II. Los Procesos de la Región

1. II. Los Procesos de la Región • Descentralización de la provisión: • Aspectos comunes y diferencias • Condiciones de eficiencia • Condiciones de equidad • Descentralización económica • Conclusiones generales • Recomendaciones

2. Aspectos Comunes y Diferencias • Qué se descentralizó? Principalmente: • infraestructura básica (ampliación de tradicionales) • servicios básicos (en menor medida) • servicios de educación y salud (novedad!) • Hacia qué nivel? • Federales (menos Brasil): nivel intermedio y grandes ciudades • Unitarios: nivel municipal • Brasil: énfasis en el municipal! • Descentralización jerárquica y descentralización democrática (Brasil)

3. Descentralización de la ProvisiónCondiciones de Eficiencia:Acercamiento al Ciudadano? * Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

4. Observaciones sobre Ingresos • Medida por este indicador, la descentralización alcanza aun muy poco al nivel local (municipal) • Escasa capacidad de generación de ingresos • Limitaciones a la autoimposición: • Exención de impuestos • Limitaciones para bases y para alícuotas • Concentración de la riqueza • Pero: no contabilización de aportes no tributarios

5. Ingresos no Contabilizados • Los ciudadanos también contribuyen a la generación de bienes públicos a través de sus organizaciones: “tiempo”, trabajo, especie, dinero • En este caso se cumple la condición de eficiencia: se decide gastos sobre la base de aportes • Pero estos aportes no suelen ser contabilizados • Excepto en fondos de desarrollo y presupuestos participativos, pero no son tomados en cuenta en la contabilidad fiscal

6. Vinculación de gastos con ingresos fiscales?Participación en el Gasto * Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.

7. Sistemas de Transferencias(Ver cuadros en Anexo I) Autonomía deGasto 2 1 + Chile Argentina Brasil Chile Argentina Brasil México (Ramo 28) - Vinculación de Gastos con Ingresos Brasil Bolivia + Bolivia Colombia Fondos de Cofinanciación Sistemas Básicos Colombia Sistemas Complemen-tarios Financiamiento Directo de Servicios Sociales: Colombia, Chile, (México...) 3 4 -

8. Endeudamiento Subnacional • Propio de autonomías, pero origen de crisis financieras, en última instancia responde la nación • Caso límite de desvinculación entre gasto y aporte • Formas de control administrativo: • Lay de Semáforos en Colombia • Ley de Responsabilidad Fiscal en Brasil

9. Mejor Expresión de Preferencias? • Escaso acercamiento a niveles más próximos al ciudadano (submunicipales), ausencia de estímulos a la asociación territorial • Sistema electoral proporcional no permite adecuada representación de preferencias ciudadanas • Sistemas de financiamiento no inducen gasto vinculado con aportes (ver tendencias en Anexo II) posible sólo en (pocos) territorios “ricos” • Mayoría de gobiernos municipales, agentes de gobiernos centrales > cabezas de autonomía • Desigualdad en derecho ciudadano a proveerse de bienes locales (en función de sus ingresos!)

10. Condiciones de Equidad A través de los sistemas de transferencias: • Inicialmente los procesos implicaron importantes avances en equidad territorial y social • Pero las diferencias subsisten y luego incluso aumentan

11. Descentralización de la Producción • Infraestructura y servicios básicos: tendencia generalizada a la externalización. Problemas de regulación e inequidad • Servicios de salud: descentralización económica en Brasil y Colombia; política: de todo el proceso productivo en Argentina; sólo de la infraestructura en los demás * • Servicios de educación: descentralización económica parcial en Chile y Bolivia; política: de todo el proceso productivo en Brasil y Argentina; sólo de la infraestructura en los demás * * Ineficiencia por fractura del proceso productivo

12. Conclusiones Generales • Con excepción de México (y ahora Colombia) se dio un tratamiento similar a infraestructura básica y servicios básicos, y a educación y salud • La descentralización de la provisión se orientó primordialmente a la gestión social: las transferencias no podían estar condicionadas al aporte local • La descentralización económica avanza, se aprende en regulación, pero con gran costo social • Pocos municipios tienen autonomía efectiva para concertar el desarrollo local • Pero: la descentralización es aún incipiente y puede profundizarse (ventaja de los menos descentralizados)

13. Recomendaciones (A partir de ILPES 1998)Sobre provisión:Diferenciaciones Básicas • Diferenciar funcionalmente la demanda en procesos de asignación (qué, cuánto y con qué recursos proveer): • Infraestructura básica y servicios públicos: • Qué (aspectos cualitativos): diferente • Cuánto y con qué recursos: (aspectos cuantitativos: niveles): diferente • Servicios de educación y salud: • Qué (aspectos cualitativos): diferente • Cuánto y con qué recursos (aspectos cuantitativos: niveles): igual! • Diferenciación establecida en México y ahora en Colombia

14. Sistemas de Transferencias • Transformar los actuales sistemas de transferencias en dos sistemas subsidiarios: • 1) Sistema de redistribución social: para canasta social, respecto a ingresos familiares, integrado y operado por gobiernos subnacionales (Chile, Colombia) • 2) Sistema de redistribución territorial, para desarrollo local/regional (a partir de infraestructura) (sobre experiencia de México): • transferencias proporcionales a los aportes relativos(en principio: respecto a ingresos geográficos) • considerar incluir “cuasi-impuestos”: aportes en “tiempo”, trabajo, materiales, dinero (cuantificados por Fondos de Desarrollo)

15. Profundización y Regionalización En países unitarios y federales: • Incentivar - a través de transferencias territoriales – la formación de mancomunidades (consorcios) municipales regionalesen función de regionalización • Transferir más potestades y recursos a estas mancomunidades regionales: • Provisión de infraestructura básica y servicios públicos • Organización de servicios de utilidad pública (incluidos sociales) • Apoyo a micro, pequeña y mediana empresa • Definición de contenidos y localización en salud y educación • Conformar procesos de decisión autónoma en niveles submuncipales : elección de representantes y ejecutivos, transferencia de potestades y recursos (Ej. Ecuador)

16. Participación y Autonomía • Participación política y mayor autonomía fiscal: • Elección de representantes: sistema territorial, con obligación de informarse e informar, en los tres niveles locales • Potestades de autoimposición: • Para modificar alícuotas de impuestos sobre inmuebles (+ externalización de avalúo, Ej. España) • Legalización de cuasi-impuestos • Presulpuesto participativo y consulta obligatoria para endeudamiento a patir del límites • Participación social. Incentivar: • Participación directa: en organizaciones sociales • Participación indirecta: a través de organizaciones • Sistemas de información asequible: de base y de gestión

17. Sobre Descentralización Económica Para mayor eficiencia productiva y asignativa: • Descentralizar hasta nivel de establecimientos e incorporar organizaciones no públicas en salud y educación • Con regulación para condiciones de competencia en igualdad de condiciones (y no evasión) • Con subsidios para garantizar equidad

18. Resultados Esperados • Viabilización del desarrollo local/regional: mayor competitividad económica nacional • Mayor equidad social y territorial: igualdad de oportunidades • Desarrollo de ciudadanía • Mayor eficiencia fiscal y administrativa, reducción de la corrupción Pero se afectarán intereses políticos actuales (élites locales, partidos): viabilidad depende de debate y consenso para reforma estructural

19. Lecturas • Texto, Cap. VI: Los procesos en América Latina. (Reemplazar cuadros por los de esta presentación, incluidos Anexos) • ILPES/CEPAL (1998). Reflexiones sobre el Desarrollo y la Responsabilidad del Estado. CEPAL, LC/IP/L.154. Cap. III, Sección D.: Descentralización y Desarrollo Territorial • Del autor (2003): Cómo hacer viable el desarrollo local. CEPAL, LC/L. 1986 – P.

20. ANEXO I.Cuadros sobre Transferencias BásicasFinanciamiento

21. Criterios de Distribución de las Transferencias Territoriales Básicas

22. Condicionamientos a las Transferencias Territoriales Básicas

23. ANEXO II. Ingresos y Gastos SubnacionalesArgentina Argentina: Ingresos y Gastos de Gobiernos Provinciales 1991-2001 40,000 35,000 30,000 25,000 Transferencias 20,000 Millones de Dólares 15,000 10,000 Ingresos de fuente propia 5,000 - 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Ingresos Totales Ingresos Propios Gastos Totales Elaborado en base a datos del FMI

24. Brasil: Ingresos y Gastos de Gobiernos Subnacionales, 1985-1998 * 180,000 160,000 140,000 120,000 Transferencias 100,000 Millones de dólares 80,000 60,000 40,000 Ingresos de fuente propia 20,000 0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales Brasil

25. Bolivia Bolivia: Ingresos y Gastos de Gobiernos Municipales 1989-2000 400 350 300 250 200 Milllones de dólares Transferencias 150 100 50 Ingresos de fuente propia 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Ingresos Totales Ingresos de fuente propia Gastos Totales Elaborado en base a datos del FMI

26. Colombia