Ettevaatusprintsiip kui õiguslik ettekirjutus

1. Ettevaatusprintsiip kui õiguslik ettekirjutus Hannes Veinla TÜ keskkonnaõiguse dotsent (Dr.iur)

2. Vaidlused printsiibi sisu üle • Tegemist on mitte õigusnormiga (kui A - siis B) vaid just printsiibiga, mis demonstreerib teatud eesmärki, mille poole tuleb püüelda. • Ettevaatusprintsiibi eesmärgiks on, et ka ebakindlaid ohte ei tohiks ignoreerida ja sellega tagada nii keskkonna kui ka inimese heaolu KÕRGE TASE, mis on Euroopa Liidu (seega ka Eesti) üks olulisemaid eesmärke.

3. Vaidlused printsiibi sisu üle • Kas see üldse on õiguslik printsiip – USA precautionary approach • Millal rakendub – vahetegu ettevaatusprintsiibi ja vältimise printsiibi vahel • Kui ettevaatlik peab/võib olema – kaitstuse kõrge tasema printsiip ja proportsionaalsus-printsiip - kas näiteks ka täielikud keelud on ebakindluse olukorras lubatud.

4. Ettevaatusprintsiibi määratlemine • Ettevaatusprintsiibist on kujunenud kaasaegse keskkonnaõiguse kontseptuaalne tuum, vähemalt Euroopas. • Ettevaatusprintsiibi esilekerkimise peamiseks põhjuseks oli pettumine nn. keskkonna assimileerimisvõime teoorias, mis uskus • Et keskkond “lakub” üldjuhul ise oma haavad • Et teadus on võimeline “ära tundma” “ohutu” keskkonnakasutuse määra • Alati on võimalik võtta meetmeid kahju ärahoidmiseks – kunagi ei ole hilja.

5. Ettevaatusprintsiibi määratlemine • Wingspread´i avaldus 1998. aastast, milles öeldakse järgmist: • Kui tegevus kujutab endast ohtu inimeste tervisele või keskkonnale, tuleb ettevaatusabinõusid rakendada isegi siis, kui põhjusliku seose teatud aspektid ei ole teaduslikult täielikult tõestatud.”

6. Ettevaatusprintsiibi määratlemine • Läänemere piirkonna merekeskkonna kaitse konventsiooni (1994) artikkel 3 lõikes 2 sätestatakse: • “Konventsiooni osapooled rakendavad ettevaatuspõhimõtet, s.t. võtavad tarvitusele ennetavaid meetmeid, kui on põhjust eeldada, et otseselt või kaudselt merekeskkonda viidud aine või energia võib ohustada inimese tervist, kahjustada mere elusressursse ja ökosüsteeme, kahandada heaolu ning takistada mere õiguspärast kasutamist, isegi kui puuduvad lõplikud tõendid heite ja selle oletatavate tagajärgede põhjusliku seose kohta.” • NB! Niisiis ei ole printsiip teadusvaenulik – lihtsalt ei pea (või ei tohi) oodata lõplikke tõendeid ohu olemasolu kohta

7. Teaduse muutunud roll keskkonnaõiguses • Ettevaatusprintsiip on esile kutsunud olulise muutuse kaasaegses õiguslikus paradigmas. • Keskkonnakaitse õiguslik olemus seisneb isikute keskkonnaalaste õiguste kitsendamises. Igasugune õiguste kitsendamine peab õigusriigis olema põhjendatud. Keskkonnaõiguse varasemas ajaloos oli selliseks põhjenduseks teadus – teaduslikud faktid. • Varem mindi teadlaste - kui oraaklite juurde - kes teavad lõplikku tõde. • Ettevaatusprintsiibi alusel võib õiguste kitsendamisel põhjendusena kasutada ka mittelõplikke tõendeid ja ka teaduslikku (SIC !)kahtlust võimaliku negatiivse mõju osas. Viimast eriti siis, kui võib olla oluline oht inimtervisele.

8. Teaduse muutunud roll keskkonnaõiguses • Kohane riskianalüüs ei ole puhtalt teaduslik protsess – riskianalüüsi alusel otsuste langetamisse peab kaasama avalikkuse • WTO Apellatsioonikogu – “..risk ei ole ainult see, mis on kindlaks tehtud teaduslaborites, vaid ka see, mis eksisteerib reaalses maailmas – kus inimesed elavad ja MURETSEVAD enda ja oma järglaste tervise ja keskkonnaseisundi pärast.” • Niisiis tunnistab isegi WTO inimeste “muret” (isegi irratsionaalset) õigusliku argumendina. • Keskkonnaalased õiguslikud otsused on nn väärtusotsused, mitte teaduslikud järeldused. Teaduslike faktide kõrvale (mitte neid asendama) peavad asuma ka inimlikud väärtused. • Teadusliku ebakindluse olukorras on eksimine paratamatu, aga eksida võib vaid suurema ohutuse suunas – in dubio pro natura.

9. Euroopa ja USA suur vastasseis • Tegelikult rakendab USA ettevaatusprintsiipi siseriiklikult väga ulatuslikult – nii keskkonnaõiguses (margin of safety) kui ka näiteks narkovastases võitluses • Vaid rahvusvahelise kaubanduses ollakse justkui selle vastased ja nõutakse “tõsist teadust” (sound science) • WTO-s on USA olnud Euroopa vastu edukas • Mida peab tõestama – USA: GMOd on ohutud, kuni ei ole tõestatud vastupidist. Euroopa: GMOd on potentsiaalselt ohtlikud, kuni ei ole tõestatud vastupidist

10. Ettevaatus versus vältimine • Ettevaatusprintsiibi kõrval tuntakse ka vältimise printsiipi. Ettevaatusprintsiibi ja vältimise printsiibi vahekorra kohta on esitatud erinevaid seisukohti. Varem ei nähtud neil suurt erinevust. Viimasel ajal aga on nende eristamine reegliks muutumas. • Aluse vaheteoks on andnud Saksa õigus. Saksa õiguses rakendub vältimise printsiip (Prävention) siis, kui tegemist on teadaoleva ohuga (Gefahr), ettevaatusprintsiip (Vorsorge) aga siis, kui tegemist on ebakindlusega varjutatud ohuga (Risiko). Lisaks sellele eristatakse riske, mida tuleb taluda (Restrisiko) ja mille vastu abinõude võtmine ei ole õigustatud.

11. Ettevaatus versus vältimine • “Hea riik” peab olulisi ja ilmseid ohte vältima “iga hinna eest” • Ettevaatusmeetmete rakendamisel võib olla “ettevaatlikum” ja arvestada muude asjaoludega (majanduslikud ja sotsiaalsed faktorid) rohkem

12. Otsene ettevaatusprintsiip • Otseneettevaatus toetub keskkonda kasutava isiku omavastutusele ja kirjutab talle ette, et lisaks kõigile õigusaktides (sealhulgas keskkonnalubades) sätestatud keskkonnanõuetele tuleb tal võtta ka kõik muud vajalikud meetmed selleks, et ära hoida ebakindlusega varjatud ohte. • Näide Eesti õiguseset – KK ministri määrus prügila rajamise, kasutamise ja sulgemise nõuded. • Arvulise normi piiresse jääva (SIC !) või arvulise normiga reguleerimata keskkonnahäiringu nagu hais, tolm, müra, aerosoolide teke, prügilapõlengud, ladestatud jäätmete tuulega kandumine, lindude, näriliste ja putukate kogunemine, vähendamiseks ja võimalusel vältimiseks tuleb rakendada kõiki asjakohaseid meetmeid, mille kulud ei ole selgelt ülemäärased.

13. Kaudne ettevaatus • Kaudne ettevaatusprintsiip rakendub keskkonnamõju hindamise kaudu, tõendamiskoormise saastajale ümberasetamise kaudu, keskkonnakvaliteedi normatiivide kaudu, turueelse teavitamise vahendite kaudu, keskkonnalubade mehhanismi kaudu jne.

14. Ettevaatusprintsiip Eesti õiguses • Säästva arengu seaduse § 5 jaotab taastuva loodusvara varu kriitiliseks varuks ja kasutatavaks varuks ja sätestab, et kriitilise varu suuruse kehtestab Vabariigi Valitsus, arvestades juurde määramatusest tuleneva reservi. • Veeseaduse § 15 - Heitvee juhtimise veekogusse peatab keskkonnajärelevalve asutus või kohalik omavalitsus, kui see põhjustab või võib põhjustada ohtu inimese tervisele või tekitab kahju keskkonnale. • Jäätmeseaduse § 21 - “… iga tegevuse juures tuleb rakendada kõiki sobivaid jäätmetekke vältimise ja jäätmete hulga vähendamise võimalusi.” • Parima võimaliku tehnika nõue

15. Ettevaatus EÜ Kohtu praktikas • EÜ Kohtu praktikas • Briti loomaliha TÄIELIK KEELD – toetudes teadlaste vähemuse arvamusel • Briti loomaliha kaasus - „Kui inimeste tervisele ohu olemuse või selle ulatuse kohta puuduvad lõplikud tõendid, võivad pädevad organid võtta kaitsemeetmeid, ilma et nad peaksid ootama, kuni sellise ohu reaalsus ja tõsidus muutub silmnähtavaks.“

16. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Nii Euroopa Kohtu kui ka Eesti Riigikohtu tõlgenduses tuleb meetme proportsionaalsuse hindamisel läbida kolmeastmeline test: • Meede peab olema sobiv eesmärgi saavutamiseks; • Meede peab olema vajalik selles mõttes, et puudub teine, vähemkoormav meede; • Meede peab olema mõõdukas. Aga kuidas seda kõike hinnata ebakindluse olukorras.

17. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Alpharma kaasus • „tervise kaitse võib õigustada kahjulikke tagajärgi ja isegi väga kahjulikke tagajärgi konkreetsetele ettevõtjatele […]. Tervise kaitse, mida vaidlustatud määrus peab garanteerima, peab üles kaaluma majanduslikud kaalutlused“. • Proportsionaalsuse hindamisel tuleb eelkõige lähtuda selle õigushüve TÄHTSUSEST, mida kaitstakse

18. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Artegodam kaasus • „Euroopa Ühenduse õiguse üldprintsiibiks muutunud ettevaatusprintsiip nõuab pädevatel asutustelt seda, et need võtaksid keskkonna ja tervise kaitses ning ohutuse tagamisel kohaseid ennetavaid meetmeid, andes nendele kaitstavatele huvidele ülekaalu majanduslike huvide ees.“ • Keskkonna ja tervise kõrgtasemeline kaitse tähendab järelikult kollisiooni korral nende eelistamist majanduslikele kaalutlustele

19. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Saaremaa sadama asi ja Waddenzee kaasus • Hollandi Ülemkohtu küsimustest päris selle järele, kas kava või projekti tuleb Loodusdirektiivi artikkel 6 lõike 3 alusel hinnata siis kui on need tõenäoliselt ala mõjutavad (hindamise käigus tehakse kindlaks mõju olulisus), või peab hindamise läbi viima vaid siis, kui on piisavalt tõenäoline , kava või projekt avaldab alale olulist mõju. Kohus viitas oma vastuses EÜ asutamislepingus sätestatud ettevaatusprintsiibile ja keskkonna kaitstuse kõrge taseme printsiibile ja tõi esile selle, et hinnata tuleb iga kava või projekti, mille puhul ei saa välistada olulist mõju Natura alale. Niisiis tuleb hindamine läbi viia kõikidel nendel juhtudel kui esineb kahtlus olulise mõju puudumise osas. Ainult siis kui mingit kahtlust ei jää võib hindamise ära jätta.

20. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Kui põhjalik peab hindamine olema • Tallinna Halduskohus asus järgmisele seisukohale: • ”... arvestades looduskeskkonna keerukust, on kavandatava tegevuse võimalikke mõjusid võimalik uurida ning prognoosida pikka aega ning uuringud kujutavad endast põhjalikku teadustööd. Proportsionaalse keskkonnmõju hindamise menetluse eemärgiks ei ole selliste mahukate ja pikki aastaid vältavate uurimisprojektide läbiviimine ning rahastamine arendaja poolt...” • Ka Tallinna Ringkonnakohus asus samale seisukohale ja leidis et vee erikasutusloa väljaandmiseks oli keskkonnmõju hindamine küllalt põhjalik ja et hindamist tuleb arvestada kõige tõenäolisemate mõjudega.

21. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • Waddenzee asjas asus EÜ Kohus järgmisele seisukohale. - Hindamine tähendabantud juhul seda, et ”parimatest teadussaavutustest lähtuvalt tuleb kindlaks teha kõik … aspektid, mis võivad ala kaitse eesmärke oluliselt mõjutada.

22. Ettevaatusmeetmete proportsionaalsus • EÜ kohus leidis, et kava või projekti võib lubada, kui pädevad asutuse on kindlaks teinud, et kava või projekt ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju. EÜ Kohtu arvates on see nii, kui teaduslikust seisukohast ei ole mingisugust põhjendatud kahtlust, et negatiivne mõju ala terviklikkusele puuduks. Kohus põhjendas oma seisukohta jällegi ettevaatusprintsiibiga ja märkis, et üksnes eelnimetatud range kriteerium (kahtluse puudumine negatiivse mõju osas) võimaldab tõhusalt vältida plaanis olevate kavade ja projektide tõttu Natura ala terviklikkusele avaldatavat negatiivset mõju.