestión de los presupuestos que proporcionen datos sólidos de los requerimientos presupuestarios como base para la definición de prioridades y la asignación de recursos en función de la restricción presupuestaria; en ausencia de ello el MEF se vió tentado a definir por su cuenta los montos de los programas.

27. RESULTADOS La función gerencial del presupuesto también se ve limitada porque la fase de ejecución contempla un control de gasto excesivamente centralizado que, si bien es funcional desde el ángulo de la política macroeconómica, atenta contra la eficiencia de los costos y la efectividad de los programas. La dependencia de las decisiones al nivel central del MEF instauró criterios discrecionales para las transferencias de fondos a los gestores de los programas sin base en instrumentos de programación y manejo de caja, a más de trámites engorrosos.

28. RESULTADOS El resultado es el retardo en la ejecución de los programas, ineficiencia de los servicios públicos, clima de incertidumbre para las relaciones de las instituciones y sus proveedores y contratistas e incrementos de los costos por intereses por retrasos en los pagos o porque los mismos cargan de antemano en los costos de los bienes y servicios o los contratos de obras el monto atribuible al retraso en el cumplimiento de las obligaciones de las instituciones

29. SEGUNDA ETAPA Esta etapa se caracteriza por la implantación de un proceso de modernización del estado con la generación de una reforma en lo fiscal sobre la base de un plan de estabilización macroeconómica fundamentada en la disciplina fiscal, apertura hacia el mercado externo y procesos de reducción del tamaño y rol del estado en la economía. Contempló un nuevo marco legal expresado en las leyes de modernización del estado y la ley de presupuestos del sector público. En 1998 la nueva Constitución Política y en 2002 la Ley de Responsabilidad, Estabilización y transparencia Fiscal incorporaron importantes disposiciones que han configurado el marco actual del sistema de presupuestos.

30. SEGUNDA ETAPA La Ley de Presupuestos dejó de lado la técnica del presupuesto por programas y lo reemplazó por la presupuestación por programas institucionales compuestos del conjunto de actividades y proyectos que desarrollan las instituciones. En el caso de que las acciones de diferentes instituciones se orienten hacia un mismo objetivo se definían como programas multiinstitucionales. Esta concepción pretendía estar acorde con la pérdida del rol del estado como productor directo

31. SEGUNDA ETAPA Actividad se define como la categoría programática que expresa la producción de bienes o la prestación de servicios terminales (producción final que se ofrece a la comunidad o a sectores significativos de la actividad económica o social) que contribuyan directamente al logro de objetivos y metas. Los proyectos se definen asociados al concepto de inversión. Se establece el uso obligatorio de clasificadores presupuestarios, catálogo de unidades de medida y denominación de metas; los programas institucionales deben identificar los costos de las actividades y proyectos

32. CARACTERISTICAS La Ley de Presupuestos impuso nuevas características: Definió el ámbito del sector público para efectos presupuestarios Presupuesto concebido como expresión financiera de los planes de mediano y corto plazo Impone la consideración de un marco macroeconómico para la elaboración del presupuesto Las proformas presupuestarias las elaboran las instituciones sobre la base de los techos que le señale el MEF. Los proyectos de inversión deben ser aprobados por el organismo de planificación

33. CARACTERISTICAS El MEF aprueba, reforma o niega las proformas institucionales. El Congreso aprueba el presupuesto del gobierno central y del resto de instituciones publicas excepto gobiernos seccionales e instituciones financieras. La administración de los presupuestos es de la máxima autoridad institucional La ejecución se basa en la programación financiera de la ejecución y en la programación de caja. Los desembolsos se realizan por líneas de crédito. Los pagos de obligaciones directamente a los beneficiarios a través del sistema bancario privado.

34. CARACTERISTICAS La Constitución Política de 1998 incorporó importantes disposiciones relativas al tratamiento del presupuesto público: La formulación del presupuesto le corresponde al Ejecutivo de acuerdo a su plan de desarrollo y su aprobación al Congreso hasta el 30 de noviembre, con vigencia obligatoria a partir del 1 de enero de cada año. El Congreso no puede alterar el monto de la proforma pero si su reordenamiento interno. El Banco Central debe presentar un informe sobre la proforma del Ejecutivo.

35. CARACTERISTICAS Se define el ámbito del presupuesto general del estado como el sector público no financiero excepto los organismos seccionales y empresas públicas. Elimina la posibilidad de que el ejecutivo apruebe los presupuestos, excepto en el caso de las instituciones financieras públicas que aprobaba la Junta Monetaria

36. CARACTERISTICAS La LOREYTF, en cambio, incorporó: La obligatoriedad de la planificación plurianual y operativa anual como base para la programación presupuestaria. Reglas macrofiscales relacionadas al crecimiento del gasto corriente y de inversiones como un porcentaje del PIB, de reducción del déficit no petrolero y reducción y límite al endeudamiento público.

37. CARACTERISTICAS Obligatoriedad de emitir directrices presupuestarias anuales para la elaboración de los presupuestos que contienen: política macroeconómica, política fiscal, ingresos, gastos, financiamiento e inversiones; política de programación presupuestaria; metodología para la elaboración de las proformas

38. RESULTADOS El MEF deja su rol centralista y toma el de rector y regulador, la responsabilidad de la administración de los presupuestos se traslada a los ejecutores. Se promueve la descentralización y desconcentración operativa. Incorpora el marco macroeconómico en la programación presupuestaria Reglas macrofiscales, planificación plurianual y operativa anual como base para la presupuestación Se incorporan medios informáticos para los procesos presupuestarios centrales e institucionales

39. RESULTADOS Mejora la producción de información financiera. Se integra la contabilidad al presupuesto. Se reduce la ingerencia del Congreso sobre la aprobación de los presupuestos; solo puede reasignar. La estructura programática por actividades y proyectos simplificó los procesos de programación presupuestaria pero no ayudó a pensar en términos de producción menos aún de resultados.

40. RESULTADOS No existe la aplicación de una técnica presupuestaria en estricto rigor, lo que existe es la aplicación de un presupuesto sobre base inercial de fijación de techos de crecimiento en los montos destinados a los insumos para satisfacer reglas macrofiscales. Las instituciones no han dado cumplimiento a la planificación plurianual y operativa para sustentar sus propuestas presupuestarias; dado que se privilegia el ajuste ello no ha trascendido.

41. RESULTADOS Se estructuró el presupuesto general del estado consolidado con los presupuestos del gobierno central, instituciones autónomas y descentralizadas e instituciones de la seguridad social. A pesar de ello muchos recursos se manejan por fuera del presupuesto caso preasignaciones y subsidios y fondos de fuente petrolera manejada por fideicomisos. Se ha simplificado en buena medida la tramitología para el desembolso de los recursos del presupuesto y los sistemas de pago con acreditación directa en cuenta a los beneficiarios a través de la banca privada.

42. RESULTADOS Persisten prácticas de generación de compromisos y obligaciones por sobre los techos presupuestarios. Inflexibilidad presupuestaria arriba del 90% Generación de deuda flotante significativa. Gasto inercial e inflexible obliga a recurrir a financiamiento vía deuda, si esta no se concreta recursos inicialmente destinados a otros propósitos deben trasladarse al servicio de la deuda. Se mantiene la extrema flexibilidad para modificar el presupuesto en la ejecución lo que no abona en generar confianza a los gestores que ven afectados sus presupuestos y programas sin su intervención.

43. CONCLUSIONES Existió un avance en el tratamiento técnico del presupuesto favorecido por las facilidades tecnológicas pero se mantuvieron falencias de la etapa antes de la reforma. Escasa o casi nula relación planificación-presupuesto por la debilidad del organismo central de planificación y de las unidades institucionales. Privilegio a los aspectos macroeconómicos y al tratamiento de la crisis fiscal. Presupuestación tradicional basada en el incremento inercial de las asignaciones para los insumos sin identificación de producción y resultados

44. CONCLUSIONES Escasa posibilidad de incentivar la elaboración de programas presupuestarios sobre una base de objetivos y metas si los recursos fiscales disponibles para libre asignación son cada vez menores por la alta inflexibilidad existente. Existencia de montos significativos de recursos preasignados a propósitos específicos que no entran al juego presupuestario y cuya utilización no garantiza que sea en las mejores alternativas. Presupuesto es un instrumento para solventar los problemas de coyuntura en el ejercicio fiscal por la gran flexibilidad legal para modificarlo

45. CONCLUSIONES Inexistencia de control, seguimiento y evaluación presupuestaria oportuna para mejorar la gestión presupuestaria. Problemas de déficit de caja perjudican la ejecución de programas. El sistema de administración de caja es perverso en la medida que permite fondeo de las instituciones y falta de disponibilidad en la tesorería central A fines de los 90 y comienzo de los 2000 se produjo la crisis económica financiera que condujo a la dolarización, la inflación se redujo, se impusieron techos al crecimiento de la deuda pública pero su servicio sigue siendo alto.

46. CONCLUSIONES Se privilegia al presupuesto como instrumento de ajuste antes que como mecanismo de asignación eficiente de recursos Presupuesto tradicional con énfasis en insumos. El reto es, en una tercera etapa, conciliar los avances en la legislación y las facilidades tecnológicas con un nuevo enfoque de la técnica presupuestaria, hacia el objetivo de una asignación más eficiente de los recursos, un potenciamiento de las capacidades institucionales de gestión, para el logro de las metas de producción y resultados esperados de esa asignación.