Análisis Teórico y Casuístico de la Legislación Administrativa

1. Análisis Teórico y Casuístico de la Legislación Administrativa Francisco Blanco Molero

2. Función Normativa de la Administración • Aunque no hay respecto de la función normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislación definida como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quiénes las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. • En este sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el ámbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando éstas poseen una jerarquía normativa superior (CASSAGNE).

3. Función Normativa de la Administración • En tal sentido, al gozar la administración pública de una potestad normativa en asuntos de su competencia, hablar de legislación administrativa implica abordar todo el ordenamiento jurídico administrativo, el cual, obviamente, está conformado por toda la normativa emitida por los órganos que conforman la administración pública, cuyo análisis sería imposible para una sola sesión. • Es por ello que esta presentación está orientada a abordar de manera sucinta y escueta, la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, como norma rectora de toda la actividad administrativa del Estado.

4. Definición de Procedimiento Administrativo • Es la situación jurídico-legal que se plantea ante una autoridad competente, cuando se ha iniciado un reclamo o petición en una oficina o dependencia del Estado, sea por una persona natural o jurídica, con el objeto de lograr el reconocimiento de un derecho o cualquier efecto jurídico sobre el mismo, el cual, necesariamente, debe definirse o resolverse después de una serie de trámites procedimentales (PATRÓN FAURA Y PATRÓN BEDOYA).

5. Definición de Procedimiento Administrativo • Es el conjunto o secuencia de trámites y de actos que deben realizarse normal y eficazmente hasta alcanzar su conclusión mediante una resolución administrativa (acto administrativo). • El procedimiento administrativo constituye de ese modo, aun en los supuestos del mero procedimiento de formación de los actos administrativos que no implican la sustanciación de recursos, un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o justicia) y del acierto de los actos en relación con el interés público o bien común que es el fin que la Administración persigue (CASSAGNE).

6. Proceso y Procedimiento • Los términos procedimiento y proceso importan conceptos análogos, que algunos autores la han calificado como ambivalencia (GORDILLO, FRUGONE Y ESCOLA, Conf. CASSAGNE). • En efecto, si tanto el proceso como el procedimiento constituyen medios instrumentales para llevar a cabo una función del Estado, parece evidente que sus notas adjetivas se hallarán influidas y determinadas por el tipo de función que materialmente ejerciten en cada caso los órganos estatales.

7. Proceso y Procedimiento • En ese sentido, cobra importancia la distinción para precisar que el procedimiento administrativo constituye la forma o el cauce formal de la función administrativa (en sentido material). El concepto de proceso resulta más adecuado referirlo al cauce formal de la función jurisdiccional, entendida ésta como la solución de controversias (en sentido amplio) con fuerza de verdad legal (CASSAGNE).

8. Proceso y Procedimiento • De esta manera, habrá procedimiento administrativo en el ámbito de los tres órganos esenciales del estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuando éstos realicen funciones “materialmente” administrativas, y, por otro lado, habrá proceso jurisdiccional cuando cualquiera de esos órganos –en principio sólo el Poder Judicial en nuestro sistema constitucional– ejerza la función jurisdiccional, en sentido objetivo (CASSAGNE).

9. Principios • Legalidad. • Debido Procedimiento. • Impulso de oficio. • Razonabilidad. • Imparcialidad. • Informalismo. • Presunción de veracidad. • Conducta Procedimental. • Celeridad. • Eficacia.

10. Principios • Verdad Material. • Simplicidad. • Participación. • Uniformidad. • Predictibilidad. • Privilegio de controles posteriores. (Art. IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General)

11. Jurisprudencia Exp. 201200052491 Osinergmin

12. Jurisprudencia

13. Jurisprudencia

14. Jurisprudencia

15. Clasificación de los Procedimientos • Art. 30° de la Ley 27444: • Procedimientos de aprobación automática. • Procedimientos de evaluación previa.

16. Fiscalización Posterior • Los procedimientos administrativos de aprobación automática son aquellos que se consideran aprobados desde el mismo día de la presentación de la solicitud o formulario correspondiente ante la administración publica. • La aprobación automática no enerva la facultad de fiscalización posterior de la Administración Pública. • Art. 31° de la Ley 27444

17. Silencio Administrativo • Esta institución surgió como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los administrados ante la Administración Pública (PATRON FAURA Y PATRON BEDOYA). • Hay silencio administrativo, en general cuando una autoridad administrativa, no resuelve expresamente una petición, reclamación o recurso interpuesto por un particular (GARRIDO FALLA).

18. Clases de Silencio • Silencio Administrativo Negativo: Si transcurrido el plazo que tiene la administración para emitir la correspondiente resolución, no lo hace, el interesado podrá considerar denegada su petición o reclamo, para efecto de interponer el recurso administrativo respectivo o la demanda judicial en su caso. • Silencio Administrativo Positivo: Se considera como tácita la aprobación del pedido o reclamo formulado. En otras palabras, se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa. • Base legal: Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.

19. TUPA • Es el documento unificado que contiene toda la información relativa a la tramitación de los procedimientos administrativos – comunmente denominados trámites – que se realizan en las distintas dependencias de cada entidad de la administración pública (Art. 37° de la Ley 27444). • Tiene jerarquía normativa, por lo que su cumplimiento es obligatorio tanto para los particulares como en las respectivas oficinas de la Administración Pública (Art. 38° de la Ley 27444).

20. Sujetos del Procedimiento • Administrados. • Autoridad administrativa. • Terceros administrados Art. 50° de la Ley N° 27444 Art. 60° de la Ley N° 27444

21. Competencia de la Autoridad Administrativa • La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitución y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aquéllas se derivan. • Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia. • Art. 61° de la Ley 27444

22. Representación del Administrado • Para la tramitación ordinaria de los procedimientos, poder general con firma del administrado. • Para el desistimiento de la pretensión o del procedimiento, acogerse a las formas de terminación convencional del procedimiento o, para el cobro de dinero, poder especial indicando expresamente el o los actos para los cuales fue conferido. • Art. 115° de la Ley 27444

23. Inicio del Procedimiento Administrativo • La Acción Procedimental Administrativa es el reclamo, solicitud o recurso (demanda en la vía civil) que formula una persona (natural o jurídica) ante la autoridad competente en alguna repartición estatal, para obtener el reconocimiento de un derecho o la solución de un problema, o una impugnación relacionada con sus propios intereses. La acciones pueden ser patrimoniales o económicas, y no patrimoniales o de reconocimiento de derechos (PATRÓN FAURA Y PATRÓN BEDOYA)

24. Inicio del Procedimiento Administrativo • La Petición Administrativa es la materialización escrita de cualquier reclamo o solicitud administrativa. Se trata del documento que puede presentar cualquier persona natural o jurídica, ante la autoridad administrativa competente, al amparo de la constitución (numeral 20 del artículo 2°) (PATRÓN FAURA Y PATRÓN BEDOYA). • Podrá iniciarse: de oficio (Art. 104), por denuncia (Art. 105), por petición administrativa (Art. 106), por solicitud de interés particular del administrado (Art. 107), por solicitud de interés general de la colectividad (Art. 108), por contradicción administrativa (Art. 109), por solicitud de información (Art. 110), por formulación de consulta (Art. 111) y por petición de gracia (Art. 112).

25. Plazos y Términos • En el procedimiento administrativo el plazo o término alude esencialmente al lapso en el cual deben cumplimentarse las distintas etapas o fases del procedimiento. • Su finalidad no es la misma que en el Derecho Procesal, donde el plazo tiende a concretar la preclusión de las diferentes fases del proceso (CASSAGNE).

26. Plazos y Términos • Son entendidos como máximos, se computan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual a la administración y a los administrados, sin necesidad de apremio, en aquello que respectivamente les concierna. • Toda autoridad debe cumplir con los términos y plazos a su cargo, así como supervisar que los subalternos cumplan con los propios de su nivel. • Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y términos establecidos para cada actuación o servicio. • Art. 131° de la Ley 2744

27. Inicio del Cómputo • El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que éste señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última. • El plazo expresado en meses o años es contado a partir de la notificación o de la publicación del respectivo acto, salvo que éste disponga fecha posterior. • Art. 133° de la Ley 27444

28. Plazos Improrrogables • Los plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposición habilitante en contrario. • La autoridad competente puede otorgar prórroga a los plazos establecidos para la actuación de pruebas o para la emisión de informes o dictámenes. • La prórroga es concedida por única vez mediante decisión expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita y siempre que aquella no afecte derechos de terceros. • Art. 136° de la Ley 27444

29. Ordenación del Procedimiento • Los procedimientos administrativos se desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas, fases procesales, momentos procedimentales rígidos para realizar determinadas actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo disposición expresa en contrario de la ley en procedimientos especiales. • Art. 144° de la Ley 27444

30. Ordenación del Procedimiento • La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se oponga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida. • Art. 145° de la Ley 27444

31. Medidas Cautelares • La autoridad competente, mediante decisión motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, bajo su responsabilidad, medidas cautelares si hubiera posibilidad riesgo de la eficacia de la resolución a emitir. • Podrán ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte. • Caducan de pleno derecho: se emite la resolución que pone fin al procedimiento, haya transcurrido el plazo fijado para su ejecución, o para la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento. • No se podrán dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparación a los administrados. • Art. 146° de la Ley 27444

32. Expediente único • Sólo puede organizarse un expediente para la solución de un mismo caso, para mantener reunidas todas las actuaciones para resolver. • Cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensión, se tramitará un único expediente e intervendrá y resolverá una autoridad, que recabará de los órganos o demás autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin prejuicio del derecho de los administrados a instar por sí mismos los trámites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes. • Art. 150° de la Ley 27444

33. Queja por Defectos de Tramitación • En cualquier momento, contra defectos de tramitación: paralización, infracción de plazos, incumplimiento de deberes funcionales u omisión de trámites. • Ante el superior jerárquico quien resuelve dentro de los tres días siguientes, previo traslado al quejado. • No suspende la tramitación del procedimiento y es irrecurrible. • Puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto. • De declararse fundada se dictarán medidas correctivas respecto del procedimiento y se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable. • Art. 158° de la Ley 27444

34. Instrucción del procedimiento • Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias. • Prohibido realizar como actos de instrucción: solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto. • Art. 159° de la Ley 27444

35. Alegaciones • En cualquier momento del procedimiento los administrados pueden formular alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio, que serán analizados por la autoridad, al resolver. • En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólo habiéndole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo. • Art. 161° de la Ley 27444

36. Carga de la Prueba • Se rige por el principio de impulso de oficio. • Corresponde a los administrados aportar pruebas: documentos, informes, pericias, testimonios, inspecciones y demás diligencias permitidas, o aducir alegaciones (Art. 162° de la Ley 27444). • No se actúa prueba: hechos públicos o notorios, hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasión del ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presunción de veracidad, sin perjuicio de su fiscalización posterior (Art. 165° de la Ley 27444).

37. Medios de Prueba • Recabar antecedentes y documentos. • Solicitar informes y dictámenes de cualquier tipo. • Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito. • Consultar documentos y actas. • Practicar inspecciones oculares. • Art. 166° de la Ley 27444

38. Fin del Procedimiento • La doctrina clasifica, en general, a los modos de conclusión de los procedimientos en normales y anormales. • El modo normal de conclusión del procedimiento administrativo es la “resolución”, mientras que pueden señalarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia y la caducidad (CASSAGNE).

39. Fin del Procedimiento • Las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto. • El silencio administrativo positivo. • El silencio administrativo negativo. • El desistimiento. • La declaración de abandono. • Los acuerdos adoptados en conciliación o transacción extrajudicial que ponen fin al procedimiento. • La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de petición graciable. • Art. 186° de la Ley 27444

40. Desistimiento • Del procedimiento • De la pretensión • Por cualquier medio que permita su constancia, señalando su contenido y alcance. Debe señalarse expresamente el tipo de desistimiento.  Si no se precisa, se considera que se trata de un desistimiento del procedimiento. • Art. 189° de la Ley 27444

41. Abandono • Procedimientos a solicitud de parte, cuando administrado incumple algún trámite requerido que produzca su paralización por treinta días, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarará el abandono del procedimiento.  Dicha resolución deberá ser notificada y contra ella procederán los recursos administrativos pertinentes. • Art. 191° de la Ley 27444

42. Acto Administrativo • Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (GARCÍA DE ENTERRÍA y RAMÓN FERNÁNDEZ). • Declaración unilateral realizada en el ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata (GORDILLO). • Toda declaración unilateral efectuada en el ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa (DROMI).

43. Acto Administrativo • Las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. • Art. 1° de la Ley 27444

44. Requisitos de Validez del Acto Administrativo • Competencia.- Órgano facultado por materia, territorio, grado, tiempo o cuantía. • Objeto o contenido.- Determine inequívocamente sus efectos. Lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprenda cuestiones surgidas de motivación. • Finalidad Pública.- De interés público. • Motivación.- En proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. • Procedimiento regular.- Debe cumplir el procedimiento administrativo previsto para su generación. • Art. 3° de la Ley 27444

45. Validez del Acto Administrativo • Es válido acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico (Art. 8° de la Ley 27444). • PRESUNCION DE VALIDEZ: Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional (Art. 9° de la Ley 27444).

46. Validez del Acto Administrativo • Actos administrativos ilícitos no pierden cualidad tales. Los vicios jurídicos tornan al acto ilegítimo, inválido, antijurídico, pero no por ello dejan de producir efectos jurídicos ni lo privan de su condición. Puede tener un vicio impugnable administrativa y judicialmente que engendre responsabilidad extracontractual del Estado por la producción de efectos antijurídicos, sin dejar de ser acto administrativo por esa circunstancia (DROMI).

47. Eficacia del Acto Administrativo • A partir de notificación legalmente realizada. • Desde fecha emisión si otorga beneficio al administrado, salvo disposición diferente del mismo acto (Art. 16° de la Ley 27444). • EFICACIA ANTICIPADA: • Autoridad puede disponer que tenga eficacia anticipada a su emisión: más favorable administrados, siempre que no lesione derechos fundamentales ni intereses protegidos a terceros y que el supuesto hecho justificativo para su adopciónexistiera en la fecha a que se retrotrae eficacia. • También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda (Art. 17° de la Ley 27444).

48. Nulidad del Acto Administrativo • Contravención Constitución, ley, normas reglamentarias. • Defecto u omisión requisito validez, salvo supuesto de conservación del acto. • Acto expreso o resulte aprobación automática o silencio administrativo positivo: adquiere facultades, o derechos, contrarios orden jurídico, no cumple requisitos, documentación o trámites esenciales. • Constitutivo infracción penal o consecuencia. • Art. 10° de la Ley 27444.

49. Trámite de la Nulidad • Los administrados plantean nulidad por medio de recursos administrativos • Es conocida y declarada por autoridad superior de dictó acto. Si es autoridad no sometida a subordinación jerárquica, la declara la misma. • Si se declara nulidad, se dispondrá conveniente para hacer efectiva responsabilidad del emisor acto inválido. • Art. 11° de la Ley 27444.

50. Rectificación de los actos administrativos • Errores material o aritmético pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión. • Adopta las formas y modalidades de comunicación o publicación que corresponda para el acto original. • Art. 201° de la Ley 27444.