Alessandro Roselli Crisi bancarie e risposte del legislatore

1. Alessandro RoselliCrisi bancarie e risposte del legislatore LUISS-GUIDO CARLI 22 MARZO 2012

2. Struttura del sistema finanziario (1) • Banche: passività a vista o a breve (depositi dal pubblico), funzione monetaria; attività a breve o a medio/lungo • Altre istituzioni finanziarie: passività a breve sul mercato monetario o interbancario, attività in titoli (banche d’investimento) Passività e attività a medio/lungo (ICS)

3. Struttura del sistema finanziario (2) • banche “miste”, banche universali: despecializzazione funzionale • Problema della commistione, o separatezza, Banca/Industria • Sistemi banco-centrici o orientati al mercato

4. Periodo interbellico: struttura finanziaria • La “dottrina “ dei realbillsonly (PeelAct 1844)era alla base del modello della banca di deposito, o “commerciale”. Ma era di fatto seguita? • In Italia, no (banca mista, di tipo tedesco, partecipazioni azionarie, sia della Banca nell’Industria, sia viceversa) • Negli USA, no (banche di deposito e banche d’investimento, sotto la stessa holding. Conglomerati finanziari, financialdepartmentstores) • In GB, sì (clearing banks)

5. Periodo interbellico: crisi bancarie • USA: innovazione industriale, boom economico, indebitamento delle imprese, con banche e con famiglie (sistema orientato al mercato), debito insostenibile, crisi di borsa, ritiri dei depositi, crisi di illiquidità, insolvenze • Italia: cambio troppo elevato (quota 90), crisi industriali, commistione banca/industria, crisi della banca mista • GB: crisi, ma non sistemica. Ma: perché l’industria perse terreno? DidbanksfailBritishindustry?

6. Le spiegazioni della Grande Crisi • Monetaria (Friedman, Schwartz): politica monetaria rigida, gold standard • Keynesiana: domanda aggregata insufficiente, e non sostenuta dal governo • E le “regole”? Erano adeguate?

7. Le risposte del legislatore alla Grande Depressione • Le ideologie prevalenti: interventismo pubblico: lo Stato come regolatore, e come capitalista; dirigismo; New Deal (fu il corporativismo influente?(Cassese) • Stato regolatore e imprenditore: USA: RFC (temporaneo),Italia: IRI (permanente)

8. Riforme negli USA(1) • USA: Keynes avrebbe dato priorità alla reflazione della domanda (non era un istituzionalista). Roosevelt: riforme istituzionali • Glass SteagallAct 1933 and 1935: separazione banche commerciali, di deposito/banche d’investimento. Banche come public utilities, fortemente regolate. Accresciuti poteri alla FederalReserve. FDIC (assicurazione pubblica depositi); Fed come prestatore di ultima istanza

9. Riforme negli USA (2) • Securities Act 1933, Securities Exchange Act 1934: emissione e registrazione titoli; transazioni sul secondario e regolazione investmentbanks. Creazione della SEC. Emissioni soggette a libera valutazione del mercato: ruolo delle rating agencies nel valutare i titoli di debito

10. Riforme negli USA (3) • Distinzione di scopi tra Banking Acts e Securities Acts. • B.A: stabilità del sistema bancario e protezione del depositante. • S.A: corretta informazione dell’investitore, prevenzione e soppressione frodi e conflitti interesse, trasparenza (conduct-of-business) • Tipico sistema finanziario market-oriented

11. Riforme in Italia (1) • Corporativismo? No: Beneduce, Menichella, Saraceno: tecnocrati o socialisti • Meccanismo di soluzione: trasferimento immobilizzi da BI a IRI; bilancio BI risanato; partecipazioni bancarie e industriali all’IRI; IRI finanziato dallo Stato e sul mercato • Legge bancaria 1936: separazione banca di deposito/ICS (quasi assenza mercati finanziari)

12. Riforme in Italia (2) • Carattere pubblicistico del sistema bancario, BI come istituto di diritto pubblico, alcune banche di diritto pubblico o di interesse nazionale, controllate dallo Stato, banche come public utilities, vigilanza pervasiva della BI; rilievo sua attività regolatoria (legge bancaria flessibile: è durata a lungo) • Tipico sistema banco-centrico

13. Decenni postbellici. Un’ età aurea? • Maggiore stabilità bancaria. Largo ruolo dello Stato e della banca centrale. Ma: • Perdita tendenziale del ruolo delle banche come public utilities; crescente concorrenza, ricerca di redditività, internazionalizzazione (eurodollaro) • Shocks petroliferi, variabilità tassi interesse e cambio, collasso del sistema di Bretton Woods, espansione deficit pubblici, inflazione

14. Decenni postbellici: sviluppi regolatori • USA: Bank Holding Company Act 1956 (separatezza Banca/Industria) • Italia: attitudine dirigista, ampia “legislazione secondaria” BI, vigilanza intrusiva”, carenza di normative su concorrenza e mercati finanziari

15. I decenni recenti: si chiude un cerchio centenario • Primi del 20mo secolo: età liberale e globalizzazione, prima guerra mondiale, poi tentativi di restaurazione vecchio ordine liberale • Boom anni ‘20 • Crisi bancarie, intervento pubblico, anni ‘30 • Relazione bilanciata Stato/mercato, decenni postbellici • Euforia finanziaria, anni ‘90 e inizio 21mo sec ( vedi slide seguente) • 2007-2008: Crisi, in evoluzione ma irrisolta • E adesso? Come rispondere, sul piano normativo?

16. Troppa finanza? Rapporto fra attivi ist.fin./GDP

17. Italia: riforme di liberalizzazione • Legge antitrust 1990;Legge Amato-Carli 1990 (privatizzazioni); TU su Banca 1993 (alternativa tra banca universale, banca specializzata, gruppo polifunzionale) e su Finanza 1998 (aumento trasparenza, contendibilità imprese, regole su fusioni); legge Vietti 2003 (alternativa tra governo societario monistico, duale, anglo-sassone); legge su protez. risp. 2005

18. Italia: crescita mercati finanziari • Crescita mercati finanziari. Diversificazione attività finanziarie investitori. Episodi di instabilità (Cirio 2002, Parmalat 2003) • Sistema resta banco-centrico (attivi bancari pari al 60-70% del totale attivi istituti finanziari)

19. USA:liberalizzazione • Gramm-Leach-BlileyAct 1999: banche commerciali/di deposito e banche d’investimento distinte, ma sotto la stessa holding company. Barriere deboli nei rapporti tra affiliate. Visione unitaria del rischio dell’intero gruppo

20. Securitization(1) • Vecchia struttura: mutuatario-banca, che tiene il prestito in bilancio. Banca attenta a qualità credito • Nuova struttura: mutuatario-banca-banca d’investimento-investitori. Flusso pagamenti da mutuatario a investitore (altra banca, fondi pensione, assicurazioni, hedgefunds,…) banca d’invest: mette insieme i mutui,e altri prestiti, rappresentati da titoli, e crea CDO; Ottiene da rating agencies un alto rating per i CDO (AAA)

21. Securitization (2) • Famiglie • Fondi d’investimento money market (vigilati da SEC), senza limitazioni dei depositi financial commercial paper • Banca commerciale repo (garantiti da CDO) • Investmentbank (broker-dealer) CDO (PUNTO DEBOLE DELLA CATENA) • Asset-backed-security-ABSissuer: tagliuzza i mutui in fette(slices) secondo il rischio Pool di mutui • Specialpurposevehicle-SPV (shadowbank, banca ombra), evitati coeff. capitale mutuo • Banca commerciale mutuo • Famiglie

22. Securitization (3) • Mutui sub-prime: rischiosi, alti tassi di interesse, ma CDO con AAA • Crescita prezzi case (2000-2003: quadruplicati) • Settore finanziario con alto leverage (SEC: appendixtorule 15c3-1) • Settore finanziario concentrato, dominato da: 5 banche di invest., 2 conglomerati finanziari, 3 assicurazioni (CDS), 3 agenzie rating

23. Reazione alla crisi • Politica monetaria espansiva • Intervento pubblico di spesa pubblica (Keynes) e di ricapitalizzazione (TARP, simile a RFC della Grande Depressione): banche e altre imprese (Chrysler, ad es) • Interventi FederalReserve: al sistema (TAF, TSLF, AMLF,CPFF, TALF), a singoli istituti (Maiden Lane I, II, III)

24. Dodd-FrankAct(D-F Act) 2010 (1) • Scopi principali: Revisione degli organi di vigilanza Ristrutturazione finanziaria Limiti a securitization Accrescimento protezione investitore Legge estesa e complessa. Molto è lasciato ai regolamenti di attuazione, procedura non terminata. A qual punto il sistema finanziario sarà effettivamente riformato, presto per dirlo

25. D-F Act. Revisione vigilanza(1) • Al vertice: Financial StabilityOversightCouncil, con esponenti dei diversi organi di vigilanza federale (Fed, FDIC, Office of the Comptrollerof the Currency) • Poteri Fed rafforzati, ma anche Tesoro, che presiede il Council • Office of Financial Research, che assiste il Council

26. D-F Act. Revisione vigilanza (2) • Bureau of Consumer Financial Protection, presso Fed • FederalInsurance Office, presso Tesoro (ma la vigilanza sulle assicurazioni resta agli Stati, non è Federale).

27. D-F Act: Revisione vigilanza (3) • Office forCredit Rating, presso la SEC, esamina le agenzie di rating, ne verifica i sistemi di controllo interno. Gli organi di vigilanza cancellino tutti i riferimenti alle agenzie di rating dalle loro normative e individuino standard alternativi per determinare la qualità degli strumenti di credito. Separazione, entro le agenzie, tra rating e marketing

28. D-F Act: struttura finanziaria(1) • Distinzione tra banche di deposito, bank holding companies-bhc, società finanziarie non bancarie-sfnb. Queste ultime (nuove): società la cui attività è, per almeno l’85%, considerata “di natura finanziaria” • Tutte le bhc con attività sopra 50 mld di $ sono “sistemicamente importanti”, e così pure le sfnb, su base “caso per caso”

29. D-F Act: struttura finanziaria (2) • Le istituzioni “sistematicamente importanti” sono soggette a più stretta vigilanza prudenziale Le banche e bhc devono osservare la “Volckerrule”: • divieto di fare transazioni a breve (trading account:acquisticon intento di rivendere) per conto proprio in titoli, inclusi derivati, opzioni, futures. Le sfnb non osservano il divieto ma, se sistemicamente importanti, più stretti requisiti prudenziali e limiti quantitativi • divieto di possedere, controllare o gestire fondi di private equity o hedgefunds

30. D-F Act: specialità delle banche • Accesso al credito della banca centrale: banche: sì; sfnb: solo col permesso del Tesoro, e solo per l’intero sistema, non per singoli istituti [rimedio: comprare una banca] • Swaps: banche solo per copertura, altrimenti solo presso sussidiarie della bhc • Fed definisce regole su adeguatezza del capitale, limiti a leverage, rapporti liquidità, gestione del rischio, resolutionplans.

31. D-F Act: procedure concorsuali • Banche: FDIC sfnb: OrderlyLiquidation Authority, che prende il posto di precedenti organi, se c’è rischio sistemico (caso LehmanBros) • Per istituti sistemicamente importanti: living wills(“testamenti viventi”): pianificare tra istituto e organo vig.: azioni, scambio di informazioni, per superare ostacoli in crisi aziendale (ancora, caso Lehman). Evitare il “troppo grande per fallire”

32. D-F Act: ri-regolazione • Disinvestimenti, limiti a fusioni e a crescita, per istituti sistemicamente importanti, su iniziativa Fed, con approvazione FSOC (ancora, evitare il too big tofail) • Limite al leverage (15:1) • Regolazione della securitization, con ritenzione del rischio, in perc. • Limiti alle transazioni tra affiliate (esposizioni su transazioni in derivati)

33. D-F Act: derivati OTC, governo societario • Derivati fuori borsa (OTC): la SEC e la CFTC provvedano a regolamentare. Problema aperto: margini e trasparenza punti più dibattuti • Governo societario: su compenso amministratori e dirigenti (bonus): attribuito più ampio ruolo , ma non decisorio, agli azionisti

34. E l’Italia? • Vediamo di rispondere… • Grazie a tutti