L’ EVALUATION ENVIRONNEMENTALE

1. L’ EVALUATION ENVIRONNEMENTALE Ou EVALUATION DES INCIDENCES DE PROJETS SUR L’ ENVIRONNEMENT Michèle GALLOT, Inspecteur Général de l’ Equipement Décembre 2005

2. Une obligation du droit communautaire • Le public doit être informé et consulté le plus en amont possible • Le respect de l’environnement et des ressources naturelles implique une évaluation des projets d’équipement préalablement à toute autorisation • L’évaluation des incidences environnementales est un aspect majeur de l’application du principe de précaution

3. De longues tergiversations dans les pays membres de l’U. E. • Depuis 1985,une Directive méconnue sur l’évaluation des incidences sur l’environnement des projets publics et privés,insuffisamment appliquée par les membres de l’U E • D’où s’est ensuivi un contentieux qui a amené la Cour de Justice à demander le renforcement et l’extension du champ d’application d’E I E (1997) • Les rapports d’évaluation de la Directive ont conclu à la nécessité d’une EIE encore plus en amont pour les décisions publiques, d’où EIPPE

4. Le contentieux européen, s’agissant du domaine de l’environnement, couvre trois domaines juridiques : • La non-conformité des textes, c’est-à-dire la mauvaise transposition des directives européennes dans le droit national • La non communication, qui consiste en une omission de transposition ou en une absence d’information de la Commission Européenne sur les actions mises en œuvre pour transposer dans les délais prescrits 

5. Les plaintes provenant notamment des particuliers et associations saisissant la commission (qui décide de saisir la Cour de justice ) contentieux en hausse • Instituée en 1952 par le Traité de Paris, la Cour de Justice, dont les compétences s’élargissent avec l’entrée en vigueur du Traité d’Amsterdam, (01 05 198 ) et du Traité de Nice le (26 02 2001) veille au respect du droit communautaire. • Comme un tribunal national, la Cour de justice doit être saisie par écrit soit dans le cadre d’un recours direct des plaignants, soit dans le cadre d’un renvoi préjudiciel par une juridiction nationale.

6. Les citoyens français ont conscience de la place primordiale qu’occupent aujourd’hui les institutions communautaires dans notre quotidien. Ils montrent leur capacité à user des moyens que leur offre cet espace, démocratique et d’accès facile, pour s’assurer de la légalité des actes des divers acteurs de la vie publique et économique, notamment s’agissant des questions relatives à l’écologie.

7. En 2004, plus du tiers des plaintes examinées par la Commission, concerne le secteur de l’environnement,(soit près de 2000) et plus de la moitié d’entre-elles ont pour origine des plaignants particuliers ou associatifs. • Ces plaintes sont susceptibles de se transformer en infractions qui feront l’objet de recours contre les Etats membres devant la Cour de Justice sur la base de l’article 226 du traité CE, en cas d’absence d’accord amiable respectueux du droit européen.

8. De fermes rappels de la cour de justice Dans un litige né de l'expropriation de terrains privés pour construire une portion d'autoroute, la Cour de Justice des Communautés Européennes a rappelé que les juridictions nationales chargées de vérifier la légalité d'une procédure d'expropriation doivent contrôler si le législateur national est resté dans les limites de la marge d'appréciation exposées par la directive 85/337 (directive du 27/06/1985 concernant l 'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l 'environnement).

9. La Cour rappelle également les prescriptions de la directive en matière de transparence des procédures, comme l'évaluation préalable des incidences du projet sur l'environnement, la mise à disposition du public des informations recueillies , et la possibilité donnée au public de donner son avis avant que le projet ne soit commencé. (aff.C-287/98,arrêt du 19/09/2000, bull.24/2000) • La plupart des sentences met en relief ces trois aspects centraux de l’évaluation environnementale

10. La Directive EIE de 1985 modifiée en 1997 • La directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement vise à fournir aux autorités compétentes les informations appropriées leur permettant de prendre une décision en toute connaissance de cause sur un projet déterminé en ce qui concerne les incidences notables qu'il est susceptible d'avoir sur l'environnement; la procédure d'évaluation est un instrument fondamental de la politique de l'environnement, telle qu'elle est définie à l'article 130 R du traité, et du cinquième programme communautaire de politique et d'action pour l'environnement et le développement durable;

11. L'E I E est communément considérée comme une forme de protection de l'environnement proactive • L'objectif premier de l'E I E consiste à identifier toute incidence notable sur l'environnement qu'aurait un projet important et, là où c'est possible, de concevoir des mesures destinées à les réduire ou à y remédier, préalablement à toute décision d'autorisation de mettre en oeuvre le projet. • La responsabilité du maître d’ouvrage est première ;celle de l’Etat membre consiste d’abord à s’assurer que le maître d’ouvrage a bien déposé un dossier en tous points conforme aux exigences méthodologiques de la Directive.

12. APPLICATION d’E I E • Elle est applicable aux maîtres d’ouvrage publics et privés. • Elle ne concerne pas les projets destinés à la Défense nationale ni ceux adoptés en détail par un acte législatif. • Les projets relevant de l’application de la directive appartiennent aux classes énumérés dans l’annexe 1 (art 4 & 1) et dans l’annexe 2 (art 4 & 2).Il importe de connaître exactement les listes énumérées dans ces annexes.

13. Les obligations du maître d’ouvrage • Les informations à fournir par le maître d'ouvrage, • comportent au minimum : • une description du projet comportant des informations • relatives au site, à la conception et aux dimensions du projet • - une description des mesures envisagées pour éviter • et réduire des effets négatifs importants et, si possible, • y remédier • - les données nécessaires pour identifier et évaluer les • effets principaux que le projet est susceptible d'avoir • sur l'environnement • .

14. une esquisse des principales solutions de substitution qui ont été examinées par le maître d'ouvrage et une indication des principales raisons de son choix, eu égard aux effets sur l'environnement,et un résumé non technique des informations visées aux tirets précédents • C’est justement cet aspect particulier, caractéristiques des politiques alternatives,qui n’est quasiment jamais respecté en France ,alors même qu’il est une composante majeure de la transparence due au public

15. L’article 3définit l’évaluation environnementale • L'évaluation des incidences sur l'environnement identifie, décrit et évalue de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier et conformément aux articles 4 à 11, les effets directs et indirects d'un projet sur les facteurs suivants : - l'homme, la faune et la flore, - le sol, l'eau, l'air, le climat et le paysage, - les biens matériels et le patrimoine culturel, - l'interaction entre les facteurs visés aux premier, deuxième et troisième tirets.»

16. Les informations à fournir par les responsables sont décrites dans l’annexe 3 (art 5 &1) elles doivent comprendre : • les éléments descriptifs du projet, • des solutions alternatives au projet, • la description des effets sur l’environnement et des éléments environnementaux affectés, • une description des mesures envisagées pour réduire les impacts environnementaux ou les compenser, • un aperçu des difficultés éventuelles, • une notice non technique des informations transmises. • Le public doit être informé et consulté le plus en amont possible

17. La directive EIPPE La directive 2001/42/CE du 27 01 2001 relative à l’évaluation de certains plans et programmes sur l’environnement est applicable en France depuis le 21 07 2004. La plupart des grandes procédures gérées par le Ministère de l’Equipement relève de cette Directive.

18. Le rapport du CGPG sur la transposition d’E I P P E • Le champ d’application de la directive: sur 39 plans et programmes relevant du ministère ,14 sont dans le champ d’E.I.P.P.E • Aucune de ces procédures n’était directement compatible avec EIPPE (insuffisance de transposition) • Les programmes hors champ relèvent cependant de l’évaluation environnementale par projets (voir directive EIE)

19. Les constats du CGPC :une pratique insatisfaisante • Le rapport d’évaluation environnementale de ces procédures est aujourdhui parfois inexistant ,souvent incomplet • La consultation explicite de l’autorité environnementale figure rarement dans nos textes français • Les modalités de consultation du public sont disparates d’une procédure à l’autre.

20. Développement Durable et EIPPE • L’article 1 de la directive se réfère explicitement au principe de précaution et à la promotion du Développement Durable • L’article 2 en référence au 5° programme communautaire « vers un développement soutenable »affirme l’importance de l’évaluation environnementale,de même que les articles suivants qui la précisent • L’article 7 prévoit une attention particulière aux programmes stratégiques transfrontaliers.

21. L’article 9 définit les liens entre directives EIE,Habitats ,et EIPPE • « l’ensemble des plans et programmes qui sont préparés pour un certain nombre de secteurs et qui fixent le cadre de décisions ultérieures d’autorisations de projets »dans le cadre d’EIE ou de NATURA 2000 «devraient en règle générale être soumis à une évaluation environnementale systématique »

22. L’ordonnance de transposition du 3 juin 2004 • « Art. L. 122-4. - I. - Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification figurant sur une liste établie par décret en Conseil d'État qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation de travaux ou prescrire des projets d'aménagement, sont applicables à la réalisation de tels travaux ou projets doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale dans les conditions prévues par la présente section ».

23. Doivent comporter une telle évaluation: 1° «Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, relatifs à l'agriculture, à la sylviculture, à la pêche, à l'énergie ou à l'industrie, aux transports, à la gestion des déchets ou à la gestion de l'eau, aux télécommunications, au tourisme ou à l'aménagement du territoire qui ont pour objet de fixer des prescriptions ou des orientations avec lesquelles doivent être compatibles les travaux et projets d'aménagement entrant dans le champ d'application de l'étude d'impact en application de l'article L. 122-1 » ;

24. 2° Les plans, schémas, programmes et autres documents de planification adoptés par l'État, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les établissements publics en dépendant, autres que ceux mentionnés au 1° du présent article, qui ont pour objet de fixer des prescriptions ou des orientations avec lesquelles doivent être compatibles des travaux ou projets d'aménagement s'ils sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. Ce deuxième point ouvre considérablement le champ d’application d’EIPPE .

25. Un champ d’application plus large qu’il n’y parait • S’il n'existe pas, en France, d'obligation de procédure particulière pour l'évaluation des incidences des documents d'urbanisme c’est que la France a transcrit "plans et projets" de la directive Habitats en "programmes et projets" avec, par ailleurs, une définition extrêmement restrictive de la notion de programmes,qui pourrait être contestée devant la juridiction communautaire. • Mais, il n'en va pas de même pour les autorisations d'occupation du sol. La règle générale est que tous les projets, s'ils sont dans le champ d'application en matière d'étude d'impact, sont soumis à cette obligation. Le préfet peut, par ailleurs, élargir ce champ d'application   • En conséquence, certains permis de construire et lotissement et toutes les ZAC, etc. y sont soumis.

26. Car " La création d'une superficie hors oeuvre brute • supérieure à 5000 mètres carrés sur le territoire • d'une commune non dotée, à la date du dépôt de la demande, d'un plan local d'urbanisme ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document en tenant lieu ayant fait l'objet d'une enquête publique" est soumise à étude impact. • Ne pas oublier par ailleurs que les permis de construire • en site NATURA 2000, ou simplement susceptibles de l'affecter, doivent produire une évaluation des incidences sur l 'état de conservation du site Natura

27. Une méthodologie communautaire figurant dans les guides européens (guidances et check lists) • L’EIA REVIEW (environmental impact assessment)en application de l’article 5 de la directive 97/11/EC elle définit le process complet ,de la préparation du projet aux études environnementales en passant par toutes les consultations requises • Le SCREENING: ou balayage largeprocessus par lequel on détermine si oui ou non une évaluation environnementale précise est requise (article 4 de la directive EIE)et si les effets sur l’environnement du projet auront un impact significatif • LE SCOPING:ou analyse finedes impacts environnementaux actuels ,potentiels ,intermédiaires et à long terme et évaluation de chacun des risques pour l’environnement de chaque étape du projet.

28. Avoir intégré le réflexe de l’évaluation préalable De la méthode ,de la rigueur La capacité de hiérarchiser la nature des incidences Apporter transparence et concertation le plus en amont possible Bien connaître les exigences du droit communautaire et les méthodes européennes d’application Des aides méthodologiques (guides,check list )et des référents internes et externes Des travaux d’experts et des diagnostics pluridisciplinaires Rôle de l’autorité environnementale Connaître la convention d’Aarhus et le livre blanc de la gouvernance européenne Pour Réussir l’évaluation des incidences sur l’environnement, il faut :

29. Du bon usage des directives EIE et EIPPE • Bien utilisées et à temps, ces directives ne sont pas un obstacle au bon usage des deniers publics ,bien au contraire. • Une bonne démarche très en amont, sériant bien les problèmes, entraînant aux logiques croisées entre thématiques diverses,et faisant pratiquer de constants allers retours entre échelles spatiales et échelles temporelles, évite les gaspillages nés de lacunes dans la préparation et d’insuffisance de prospective

30. Elle s’accompagne de la pratique du coût global et d’une indispensable réflexion sur les coûts externalisés (d’où l’intérêt de travailler avec des économistes accoutumés à l’économie sociale et environnementale) • Ce type de réflexion très en amont de l’action oblige à se reformater et à poser autrement les questionnements, donc à être plus intelligent • La rigueur méthodologique s’accompagne d’assez de souplesse pour laisser place à l’imagination au cas par cas