INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PARA FORTALECER EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN

1. Círculo de reflexión sobre política industrial 7 de marzo de 2011 División de Estudios de Posgrado, FE, UNAM INSTITUCIONES Y POLÍTICAS PARA FORTALECER EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Dra. Gabriela Dutrénit, UAM Dr. Martín Puchet Anyul, UNAM

2. Agenda • El Sistema Nacional de Innovación: características, marco institucional, insumos y resultados • Evaluación del diseño e implementación de la política de CTI • Espacios para la mejora del proceso de policy-making dentro del marco analítico internacional de las políticas de innovación • Discusión de la política de CTI en el contexto de un país emergente: las condiciones iniciales y los desafíos para el desarrollo

3. Un SNI emergente con capacidades nacionales de C&T y de Innovación reducidas y poco articuladas

4. Los agentes que ofertan y demandan conocimiento • Tipo de vínculos (mediados por el mercado y otros no mediados) Principales agentes y vínculos

5. Recursos financieros escasos y con problemas en la asignación, pequeño esfuerzo financiero de los gobiernos (bajo GIDE) • Comunidad científica • Pequeña (0.8 investigadores por cada 1,000 integrantes de la PEA en 2007) • Con niveles de excelencia en algunos campos científicos • Centrada en la investigación guiada por la curiosidad, y con pocos incentivos para realizar investigación orientada a problemas nacionales • Pero con experiencia en la solución de algunos problemas específicos de salud, medio ambiente y alimentación • El sector público es la principal fuente de financiamiento (50.7% GIDE) • Alta concentración geográfica e institucional de las capacidades • Empresas • Bajo gasto en I+D y en otras actividades de innovación (GIDE pequeño) • Poca cultura de innovación • Pocos vínculos entre los agentes • Combinación de instituciones que vienen de la ISI y más recientes • Distorsión en la estructura de incentivos

6. Poder ejecutivo federal (Consejo General) Jerarquía CONACYT Coordinación Amplia base de organizaciones y redes de agentes individuales • CONACYT: agencia de CTI, mediador entre el gobierno y los investigadores desde 1970, diseña e implementa • Leyes de C&T 1999, 2002 & 2009: “Política de Estado en CTI” • Otras reformas • Presupuesto integrado de CTI • Mayor autonomía y autofinanciamiento de los CPI • Incorporación del concepto de “innovación” • Nuevos espacios y agentes: • Foro Consultivo Científico y tecnológico (stakeholders) • Consejos estatales de CTI • Otros consejos • Comité intersectorial para la Innovación liderado por la secretaría de Economía (2009) • Pasos hacia la construcción de un contrato social de CTI • Ley de CTI de 2002 puso a CONACYT como coordinador, pero con problemas de distribución de poder y recursos

7. Evidencia sobre sensibilización acerca del rol de la CTI • Los temas relativos a la innovación y a las políticas de CTI ocuparon casi el 45% de las reuniones organizadas por el FCCyT. • Más de un tercio de los participantes en esas reuniones está concentrado en el tema de innovación. • Es notable, a la vez, que casi una quinta parte de los participantes se concentra en los temas de educación, ciencia y tecnología per se. • Políticas de CTI a nivel regional, relaciones de la educación con la C&T, e innovación están siempre en los primeros lugares de la agenda por el número promedio de participantes en las reuniones. Datos de la Evaluacion del desempeño del FCCyT (2002-2009)

8. Insumos del proceso de innovación

9. Evolución del GIDE/PIB, México en relación con otros países ¡aplanado!

10. I+D por sector de financiamiento, 1993-2007

11. Participación del sector empresarial en el financiamiento del GIDE (BERD), 2008.

12. Investigadores de tiempo completo por sector, 1993-2007

13. Resultados del proceso de innovación

14. Producción científica, 1984 - 2008

15. Intensidad de patentamiento, 2005

16. Desempeño innovativo por dimensión: Unión Europea Se requiere un balance para ser líder en innovación Fuente: Innovation Union Scoreboard 2010, Figura 6

17. Evaluación de la política de innovación de acuerdo a los marcos analíticos internacionales

18. Condiciones iniciales de los países desarrollados: • Hay una base científica consolidada • Criterios de calidad y excelencia científica • Base de empresas que realizan I+D • Enfasis en incrementar la I+D privada • Enfasis en aumentar la innovación • Contrato social de C&T con la sociedad Tienen masas críticas o al menos una masa importante de capacidades de C&T • Énfasis en la política de innovación • (que incluye a C&T)

19. Sobre el diseño de la política en México • Sigue recomendaciones de la OECD, BID, etc. (basadas en países con SNI más maduros y masas críticas, o en la experiencia internacional de las economías emergentes más exitosas) • Fondos sectoriales, mixtos • Esfuerzos recientes por vincular agentes y procesos • Becas posdoctorales • Redes temáticas • Fondo Institucional de Fomento Regional para el Desarrollo Científico, Tecnológico y de Innovación (FORDECyT) • Programas de estímulos para la innovación • INNOVAPYME • PROINNOVA • INNOVATEC • Programas integrales • Avance: instrumento amplio (subprogramas para diferentes metas) • Tecba: aceleradora de empresas para PYMES (Secretaria de Economía-Fumec) • Combinación de políticas industrial y de innovacion en sectores estratégicos • TICs: Prosoft • PRODIAT: Programa para el desarrollo de industrias de alta tecnologia: industria aerospacial

20. Pero, la asignación de recursos muestra un conjunto diferente de prioridades implícitas de la politica de CTI y algunas rigideces: • Concentración en RH y ciencia básica • Escasos recursos para la investigación orientada • Limitados recursos directos para la innovación, primero a través de los incentivos fiscales a la I+D y ahora con el PEI –sesgo hacia empresas grandes y subsidiarias en actividades con poco contenido de I+D

21. Impactos positivos • Mejora de las condiciones del entorno y del marco institucional • Efectos de reordenamiento del presupuesto de CTI y de apalancamiento de los recursos de CONACYT por otros agentes públicos • Fondos sectoriales y regionales que estimulan la articulación entre diferentes agentes • Contribución a la regionalización de las capacidades de CTI • Apalancamiento de la inversión del sector privado • Algunos incentivos para cambiar el comportamiento de los agentes • Emergencia de nuevos actores y reconfiguración del SNI

22. Limitaciones • Implementación afectada por: • Baja inversión pública en CTI • Fragmentación entre diferentes programas • Lentos cambios en el marco institucional del sistema público de investigación • Dificultades para la gobernanza y coordinación entre nuevos agentes • Apoyo restringido a las empresas que ya tienen capacidades de I+D e innovación, poca promoción de nuevas entrantes • Falta de instrumentos para promover la demanda local de productos innovadores • Poca atención a la articulación y secuenciamiento entre diferentes instrumentos • Desbalances en la estructura de incentivos y en el sistema de premios: • Más para las publicaciones científicas (SNInv e incentivos institucionales) que para proyectos de colaboración con el sector productivo o patentes • Persistencia de fallas de mercado y sistémicas

23. Foco en el incremento y adecuación de las capacidades existentes más que en la creación de la masa crítica de capacidades para generar procesos endógenos

24. Espacios para la mejora del proceso de policy-making dentro del marco analítico internacional de las políticas de innovación

25. Articulación entre la política de innovación y una política nacional para el desarrollo • Asignación de recursos en diferentes demandas nacionales • Pasar a un nivel estratégico de la política de innovación/CTI • Definición de prioridades en sectores estratégicos de acuerdo a una visión de país, al tiempo que se avanza hacia una coordinación de más alto nivel • Focalización en nuevos sectores/clusters • Ajuste continuo de las capacidades a lo largo del tiempo • Evolución de los intrumentos pari pasu con la evolución de los sectores para atender a nuevas necesidades … aprendizaje de las políticas : • Políticas horizontales para fomentar la variación y experimentación de nuevos programas • Diseño e implementación de nuevos programas centrados en sectores

26. Transversalidad de la política de innovación y atención de diferentes demandas • Innovación atraviesa todas las áreas de actividad • Hoy el foco es en I+D y competitividad, lo cual reduce el ámbito de acción de la política de innovación • Conacyt se enfoca en I+D • Secretaría de Economía en capacitación y competitividad • Falta atención a otros aspectos del proceso de innovación (adaptación, copia, imitación, mejoras) que incluyen otras áreas económicas y sociales • Continuidad de los programas para cambiar el comportamiento de los agentes • Hasta ahora los programas son mayormente pilotos • Se requieren candados para evitar comportamientos oportunistas

27. Miremos la política de CTI en el contexto de un país emergente: las condiciones iniciales, el sector productivo y los desafios para el desarrollo

28. Modelos de política de innovación vs condiciones iniciales • ¿En qué medida los marcos analíticos de la política de innovación tienen en cuenta las condiciones iniciales de los países latinoamericanos? • ¿Hasta qué punto podemos copiar el diseño de las políticas de Alemania, Francia o EE.UU., o incluso Corea y China? • ¿En qué medida estos modelos de política se pueden articular en una estrategia general de crecimiento sostenido e inclusivo en los países en desarrollo, o es necesario otro modelo de política de innovación para estos países?

29. Condiciones iniciales requeridas (supuestos implícitos) vs realidad de México Enfasis en innovación en las empresas • La mitad del mercado es informal • La actividad productiva de una parte de la población está organizada en comunidades y otras organizaciones sociales Enfasis en incrementar la I+D privada • No tenemos la masa crítica de empresas innovadoras • Limitada atención al proceso cotidiano de innovación incremental basado en aprendizaje, transferencia, asimilación, adaptación y mejora de tecnologías existentes Hay una base científica consolidada • No tenemos la masa crítica de capacidades científicas • Necesidad de incrementar tanto la base cientifica para transferir conocimiento al sector productivo como para atender las necesidades básicas Criterios de calidad y excelencia científica • La forma en que se implementan hace que la comunidad científica se disasocie de los problemas locales Contrato social de C&T con la sociedad • Hay otros temas prioritarios más para la sociedad

30. La combinación de instrumentos de política de CTI debe considerar que las dotaciones iniciales de capacidades son débiles y hay que fortalecerlas. • Se requiere generar un proceso co-evolutivo de C&T e Innovación que debería focalizarse en: • (i) las capacidades científicas y de innovación que son requeridas para la emergencia de las condiciones iniciales para procesos co-evolutivos, • (ii) las instituciones que deberían cambiar para inducir nuevas normas sociales que modifiquen el comportamiento de los agentes hacia la generación de dinámicas co-evolutivas. • Atender a diferentes demandas para la innovación: • Estimular la competitividad de las empresas y del país • Satisfacer las necesidades sociales • Resolver los problemas ambientales • Sin una masa adicional de recursos para generar mayor variedad de investigadores, empresas, proyectos, etc., es díficil/imposible generar cambios radicales

31. El gasto federal se enfoca en el fomento de actividades de innovación basadas en I+D • Las metodologías de medición orientan en esa dirección: • Manual de Oslo, Manual de Frascati, indicadores para comparaciones (GIDE/PIB, BERD…) • Tenemos menos de 500 empresas con centros de I+D • Muchas empresas están empezando a incursionar en actividades de innovacion, pero no tenemos la masa crítica • Necesidad de fomentar otras actividades de innovación no basadas en I+D, estimular la difusión, transferencia, aprendizaje y construccion de capacidades de innovación • Estimular el proceso que llevará a construir capacidades de I+D ¿Cómo definir la innovación que hay que apoyar? Tema de debate: • Nos concentramos en innovaciones radicales o fomentamos un espectro que va desde las incrementales hasta las radicales • Se fomenta la innovación basada en I+D o la basada en conocimiento existente, incluyendo desde los científicos y tecnológicos hasta los tradicionales

32. Sectores que producen para el mercado externo:Participación de sectores de alta y media–alta tecnología en las exportaciones manufactureras, 2007 ¿En qué sectores nos debemos especializar? ¿Un desarrollo liderado por quien? Source: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2009 Source: OECD Science, Technology and Industry Scoreboard 2009, Fig 3.6.

33. Sectores que producen para el mercado interno: Tenemos un mercado fragmentado en 2 grupos: • Moderno • Empresas • Más orientado a los mercados internacionales • Consumidores de alto poder adquisitivo • Tradicional • Comunidades • Mercados locales • Lejos del mercado internacional ¿Cómo articular ambos sectores para reducir la pobreza, inequidad y otras brechas sociales? • Tema de debate: • Necesidades del mercado interno (sector moderno o tradicional) • Demandas de los países emergentes (China demanda productos de baja tecnología)

34. 1771 Inglaterra La ‘Revolución Industrial’ (mecanización y canales) Época de la máquina de vapor y el ferrocarril (hierro, carbón, máquinas herramienta e ingeniería mecánica) 1829 Inglaterra 1875 Época del acero y la ingeniería pesada (eléctrica, química, civil, naval)Primera Globalización Época del petróleo, el automóvil, la petroquímica y la producción en masa (difusión universal del motor de combustión interna y la electricidad) 1908 EEUU Época de la Informáticay las telecomunicacionesSegunda Globalización EEUU 1971 20?? ¿Época de la biotecnología, nanotecnología, bioelectrónica y nuevos materiales? ¿Hacia donde enfocar las políticas de CTI en los procesos de reactivación de la economía que se observan después de la crisis? Pérez (2009): cada 40-60 años irrumpe una revolución tecnológica Inglaterra EEUUAlemania Surge en el país núcleo de la época… EEUU? Europa?Asia? Otro? …y se difunde desigualmente al resto del mundo

35. Tema de debate: • Privilegiamos a los sectores intensivos en capital  y conocimiento que siguen las nuevas “olas tecnológicas” o • Atendemos el problema del empleo

36. En un contexto de escasez de recursos, ¿cuáles son los retos para la gobernanza del sistema bajo un nuevo diseño institucional, nuevos agentes y nuevos liderazgos? • Concretar una política de estado • Trabajar en el nuevo marco institucional • Definir la participación de la Secretaría de Hacienda en: • - el impulso de las reformas necesarias del Sistema Nacional de Innovación • - el incremento anual extraordinario del presupuesto destinado a la CTI • - la reorientación de recursos de acuerdo con una estrategia pactada • Hay que generar acuerdos entre los agentes • Se necesitan decisiones claras y consistentes de la administración federal respecto a esos acuerdos