Gouvernance des investissements agricoles à grande échelle: Cas de la RDC Augustin M. MPOYI

1. Briefing sur le développement rural en Afrique CentraleAccès à la terre, acquisitions de terres et développement rural: nouveaux enjeux, nouvelles opportunités Yaoundé, Cameroun, 27-28 septembre 2010 Gouvernance des investissements agricoles à grande échelle: Cas de la RDC Augustin M. MPOYI Expert en politiques et législations sur l’environnement et les ressources naturelles

2. sommaire • Présentation de la RDC • Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Photographie sommaire des investissements agricoles à grande échelle en RDC • Axes d’une réforme pour intégrer les nouvelles problématiques liées aux investissements fonciers à grande échelle

3. La RDC en bref • La République démocratique du Congo: • Un pays d’Afrique centrale avec une superficie de 2.345.409 km2; • Sa population estimée est en 2007 à 65.835.000 habitants, avec une densité de 27 habitants au km2;

4. La RDC en bref • Près de 80% de cette population vivent en milieu rural avec comme activités principales : l’agriculture, la pêche et l’élevage; • La forêt tropicale humide occupe plus de 49 % de la superficie du pays, soit 1.000.000 km2, où la densité de la population atteint à peine la moyenne de 0,2 habitant au km2;

5. La RDC en bref • 135 millions d’hectares de terres agricoles, 34 % du territoire national dont 10 % seulement sont mises en valeur; • Une note de politique agricole et de développement rural a été élaborée en décembre 2009, relayée par la stratégie nationale pour le secteur agricole et de développement rural en avril 2010; • un nouveau code agricole en vue pour mettre le secteur agricole et rural au centre des stratégies du développement et de l’organisation socio-économique

6. La RDC en bref • Dans ce projet, un chapitre entier est consacré à l’énergie et aux biocarburants • Le gouvernement entend aider au développement des cultures à grande échelle, en mettant en place une politique incitative de régulation et de financement • A ce titre, il prévoit l’élaboration des schémas d’allocation des terres agricoles • Cependant, ces schémas doivent tenir compte du statut des terres en RDC

7. Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • Les terres ainsi que les ressources naturelles sont soumises au régime de la domanialité et appartiennent à l’Etat: affirmation constitutionnelle et relayée par les lois sectorielles. • En effet, la constitution de la RDC du 18 février 2006 affirme que l’Etat Congolais exerce une souveraineté permanente notamment sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forêts, sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais ainsi que sur la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental • Elle renvoie, cependant, au domaine de la loi les modalités de gestion et de concession du domaine de l’Etat susvisé

8. Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • Et les différentes lois sectorielles (terres, mines, ressources en eau, hydrocarbures, faune) organisent la gestion et les modalités de concession du domaine de l’Etat, en affirmant toutes le principe de l’appropriation publique des terres et de toutes les ressources naturelles • Cependant, l’affirmation du principe de l’appropriation publique des terres et des ressources s’est accompagnée en même temps de la reconnaissance des droits traditionnels (coutumiers) des communautés locales sur les espaces (les terres et les ressources), entraînant ainsi la dualité du système foncier congolais et lasuperposition des droits sur les mêmes espaces (propriété de l’Etat et possession ou occupation coutumière des communautés)

9. Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • La reconnaissance de ces droits traditionnels a eu pour conséquence d’apporter des limitations au principe Etat propriétaire • Ces limitations se traduisent par des garanties juridiques que différents textes légaux congolais organisent dans l’optique de la sécurisation des droits traditionnels sur les espaces et les ressources que ces espaces renferment; elles sont énumérées ci-après: • Aucune attribution par l’Etat des droits d’exploitation (ou de concession) sur les terres n’est juridiquement possible sans consultation préalable (enquête de vacance des terres pour le foncier; enquête publique pour les forêts;

10. Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • Aucune forêt ne pourra être classée sans consultation par le biais de l’enquête publique et, le cas échéant, sans compensation (silence pour les aires protégées autres que forestières); • Aucune expropriation des droits d’occupation coutumière n’est possible, sans compensation (loi sur les expropriations); • Les revenus générés par l’exploitation des ressources locales sont partagés: • clause sociale du cahier des charges pour les forêts, accord sur la contribution au développement local pour les mines, pratique évidente pour les hydrocarbures en dépit du silence de la loi et silence pour la loi foncière et la loi sur la conservation de la nature) • Rétrocession d’une quotité fiscale

11. Statuts des terres et ses implications dans la gouvernance des terres en RDC • Aucune décision importante ne sera prise sans la participation des communautés locales concernées (CCN et CCP pour les forêts, les ressources en eau, loi cadre sur l’environnement, les ressources halieutiques; pas encore pour le foncier, l’agriculture, les mines, les hydrocarbures); • interdiction de tout acte, tout accord, toute convention, tout arrangement ou tout autre fait, qui a pour conséquence de priver la nation, les personnes physiques ou morales de tout ou partie de leurs propres moyens d’existence tirés de leurs ressources ou de leurs richesses naturelles (article 56 constitution): • Infraction de pillagepunie par la loi, sans préjudice des dispositions internationales sur les crimes économiques • Infraction de haute trahison, si les actes ci-dessus ou leur tentative, sont le fait d’une personne investie d’autorité publique

12. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Il y a très peu de choses organisées dans le système de gestion des terres actuel en RDC pour faire face aux investissements fonciers à grande échelle à des fins agricoles; le moins que l’on puisse dire, c’est que: • ils sont légalement soumis à la consultation des communautés ayant droit par le biais de la procédure d’enquête de vacance des terres (article 193 et suivants de la loi foncière); c’est une garantie contre la violation des droits préexistants sur l’espace sollicité; • Ils donnent lieu à la cartographie du site envisagé et à son enregistrement cadastral ainsi qu’à l’exclusivité de l’exploitation foncière du site par le bénéficiaire;

13. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Ils donnent lieu à la conclusion avec la République d’un contrat d’occupation provisoire d’une durée de 5 ans; le titre définitif pour 25 ans (la concession foncière) n’étant attribué qu’à la suite du constat de la mise en valeur effective de l’espace concerné; • Cependant, il y a énormément de constats qui traduisent le fait que la RDC n’est pas suffisamment préparée à faire face à ces nouveaux types d’investissements (agrobusiness): • Au plan social, insuffisance des garanties aux droits traditionnels, qui se traduit par: • Une consultation de façade prévue aux articles 193 et suivants : la terre peut être cédée sans leur consentement, si elles n’arrivent pas à s’entendre avec le tiers requérant six mois après (article 203)

14. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • En décidant ainsi, ce texte exclut le droit au consentement préalable des communautés locales ayant droit sur les terres demandées; • Et, à l’inverse, les communautés locales n’ont pas le droit de s’opposer à l’attribution d’une concession ou des droits d’exploitation sur les terres qu’elles occupent en vertu de la coutume; • La loi foncière n’organise pas au profit des communautés un droit au partage des revenus issus de l’exploitation des terres locales, exigeant notamment (à l’instar du droit forestier congolais): • la conclusion préalable des accords avec les communautés locales sur le volet social de son investissement ainsi que • la formalisation et la standardisation de tout le processus des négociations de tels accords et de leur mise en œuvre;

15. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Par ailleurs, la procédure d’enquête de vacance des terres telle qu’elle est organisée par la loi du 20 juillet 1973 précitée n’offre aucune garantie d’indemnisation consécutive à des pertes des droits fonciers coutumiers lorsque l’enquête doit conduire à l’attribution à des tiers de terres qu’elles occupent. Le droit foncier est, dès lors, ici en contradiction avec les dispositions de l’article 56 de la constitution; • La loi foncière a prévu, sur les terres urbaines, un système de gestion du domaine privé de l’Etat, qui consacre l’enregistrement et le titrage des droits fonciers et immobiliers au profit de toute personne physique ou morale de droit privé ou de droit public, sur la base d’une planification faite par le Ministère de l’Urbanisme, relayée par le Ministère des Affaires Foncières

16. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Cependant, rien de tel n’est prévu s’agissant des terres rurales, occupées par les communautés locales, représentant plus de 70% de la population congolaise; • Ces terres ne peuvent être ni enregistrées, ni titrées. Elles restent régies par les coutumes et les usages locaux (articles 387 à 389 de la loi foncière du 20 juillet 1973); • Les compensations, lorsqu’elles sont faites, ne répondent à aucun standard officiel et restent souvent sans commune mesure avec l’importance des terres sollicitées et des bénéfices qui en résultent pour l’investisseur; • Le droit foncier congolais n’a pas organisé des mécanismes institutionnels de participation du public à la prise des décisions relatives aux terres, à l’instar du code forestier;

17. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Sur le plan environnemental, la RDC ne dispose encore ni d’une loi cadre sur l’environnement, ni d’un document de politique nationale en matière de protection de l’environnement, prévoyant l’évaluation environnementale de tous les projets d’infrastructures ou d’exploitation des terres ou des ressources naturelles; c’est donc un important risque de devoir s’engager dans les investissements fonciers à grande échelle (Voir le reproche des environnementalistes consistant dans la transformation des terres forestières en terres agricoles, sans mesure d’atténuation et/ou de réparation; • Néanmoins, un projet de loi cadre sur l’environnement est en voie d’être promulgué, ayant déjà fait l’objet d’adoption dans les deux chambres du Parlement

18. Le régime juridique congolais face aux investissements fonciers à grande échelle • Sur le plan de l’environnement des affaires, en dépit des efforts fournis sur le plan macroéconomique en 2010 pour améliorer le climat des affaires (quelques lois ont été prises et/ou modifiées à cet effet), le régime juridique foncier de la RDC reste l’un des moins incitatifs d’Afrique: • Les politiques d’attribution à ce jour inadaptés (centralisation du système d’allocation des terres rurales, procédures interminables et onéreuses à la longue, limitation de la durée de concession à 25 ans, récupération des immobilisations à la fin du contrat sans indemnisation, etc.); • Faible niveau de gouvernance (corruption, trafic d’influence, impunité, etc.) qui ne rassure toujours pas les investisseurs; • Absence d’un cadastre agricole, comme outil de planification et de suivi des allocations des terres à des fins agricoles, etc.

19. Photographie sommaire des investissements agricoles à grande échelle en RDC • De nombreuses demandes des terres à des fins agricoles à grande échelle, mais très peu se sont concrétisées par des contrats d’attributions pour des raisons et contraintes ci-dessus identifiées liées au caractère moins incitatif du régime foncier du pays; d’où la lassitude de nombreux postulants; • Le tableau qui suit présente la liste des rares projets d’investissements fonciers à grande échelle à des fins agricoles, selon qu’ils sont déjà attribués et opérationnels ou non encore opérationnels

20. Photographie sommaire des investissements agricoles à grande échelle en RDC

21. Photographie sommaire des investissements agricoles à grande échelle en RDC

22. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Sur le plan politique, engager les réformes politique, législative et institutionnelles du système foncier congolais, pour intégrer les nouvelles problématiques et les nouveaux enjeux fonciers liés aux changements climatiques (plantation forestières), à la carence des terres et aux perspectives nouvelles d’agrobusiness; • Adopter un plan d’affectation des espaces, avec implication de tous les ministères intervenant dans l’affectation des espaces (les affaires foncières, les mines, les hydrocarbures, l’environnement et la conservation de la nature, l’agriculture et les ressources en eau);

23. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Réorganiser le système de répartition des compétences, dans l’optique d’une responsabilisation plus accrue des autorités provinciales et locales et d’un élargissement des compétences au regard des superficies à allouer; • Mettre en place des mécanismes de concertations interinstitutionnelles entre les différents ministères intervenant dans l’affectation des espaces; • renforcer les capacités techniques des administrations concernées à tous les niveaux (central, provincial et local)

24. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Réorganiser les cadastres et les conservations des titres immobiliers et fonciers de sorte à en assurer la libre consultation ; informatiser le système de gestion des espaces et assurer une mise en réseau du système; • Sur le plan social,poursuivre la sécurisation des droits traditionnels des communautés locales sur les espaces, en: • Intégrant dans les enquêtes de vacance des terres (préalable à l’attribution des droits sur les espaces) d’une part la notion de CLIP (consentement libre, informé et préalable) des communautés et, d’autre part, celle de la cartographie participative • La cartographie participative est un outil de gestion des espaces pour sécuriser les droits fonciers préexistants, principalement ceux des communautés locales et populations autochtones (CL et PA) qui restent essentiellement des droits coutumiers;

25. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Elle prône la négociation entre utilisateurs des espaces en vue de concilier les usages préexistants et ceux qui sont envisagés; • Le secteur forestier est le premier à prendre le devant en institutionnalisant la cartographie dans le cadre du programme du zonage du domaine forestier national • adoptant un système d’enregistrement et de titrage des droits traditionnels sur les terres, à l’instar du droit forestier congolais (concession des communautés locales); • En édictant des mécanismes de compensation des pertes de droits traditionnels sur l’espace sollicité en concession ou en aire protégée; et ce, bien avant toute décisiion;

26. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Garantissant aux communautés locales et en organisant à leur profit un droit au partage des revenus découlant des investissements fonciers à grande échelle, à l’instar de ceux prévus par les codes forestier (clause sociale du cahier des charges) et minier congolais (procès-verbal de concertation sur la contribution de l’investisseur minier au développement socio-économique); • Mettre en place les mécanismes de participation des populations dans la gouvernance foncière et dans la prise des décisions, par le biais des organes consultatifs, appelés à émettre des avis dans les processus de prise des décisions sur les questions foncières; De tels organes consacreraient la gestion participative du secteur foncier et garantiraient l’implication de toutes les parties prenantes intéressées dans la gouvernance foncière;

27. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Mettre en place les mécanismes institutionnels pour l’arbitrage, la médiation, la prévention et le règlement des conflits locaux liés aux espaces et aux ressources naturelles, à l’instar de ceux mis en place par le droit forestier (voir l’arrêté n° 103/CAB/MIN/ECN-T/15/JEB/09 du 16 juin 2009 portant organisation et fonctionnement de la commission de règlement des différends forestiers); et ce, avant toute saisine des tribunaux; • Sur plan environnemental, finaliser rapidement le processus d’adoption d’une loi cadre sur l’environnement et le dote rapidement de ses mesures d’application une fois promulgué; la proposition de loi en cours a l’avantage d’apporter les innovations suivantes:

28. Axes d’une réforme…pour améliorer le système • Il retient l’enquête publique comme un mode de consultation des populations pour leur participation à la prise des décisions; • Il oblige à l’évaluation environnementale et sociale de tout projet de développement, d’infrastructures, d’exploitation de toute unité industrielle, commerciale, agricole, forestière, minière ou autre, dont l’activité présente, en raison de sa nature ou des moyens de production ou de transformation utilisés, des risques de pollution ou de dégradation de l’environnement • Il propose la mise en place d’une Agence Nationale pour le Développement Environnemental et Social qui aura pour mission la maîtrise du processus d’évaluation environnementale et sociale et la coordination des Comités Techniques d’Évaluation des EIE

29. Merci de votre aimable attention…