Seminário Internacional Sistemas de Proteção Social: Desafios no Contexto Latino-americano

1. Seminário Internacional Sistemas de Proteção Social: Desafios no Contexto Latino-americano Articulação e co-responsabilidade dos entes federados na implementação de políticas sociais Celina Souza Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da Universidade Federal da Bahia Brasília, 10 de dezembro de 2009

2. Questões • Por que e como foi possível contornar os condicionantes políticos do sistema federal para implementar políticas sociais? • Qual o papel da logística e da organização administrativa dos governos (capacidade do Estado) na implementação dessas políticas? Cooperação entre entes federados para implementação de políticas sociais Tema Capacidade do Estado Foco

3. Os diagnósticos do federalismo brasileiro após a redemocratização • Um dos pontos de veto do sistema político brasileiro, afetando a governabilidade e a aprovação de reformas (“brasilianistas”) • Descentralização de recursos para entes subnacionais sem definição de encargos (economistas federalismo fiscal) • Captura dos recursos e das políticas pelas elites políticas estaduais e locais (cientistas políticos) • Promessas constitucionais impossíveis de serem cumpridas (Sartori) • Esfera federal como ator passivo (cientistas políticos)

4. Governabilidade e reformas 62 Emendas Constitucionais, 27 regulamentando ou ampliando o conteúdo de várias políticas públicas (papel das regras e da conjuntura)

5. Descentralização de recursos para entes subnacionais Na Constituição de 1988 Redução relativa dos recursos federais mas aumento das competências legislativas e de jurisdição do Executivo federal e aumento das competências partilhadas Anos 90: Redução relativa dos recursos à disposição das esferas subnacionais 1997-2009 Recomposição e aumento dos recursos à disposição das esferas subnacionais, principalmente dos municípios

6. Evolução da Composição da Receita Tributária Disponível por Nível de Governo: 1960/2006 (%)

7. Captura das políticas, promessas e bloqueio do Executivo federal • Elites políticas locais e regionais não capturaram as políticas, como parte da literatura previa • Avanços nos indicadores de saúde e nas taxas de matrícula escolar • Diminuição da pobreza e da desigualdade social • Institucionalização de políticas constitucionalizadas como direitos sociais • Executivo federal aprovou quase que a totalidade da sua agenda

8. Como analisar o desenho das políticas sociais à luz dos pressupostos do federalismo? Federalismo centralizado ou descentralizado? • Políticas públicas federais que se impõem às instancias subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso • Restrições constitucionais sobre políticas subnacionais, também limitadas pelo Judiciário. • Políticas com incentivos para gerar a adesão dos entes subnacionais

9. Federalismo, descentralização e formulação de políticas sociais • Constitucionalização das políticas • Emendas constitucionais que transformaram alguns direitos sociais em políticas e ações, a maioria por iniciativa do Executivo • União (Executivo e Legislativo federais) determinando preferências • Modelo: formulação federal, implementação descentralizada, principalmente municipal, financiamento partilhado para algumas políticas e somente federal para outras

10. Divisão de responsabilidades/competências • Profunda reestruturação dos programas sociais no final dos anos 90, através de emendas constitucionais e legislação infraconstitucional • Agenda social: universalização do acesso à saúde e à educação básica e focalização das políticas de combate à pobreza através de programas de transferência de renda condicionada e de políticas de assistência social, a maioria com participação dos três níveis de governo • O governo federal e os municípios participam de todos os programas sociais, mas não os estados.

11. Programas sociais • Características comuns: • Maiorparticipaçãofinanceira é federal • Programasformuladosnaesfera federal • Grande maioria dos programasrequerexistência de conselhoscomunitários (controle social) • Algunsprogramassãodesenhadosparaseremfocalizados (BF, BPC, aposentadoria rural, assistência social) e outrosuniversais (saúde, educação)

12. Papel dos entesfederadosnosprogramassociais “Modelos” Modelo 1: implementação local e recursospartilhados • Atençãobásica à saúde: gestão municipal • Educação fundamental: competição entre estados e municípios, masosmunicípiosestãoaumentandosuaparticipação • Segurançaalimentar e nutrição: restaurantespopulares, cozinhascomunitárias, abastecimentoalimentar

13. Modelo 2: gestão compartilhada com poucos recursos partilhados: • Assistência social parasegmentosvulneráveis – crianças, adolescentes, idosos, deficientes – abrigos, creches, pré-escolas • Modelo 3: pequenaresponsabilidade local e total financiamento federal • BolsaFamília (cadastro dos beneficiários) • Modelo 4: gestão e financimentototalmente federal: BPC e Aposentadoria Rural

14. Capacidade do Estado • Regras e contexto sozinhos explicam por que as políticas sociais foram implantadas? Formulação • Qual o papel da logística e da organização administrativa dos governos (capacidade do Estado)? Implementação

15. Capacidade do Estado • Capacidade de penetrar na sociedade e implementar logisticamente decisões políticas e • Quando os governos têm, ou podem mobilizar rapidamente, conhecimento, instituições (regras) e organizações capazes de implementar políticas

16. Capacidade do Estado: Componentes Capacidade do Estado incorpora componentes políticos, institucionais, administrativos e técnicos: • financeiros • infra-estruturais • informacionais • desenho das políticas, suas regras e instrumentos de controle • tamanho e qualidade da burocracia • maioria legislativa para aprovar políticas • conciliação da política pública com os interesses privados • políticas prévias • informações sobre políticas semelhantes (policylearning) • alcance territorial

17. Capacidade do Estado em políticas selecionadas • Informacional: mais dados e mais estudos • Maioria legislativa: governos de coalizões partidárias e regras de “emendamento” fáceis de serem cumpridas • Conciliação da política pública com os interesses privados • Políticas prévias (educação, saúde e programas de transferência de renda) e policylearning(apoio de organismos multilaterais) • Desenho das políticas com incentivos seletivos • Desenho das políticas com instrumentos de controle (cadastro) • Regras claras e universais, típicas de políticas redistributivas • Alcance territorial (rede bancária, rede de serviços municipais e estaduais)

18. Capacidade financeira • Aumento recursos para saúde e vinculação de receita (transferências federais para os municípios passaram de 0,10% do PIB em 1995 para 0,69 em 2006) • Aumento número de matrículas ensino fundamental e vinculação de receita • Aumento dos recursos para expansão do número de beneficiários dos programas de transferência de renda • Aporte de recursos externos • Fatores que contribuíram para o aumento da capacidade financeira • Controle da inflação • Expansão da receita pública • Vinculação de recursos

19. Tamanho e qualidade da burocracia • Mudanças no quantitativo das esferas de governo entre 1987 e 2006: redução nas esferas federal (25%-15%) e estadual (50%-35%) e aumento na municipal (25%-50%) • Burocracias mais profissionalizadas: Aumento do número de servidores com nível superior de escolaridade (25,9% em 1995 para 38,58% em 2009, excluídas as UFEs) • Criação de carreiras específicas, em especial o Grupo de Gestão – Analista de Finanças e Controle; de Planejamento e Orçamento; de Comércio Exterior e Especialista em PPGG. Maiores salários • PPGG concentrados no MPOG, MF, MEC, MS, MDS • Aumento dos concursos públicos • Tamanho da burocracia: aumento no quantitativo da Fazenda, Planejamento e MDS entre 1997 e 2008

20. Desafios e Perspectivas • Constitucionalização das políticas • Políticas datadas – novas emendas constitucionais • Despesas correntes versus investimento • Vinculação de recursos a políticas • Coordenação das políticas • Papel dos estados: omissing link

21. Estados, o elo perdido? • Recursos financeiros • Princípio da hierarquia • Atomização de ações • “Laboratórios de democracia” • Poucas políticas “bottom-up”

22. Por que incorporar os estados? • Recursos orçamentários federais “engessados” pelas vinculações da receita • Tamanho da burocracia federal • Custo da burocracia federal (o debate despesas de custeio x investimento) • Custos do controle • Custos de transação (controladores não dispõem de plena informação para tomarem decisões)

23. Argumento Em um país federal, de dimensão continental e alta desigualdade, a liderança federal e a cooperação entre entes governamentais nas políticas sociais é crucial na fase inicial do desenho da política, mas Para que haja expansão das políticas sociais e avanços na qualidade da provisão, os estados poderiam desempenhar papel de coordenação?