Política Fiscal Vigente en Chile

1. Política Fiscal Vigente en Chile Victoria Narváez Alonso Dirección de Presupuestos Ministerio de Hacienda Mayo 2007

2. Índice • Marco de la Política Fiscal en Chile • La Meta del Balance Estructural • Metodología • Resultados de la Regla Fiscal de BE Tras Seis Años de Aplicación • Méritos de la Política Fiscal de BE • Perspectivas Futuras: Programación Financiera 2008-2010 • Ley de Responsabilidad Fiscal • Desafíos Futuros

3. 1. Marco de la Política Fiscal en Chile • Resultados 2006 • Superávit efectivo: 7,7% PIB (US$11.290) • Superávit estructural: 1% PIB • Presupuesto 2007 • Crecimiento Gasto Público: 8.9% • Crecimiento Gasto Social: 11.2% (68% del gasto público) • Crecimiento Inversión: 10%

4. Marco de la Política Fiscal en ChileFundamentos fiscales, económicos y políticos de la regla • Desde la perspectiva fiscal y presupuestaria las condiciones revelantes al momento de diseñar la regla en Chile se referían tanto a elementos estructurales de las finanzas públicas como a consideraciones más coyunturales. • En la dimensión estructural, una consideración fundamental era la fuerte volatilidad histórica de las principales fuentes de ingresos fiscales, asociada tanto a la muy cercana respuesta de los ingresos tributarios al ciclo de actividad económica doméstico como al fuerte efecto sobre los ingresos fiscales de variaciones intertemporales del precio del cobre. • En la dimensión más coyuntural, se destacaba principalmente la debilitada posición de las finanzas públicas a fines de los noventa.

5. Ingresos Totales, Ingresos Tributarios y PIB: 1988-2007(Porcentaje de variación porcentual anual)

6. Ingresos Fiscales Provenientes del Cobre y Precio del Cobre, 1994-2006(MM$ y US¢/lb)

7. Requisitos Necesarios para su Aplicación • Uno de los requisitos fundamentales es que la regla sea simple, pues cuanto mayor es el grado de especificidad, mayor es el grado potencial de manipulación por parte de la institución pública que la calcula y aplica. • La aplicación de la regla debe reflejar con claridad los compromisos institucionales, la medición y el análisis de las cuentas fiscales. • Se debe contar con normas de transparencia adecuadas, a fin de hacer de conocimiento público los objetivos y metas del gobierno, así como la estructura de las cuentas públicas. • Las funciones, estructura, cuentas y proyecciones del sector público deben ser entendibles, normalizadas y comparables con normas internacionales. • Todo lo anterior facilita la rendición de cuentas públicas de la Política Fiscal.

8. La Implementación de la Regla • En el año 2000 se anunció la aplicación de la regla fiscal a partir del año 2001. • La meta consiste en cumplir anualmente un superávit estructural de 1% del PIB. • Esta regla considera la evolución en el tiempo de los ingresos estructurales del gobierno, actuando como mecanismo sostenedor de los niveles de gasto público, evitando que la política fiscal se convierta en un factor de ampliación del ciclo económico. • El indicador del BE aísla el efecto cíclico de tres variables: • actividad económica • precio del cobre • precio del molibdeno

9. ¿Qué Refleja el Balance Estructural? • El balance estructural del sector público refleja el balance presupuestario que se produciría si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si el precio del cobre fuera el de mediano plazo. • Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado por el efecto del ciclo de actividad económica y del precio del cobre. • En la práctica, el Balance Estructural puede ser mayor o menor que el Balance Efectivo, según se esté en una fase cíclica negativa o positiva. • Los gastos se determinan según los ingresos estructurales, no en base a los ingresos corrientes.

10. 2. La Meta del Balance Estructural,¿por qué una meta del 1% del PIB? • Tipo de regla: Impone límite al gasto a partir de un indicador de balance. • Base de la regla: • Se basa en un indicador de balance estructural, apoyado en extensa literatura sobre indicadores fiscales, metodología conocida internacionalmente, modificada para incorporar comportamiento del precio del cobre (particularmente relevante para Chile). • Indicador base es monitoreable periódicamente • Regla presupuestaria: cobertura gobierno central, base anual • Indicador base separa componentes cíclicos del presupuesto; meta estructural permite operación contracíclica de las finanzas públicas.

11. 2. La Meta del Balance Estructural,¿por qué una meta del 1% del PIB? • Justificación de la meta: Déficit Banco Central: • Composición de activos y peso relativo de las reservas internacionales y los pagarés de Tesorería de 1983. • Balance patrimonial del Banco, capitalización. Pasivos contingentes: • Pensiones: densidad de cotizaciones, rentabilidad de fondos, valor pensión mínima garantizada. • Concesiones: garantías de ingreso mínimo y tráfico proyectado. • Otros pasivos contingentes. “Pecado original”: Existencia de vulnerabilidades externas asociadas a descalces cambiarios y potenciales limitaciones al endeudamiento externo.

12. 3. Metodología: Hitos Fundamentales • Mayo 2000: Presidente Ricardo Lagos anuncia la adopción de regla de superávit estructural. • Septiembre 2001: Ministerio de Hacienda publica documento técnico, “Balance Estructural del Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para Chile: 1987-2000”. • Agosto 2001: se crea comité consultivo del precio del cobre de largo plazo. • Julio 2002: revisión metodología para estimar PIB tendencial. • Agosto 2002: se crea comité consultivo de PIB tendencial. • Febrero 2004: migración hacia estadísticas fiscales de acuerdo a MEF 2001 (base devengada).

13. 3. Metodología: Hitos Fundamentales • Agosto 2005: incorporación ajuste cíclico por tributación minera privada (impuesto a la renta) debido a importante impacto del mayor precio del cobre en ésta. • Diciembre 2005: Incorporación de ajuste cíclico por efecto del precio del molibdeno (producto derivado del cobre, vendido por CODELCO, cuyo precio y cantidad aumentó significativamente en último período). • Diciembre 2005: Incorporación de ajuste cíclico por impuesto específico a la minería introducido por la Ley 20.026, que rige a partir del 2006. • Diciembre 2006: incorporación de ajuste cíclico por impuesto adicional de las empresas mineras por su creciente impacto sobre la recaudación tributaria de la minería privada.

14. Ingresos Fiscales Provenientes del Molibdeno y Precio del Molibdeno, 2000-2006(MM de $ 2006 y US$/lb)

15. El Indicador • Donde, • BEt = Balance Estructural en el período t. • Bet = Balance Efectivo (devengado) en el período t • TNMINt = Ingresos Tributarios Netos No Mineros e Imposiciones Previsionales • TNMIN*t = Ingresos Tributarios Netos No Mineros e Imp. Previsionales Estructurales • TMINt = Ingresos Tributarios Minería Privada • TMINEt = Ingresos Tributarios Minería Privada Estructurales • Yet = Producto Interno Bruto Efectivo • Y*t= Producto Interno Bruto Tendencial • ICCt = Ingresos traspasos CODELCO efectivos por concepto de cobre • ICEt = Ingresos traspasos CODELCO estructurales por concepto de cobre • ICMt = Ingresos traspasos CODELCO efectivos por concepto de molibdeno • ICMEt = Ingresos traspasos CODELCO estructurales por concepto de molibdeno • ε = Elasticidad PIB de los ingresos tributarios

16. Ajustes a los Ingresos Cíclicos • El indicador incorpora los siguientes ajustes: • Ajuste a los ingresos tributarios no mineros • Considera la brecha entre el PIB efectivo y el tendencial. • El PIB tendencial es determinado utilizando la metodología aprobada por el FMI para el estimación del balance estructural en los países desarrollados, que considera una función de producción Cobb-Douglas. • Esta función es calculada utilizado como insumo las opiniones de un panel de expertos convocado cada año para estimar el valor de tendencia o de “uso normal” de los factores productivos que considera la función: (Formación Bruta de Capital Fijo, Fuerza de Trabajo, y Productividad Total de Factores. • El panel de experto proyecta las variables para un período de 5 años.

17. Ajustes a los Ingresos Cíclicos • Ajuste a los ingresos provenientes de la minería • Ajuste a los ingresos de CODELCO Por venta de cobre: • Considera la brecha existente entre el Precio del Cobre efectivo y el de largo plazo. • El Precio del Cobre de largo plazo es estimado sobre la base de las opiniones de los integrantes del comité consultivo convocado anualmente que entregan sus proyección para el precio promedio de la libra de cobre para un período de 10 años. Por venta de molibdeno (incorporado en 2005): • Considera la brecha existente entre el Precio del Molibdeno efectivo y el de largo plazo. • El precio del molibdeno de largo plazo utilizado para el 2006 y 2007 fue el promedio móvil del precio mensual de los últimos cuatro años.

18. Ajustes a los Ingresos Cíclicos • Ajuste Cíclico a los ingresos tributarios de la Minería Privada: Por Impuesto a la Renta (incorporado en 2005): • Metodología asume, de manera simplificada, que el impuesto a la renta percibido depende de: los pagos provisionales mensuales efectuados en el año tributario respectivo y la operación renta del año. • El ajuste cíclico recoge el impacto de la brecha del precio del cobre efectivo y el de largo plazo del año sobre los PPM de las empresas y la brecha de precios del año anterior sobre la operación renta. • Se utiliza los precios de largo plazo determinado por el comité consultivo en cada año.

19. Ajustes a los Ingresos Cíclicos • Ajuste Cíclico del Impuesto Adicional a las Remesas (incorporado en 2006) • Considera la brecha de los precios del cobre efectivo y de largo plazo. • Se utilizá un parámetro estimado en base a información histórica para determinar monto de las utilidades promedio que las empresas remesan al exterior. • Ajuste Cíclico a la Recaudación del Impuesto Específico a la Minería (incorporado en 2006) • Considera la brecha de los precios del cobre efectivo y de largo plazo.

20. PIB Tendencial, Revisiones Anuales del Comité de Expertos2001-2007

21. Precio del Cobre Efectivo y de Largo Plazo 2000-2007 (USc/lb)

22. La Regla de Política y la Formulación del PresupuestoDeterminación del nivel de Gasto Compatible con la meta de BE=1% del PIB

23. 4. Resultados de la Política Fiscal de BE

24. 5. Méritos de la Política Fiscal de BE • Es contra-cíclica: funciona como estabilizador automático para el gasto público y permite que existan déficits fiscales cuando la economía está por debajo de su potencial y viceversa. • Protege la competitividad del sector exportador dado que al acumular activos en tiempo de auge se atenúa la apreciación del Peso. • Reduce la variancia de la tasa de interés y del tipo de cambio de equilibrio en comparación con una política procíclica. • Aumenta la credibilidad del Fisco como emisor de deuda internacional: Reduce los spread soberanos – generando externalidades positivas para empresas chilenas que emiten internacionalmente • Reduce la dependencia de financiamiento al mejorar su acceso a éste en la fase negativa del ciclo. • Permite la sustentabilidad del financiamiento de la políticas públicas y la planificación de largo plazo en los programas sociales.

25. Capacidad ContracíclicaCrecimiento PIB y Balance del Gobierno Central

26. Ahorro Nacional Bruto, Publico y Privado, 1996-2005(porcentaje del PIB)

27. Activos Financieros del Tesoro Público, Composición por Moneda y Destino de la Inversión

28. Deuda Bruta del Gobierno Central, 2000 – 2006( porcentaje del PIB)

29. Gasto en Intereses Gobierno Central 2000-2006(como porcentaje del gasto público total y como porcentaje del PIB)

30. Spread Soberando Chile Pre Política de BE: Mayo 1999-Diciembre 2000 Con Política de BE: Enero 2001-Agosto 2006

31. Crisis Externas, Financiamiento Externo y Política Fiscal

32. Índice de Volatilidad del Gasto del Gobierno Central

33. Ingresos y Gastos del Gobierno Central

34. 6. Proyección Financiera 2008-2010 • La Proyección Financiera del Gobierno Central Consolidado tiene por objetivo cuantificar la evolución previsible de sus ingresos y gastos, a partir de la legislación vigente sobre impuestos, seguridad social, obligaciones de gastos, las perspectivas macroeconómicas y los compromisos de política vigente, incluyendo la meta de lograr un superávit estructural equivalente a un 1% del PIB.

35. 6. Proyección Financiera 2008-2010 • Metodología: • Determinación de supuestos macroeconómicos para el período. • Proyección de ingresos del Gobierno Central Consolidado. • Proyección de gastos comprometidos del Gobierno Central Consolidado. • Determinación de la brecha de gastos compatible con meta de superávit estructural de 1% del PIB. • Proyección de gastos del Gobierno Central Consolidado compatible con meta de superávit estructural de 1% del PIB. • Proyección de balances del Gobierno Central Consolidado, compatible con meta de superávit estructural de 1% del PIB.

36. Proyección Financiera 2006

37. Proyección Financiera 2006

38. Proyección Financiera 2006

39. Proyección Financiera 2006

40. 7. Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley N° 20.128, promulgada agosto 2006) • Institucionaliza la política de BE • Crea fondos de inversión para los excedentes fiscales • Autoriza capitalización del Banco Central de Chile • Información sobre pasivos contingentes

41. Institucionaliza política de BE • Obliga a que el Presidente de la República establezca las bases de la política fiscal que será aplicada durante su administración, junto con pronunciarse respecto de las implicancias y efectos que tendrá su política fiscal sobre el balance estructural. • Establece la obligación de los gobiernos de entregar información respecto del estado estructural de las finanzas públicas y sus implicancias macroeconómicas y financieras.

42. Fondos de Inversión de los Excedentes La ley crea dos fondos para invertir los excedentes que resultan de aplicar la Regla de Superávit Fiscal: • Fondo de Reserva de Pensiones (FRP): busca proveer de reserva de financiamiento para pasivos de pensiones futuros y debe recibir un crédito mínimo de 0,2% del PIB, aunque haya déficit efectivo ese año. El superávit efectivo de un año dado primero se destina a este fondo, hasta un límite de 0,5% del PIB. • Fondo de Estabilización Económico y Social (FEES): fondo que refunde los actuales Fondos de Compensación de los Ingresos del Cobre, cuyo principal objetivo es complementar la regla fiscal y otorgar estabilidad financiera al Fisco, permitiendo que el ahorro generado en tiempos de superávitsea utilizado para financiar periodos deficitarios. • Tanto el FRP como el FEES pueden estar invertidos hasta un 100% en el exterior.

43. Capitalización del Banco Central • Para los primeros 5 años de aplicación de la ley, ésta estipula que si el superávit efectivo es mayor a 0,5% del PIB, el Gobierno puede gastar hasta 0,5% del PIB cada año en re-capitalizar el Banco Central de Chile.

44. Información sobre Pasivos Contingentes • La ley obliga a la administración del Estado a proporcionar información respecto de los compromisos que ha asumido a través del otorgamiento de la garantía fiscal, disponiendo además la obligación de la DIPRES de informar anualmente el monto total y las características de las obligaciones a las que les ha sido otorgada la garantía del Estado. • Dado la magnitud de los pasivos contingentes, estos son actualmente considerados al estipular la meta precisa del balance estructural.

45. Implementación de la Ley • Se efectuaron los aportes al Fondo de Reserva de Pensiones y al Banco Central de Chile. • Ambos por el equivalente al 0,5% del PIB del 2005 (US$ 600 millones) • Aportes al Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES): • se constituyó con un aporte equivalente a US$7.100 millones, provenientes tanto de los recursos acumulados en los actuales Fondos de Compensación de los Ingresos del Cobre y a aportes adicionales con cargo al ejercicio del año 2006.

46. Implementación de la Ley • Ambos Fondos serán administrados, en una etapa inicial, por el Banco Central en su calidad de agencia fiscal. • A partir de mediados del 2007, se efectuará una licitación internacional para contratar la administración de una fracción de los recursos de ambos fondos con agentes privados. • Para las decisiones en materias relacionadas con el funcionamiento de estos fondos, se constituyó el Comité Asesor Financiero, consejo externo de carácter privado, integrado por profesionales de reconocida trayectoria.

47. 8. Desafíos Futuros • Velar por la inversión eficiente de los excedentes generados por la aplicación de la regla de superávit fiscal. • Proteger la inversión social de los efectos del ciclo económico: • Alinear la inversión social con la evolución de los ingresos estructurales. • Aumentar el impacto de la inversión social: • Velar por la eficiencia en el uso de los recursos públicos. • Perfección metodología • Revisar meta • Evaluar necesidad de mayor institucionalización legal

48. Bibliografía • DIPRES (2006), Informe de Finanzas Públicas, Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el Año 2007.http://www.dipres.gov.cl/presupuesto/documentos/INFORME_FINANZAS_PUBLICAS_ • Marcel, M., M. Tokman, R. Valdés, y P. Benavides (2001). “Balance Estructural del Gobierno Central, Metodología y Estimaciones para Chile: 1987-2000”. Estudios de Finanzas Públicas, DIPRES. http://www.dipres.gov.cl/novedades/balancee%20Estructural.html • Rodriguez, J., C. Tokman y A. Vega (2006). “Política de Balance Estructural: Resultados y Desafíos tras seis años de aplicación en Chile”. Estudios de Finanza Públicas, DIPRES.http://www.dipres.gov.cl/publicaciones/Balance%20MH_1.html

49. Política Fiscal en Chile Victoria Narváez Alonso Dirección de Presupuestos Ministerio de Hacienda Mayo 2007