Hesap Verebilirlik Esko MUSTANEN

1. Hesap VerebilirlikEsko MUSTANEN Esko Mustonen Ankara 26 - 28.9.2011

2. Özgeçmişim Şuan Hükümet Genel Kontrolör Yardımcısı olarak çalışmaktayım Hükümet kontrol biriminde mali danışmanlık yaptım ve bunun öncesindeDevlet Ekonomik Araştırmalar Enstitüsünde araştırmacı olarak görev taptım 2

3. Hükümet Kontrol Birimi Merkezi hükümet bütçesinin ve faaliyetlerinin kalitesini temin eder, bunların yönlendirme ve yönetişimini gerçekleştirir. Merkezi hükümet bütçesine ilişkin hesap verilebilirliği, hükümet politikalarının, merkezi hükümet ve bünyesindeki kurumların operasyonel performansın etkili olmasını temin eder Merkezi hükümet bütçesine ve faaliyetlerine ilişkin hükümet düzeyinde İç kontrol ve risk yönetimini koordine eder Performans ve bütçenin değerlendirmesini koordine ederek geliştirir (politikaların, mali kaynakların ve operasyonel performansın etkililiği). 3

4. Ana hatlar Hesap verebilirliğin unsurları: Genel Bakış Finlandiya uygulaması: teori ve uygulama Hesap verebilirlik çerçevesi; tartışma, değerlendirme, Finlandiya sistemine ilişkin eleştiriler Sorular, yorumlar, istediğiniz her an tartışma ortamı! 4

5. Hesap verebilirlik Siyasi hesap verebilirlik Etik hesap verebilirlik İdari hesap verebilirlik Piyasa hesap verebilirliği 5

6. Siyasi hesap verebilirlik Siyasi hesap verebilirlikhükümetin, kamu çalışanlarının ve politikacıların halka ve meclis gibi yasama organlarına hesap verebilirliğidir. 6

7. İdari hesap verebilirlik Dahili kurallar ve normlar ve bunların yanı sıra bazı bağımsız komisyonlar, kamu yönetiminde çalışan kişileri hesap verebilir kılan mekanizmalardır. Daire veya bakanlık bünyesinde davranışlar öncelikle kural ve yönetmeliklere göre düzenlenir; ikinci olarak ise kamu çalışanları hiyerarşik olarak üstlerine karşı sorumludurlar. 7

8. Piyasa hesap verebilirliği Hükümetin ademi merkeziyetçi hale gelmesi ve özelleştirilmesine yönelik sesler altında sunulan hizmetler bu günlerde daha çok “müşteri odaklı” haldedir ve vatandaşlara rahatlık ve seçenek çeşitliliği sunmalıdır; bu açıdan kamu ve özel hizmetler arasında karşılaştırma veya rekabet yoktur, ve bu ideal olarak hizmet kalitesini geliştirir. Bruce Stone’un ifade ettiği üzere hesap verebilirlik değerlendirmesinin standardı bu nedenle “hizmet sağlayıcıların bir “egemen” müşteri kitlesine karşı duyarlı olması ve kaliteli hizmet üretmesi”dir. Dışardan hizmet alımı piyasa hesap verebilirliğini benimsemenin bir yoludur. Hükümet kısa liste haline getirdiği şirketler arasından hizmet alımı yapacağı şirketi seçebilir ve seçtiği şirketi sözleşme döneminde sözleşmesini yenileyerek veya başka bir şirket seçerek hesap verebilir kılabilir. 8

9. Etik Hesap verebilirlik Etik hesap verebilirlik, sorumlu araçlar ve profesyonel uzmanlıklar geliştirerek genel kişisel ve kurumsal performansı geliştirme uygulamasıdır. Bu bağlamda çalışanlar ve kurumlara yönelik etkili ve kolaylaştırıcı bir ortam yaratılması savunularak sürdürülebilir kalkınma kültürünü benimsemeleri sağlanabilir. 9

10. Hesap verebilirliğin unsurları Şeffaflık Katılımcılık Cevap&Geribildirim Değerlendirme 10

11. Şeffaflık Bir kurumun şeffaf olabilmesi için faaliyetleri ve performansı konusunda paydaşlarına karşı açık olması gerekir. Kurum mali tablolar, faaliyet raporları ve performans değerlendirmeleri yayınlayarak paydaşlarına neler yapıldığına ve yapılan işlerin başarısına ilişkin temel bilgiler sağlamalıdır. Bunlar paydaşların bir kurumun faaliyetlerini izlemek ve kurumu faaliyetleri, amaç ve hedefleri konusunda hesap verebilir kılmak için gerek duyduğu temel bilgilerdir. 11

12. Katılımcılık Katılımcılık paydaşların karar alma sürecinde aktif olarak yer alması anlamına gelir. Burada belirleyici etmen katılımın değişikliğe imkan tanımasıdır. Değişiklik yapılmayacaksa sürece bir danışman ya da başkalarının dahil olmasının bir manası yoktur. Katılımcı süreçlerin güç, etki ve karar alma sistemleriyle yakından bağlantılı hale getirilmesi gerekir. 12

13. Değerlendirme Değerlendirme; bir kurumun en önemli paydaşlarının katılımıyla ilerlemesini ve amaç ve hedefleri yönünde elde ettiği sonuçları izleme ve değerlendirme süreçlerini; alınan dersleri kuruma sürekli olarak geri bildirme sürecini; ve sürecin sonuçlarına ilişkin raporlama süreçlerini içermektedir. Değerlendirme; kurum ve paydaşların üzerinde anlaşılan amaç ve hedeflere ilişkin performansını izlemek, değerlendirmek ve raporlamak için gerek duyduğu bilgiyi sağlar. Değerlendirme; bir kurumun sorumlu olduğu amaçlara ulaşmasını destekleyecek olan geribildirim ve öğrenme mekanizmalarını teşkil eder. 13

14. Cevapve Geribildirim Cevap ve geribildirimlerin değerlendirilmesi,bir kurumun paydaşlarına kurumun kararları ve eylemlerine ilişkin şikayetlerini belirtme imkanı verdiği ve böylelikle şikayetlerin uygun şekilde değerlendirilerek buna göre hareket edilmesini sağlayan mekanizmaları ifade eder. 14

15. Grup Ödevi Türkiye’deki durumun genel değerlendirmesi; raporlama zinciri tanımlanabilir mi? Sorumluluklar tanımlanmış mı? Sistematik değerlendirme süreçleri var mı? Paydaşlar süreçlere katılıyor mu? Şeffaflık; kanunlar ve diğer düzenlemeler 15

16. Bizim Yöntemimiz Finlandiya uygulaması 16

17. Finlandiya Kamu İdaresinin Ana hatları Hükümetin en üst organları: Meclis, Cumhurbaşkanı, Hükümet Merkezi Hükümet: Bakanlıklar ve kurumlar Diğer özerk birimler: Åland adaları, kiliseler, üniversiteler Mahkemeler Belediyeler Devletin ticari faaliyetleri Bölgesel yönetim Dolaylı kamu yönetimi Yerel yönetimler Ortak yetkiler 17

18. Finlandiya Kamu Yönetiminin Ana hatları 11 bakanlık: hükümet tarafından alınacak kararları hazırlar, yurtiçi ve yurtdışı işbirliği içerisindeki idari sektörleri temsil etmektedir. Her bakanlığın idari sektörü bünyesinde bulunan kurumlar (toplam kurum sayısı ~80) Anayasal olarak bağımsız yerel yönetimler 18

19. Finlandiya Performans Yönetimi Reformunun Dönüm Noktaları Merkezi Hükümet Reformuna ilişkin Hükümet Kararı 1998 Kaliteli Hizmet, İyi Yönetişim ve Sorumlu Sivil Topluma ilişkin Hükümet Kararı 1988 Merkezi Hükümet Reformuna ilişkin Hükümet Kararı 1992 Hükümet kararı: tüm hükümet kurumlarında sonuç odaklı bütçeleme 2004 Kamu Mali Yönetiminin Yasal Dayanakları güçlendirildi 1990 Parlamentoya Hükümet raporu 1988 1990 1995 2000 2005 2010 1995 Tüm hükümet kurumlarında sonuç odaklı bütçeleme (Performans Sözleşmeleri dahil) 1988 3 hükümet kurumunda pilot proje 2004 Hesap verebilirlik reformu 1992 Harcama limitleri 1993 Kurumlarda ilk kez net bütçele-me 2007 Netra Peformans Raporlama Sistemi 2010 Kamu Mali Yönetim Sisteminin Değerlendirilmesi 2000 Kamu Mali Yönetim Sisteminin Değerlendirilmesi Performans Yönetimi (Kamu Mali Yönetimi) reformları 19

20. 2004 Hesap verebilirlik reformuNEDEN? Kontrol araçlarına yönelik eleştiri: Memnuniyetsizlik, ritüelleştirilmiş hedef koyma süreci, değerlendirme ve raporlama eksikliği Taraflı ve çarpık hedef koyma -> faaliyetlerin esnek olmayışı Performans müzakerelerindeki sorunlar: zaman yetersizliği, hareket özgürlüğünün olmaması 20

21. 2004 Öncesi durum Kurumların %16’sının ekonomi ve maliyet hedefleri onaylanmıştı Kurumların %9’unda verimlilik hedeflerikabul edildi %42’si için hizmet kapasitesi hedefi belirlendi Devlet denetleme ofisinin (Sayıştay)vardığı sonuçlar reform sürecinin başlangıcını ateşledi 21

22. 2004 - reformunuygulanması Çalışma grubumemorandumu: Daha iyi hesap verebilirliğe doğru (2003) Merkezi Hükümet bütçe kanunu veMerkezi Hükümet bütçekararnamesine yeni paragraflar eklenmesi Bütçe taslaklarının operasyonel ve mali planlarının hazırlanmasına ilişkin Maliye Bakanlığı yönetmelikleri 22

23. 2004 reformunun hedefleri Kontrol sistemlerini açık hale getirmek ve iyileştirmek; gerçek hesap verebilirliği uygulamak: tüm idari sektörlere performans yönetimin temel ilkelerini uygulamak Kontrol ve karar alma, izleme ve değerlendirme arasında doğrudan bağlantı kurmak Kontrolü daha stratejik hale getirerek doğru ve adil bilgi sunmak 23

24. Performans yönetimi nedir ? Performans yönetimianlaşmaya dayalı, etkileşimli bir kontrol modelidir. Operasyonel açıdan özü anlaşmaya taraf olanların (bakanlık ve kurum) mevcut kaynaklar ve bunlardan elde edilecek sonuçlar arasındaki uygun dengeyi bulma yeteneğidir. Faaliyetlerde performans yönetiminin temel fikri bir yandan kaynaklar ve hedefleri, diğer yandan verimlilik ve kaliteyi olabildiğince dengelerken istenen etkilere maliyet etkin olarak ulaşmaktır. 24

25. Finlandiya’daki performans yönetimi modelleri • Performans ve kalite sözleşmeleri • İlkesel olarak: tüm kurumların faaliyet bütçelemesi • Yasal bağlayıcılığı olan formüller • Merkezi hükümetten anayasal olarak bağımsız yerel yönetimlere (eğitim) hizmetlerin(in) sunulmasına yönelik kaynak aktarımları • Yasal bağlayıcılığı olan sözleşmeler ve piyasa/ yarı piyasa mekanizmaları • Ücrete tabi hizmetler sunan kurumlar için net bütçeleme

26. 2004 Bütçe yasası reformu: doğru ve adil bilgi Sonuç hedefleri Politika etkinliği: sonuçlar Politika etkinliği Faaliyet ve kaynakların politika ektililiği üzerindeki etkisi PERFORMANS YÖNETİMİ HESAP VEREBİLİRLİK Operasyonel performans hedefleri Operasyonel sonuçlar: çıktılar (yönetimin etkisi görülür) Operasyonel verimlilik • ekonomi • üretkenlik • profitability • maliyet denkliği Çıktılar ve kalite yönetimi -mal ve hizmetler • hizmet kapasitesi ve kalitesi İnsan Kaynakları Yönetimi

27. Girdi- çıktı- sonuç model maliyet etkinlik girdi süreç çıktı etki, sonuç üretkenlik, verimlilik etkililik KaynaklarAmaçlar

28. Kamu faaliyetlerinin etki zinciri modeli Süreç ve nedensellik Çıktılar Politika etkililiği Girdiler • Mali girdiler • İnsan kaynakları Operasyonel süreçler (üretim teknolojisi) çıktılar Etkiler Yan etkiler Ara ürünler (çalışmalarvb.) Yan etkiler - maliyetler Doğrudan maliyetler verimlilik=değer(çıktılar)/değer(girdiler) Üretkenlik= çıktılar/girdiler Maliyet etkinlik= sonuçlar/maliyetler Etkililik= sonuçlar/girdiler

29. Temel performans kriterleri 1. Politika etkisi (sonuç hedefleri) 2. Operasyonel performans (çıktı hedefleri) • Operasyonel verimlilik • Çıktılar ve kalite yönetimi • Yönetim ve insan kaynaklarının geliştirilmesi

30. Politika etkililiği (sonuç hedefleri) • Sosyal kalkınma hedeflerine nasıl ulaşıldığını ve politikanın ne kadar başarılı olduğunu tanımlar • Yeterli sosyal güvenlik, verimli ve kaliteli sağlık hizmetleri, adil gelir dağılımı, istihdam, güvenlik, gibi nispeten geniş görev alanlarındaki etkileri ve sosyal hedefleri ölçer • Hükümetin ve bakanlığın politika etkililiği konusundaki hesap verebilirliği

31. Operasyonel performans hedefleri • Operasyonel performans hedefleri kurum ve enstitülerin performans hedeflerinde vurgulanmaktadır.Hedefler faaliyet ve kaynaklarla olabildiğince yakından ilişkilendirilmelidir, burada bu hedeflere ulaşılması doğrudan kurumun ne yaptığına ve nasıl yönetildiğine bağlıdır. Pozitif performans hedefleri ve sonuç hedeflerinin yanı sıra beklenmeyen etkiler veya yan etkilerle ilgili hedefler de konmalıdır. • Performans hedefleri öncelikle gösterge olarak, ve yalnızca ikinci planda sözlü hedefler olarak konur.

32. İyi performans hedeflerinin koşulları • Bir kamu kurumunun temel görevlerine bağlı ve onlardan yola çıkarak elde edilmiş olmalı • Faaliyetler açısından stratejik ve gerekli olmalı • Açık ve herkes tarafından anlaşılır olmalı • Somut ve operasyonel olmalı • Değerlendirilebilir, ölçülebilir ve zamana bağlı olmalı • Tercihen karşılaştırılabilir olmalı • Kurumun kendisinin de etkileyebileceği hedefler olmalı • Gerçekçi fakat zorlayıcı olmalı • Kabul edilebilir, birlikte belirlenmiş ve üzerinde anlaşılmış olmalı acceptable, jointly outlined and agreed • Faaliyetlerin olabildiğince geniş bir bölümünü kapsamalı ve öte yandan öncelikleri tanımlamalı

33. Bütçe Ana başlıklar Sınıf, adet Performans yönetimi süreci Yönetim planlaması Raporlama Meclis Hükümet Hükümet Programı Harcama limitleri 4 yıl Hükümet strateji belgesi Hükümet Devlet Yıllık Hesaplar Raporu Meclis Hükümet Hükümet, Bakanlıklar Maliye Bk. 1 yıl İdari kesimin sonuç hedefleri Faaliyet raporu Bakan Bakanlık yönetimleri Kurum yönetimleri • Raporlar • Yıllık hesaplar performans anlaşması

34. Temel aktörler (1): Bakanlıklar • Her bakanlık kendi idare alanının denetiminden ve bu alana ilişkin raporlamadan sorumludur • Bakanlıklar ve bakanlığın performans hedeflerini teyit ettiği kurumlar faaliyetlerine ilişkin yıllık faaliyet raporu hazırlamak durumundadır. • Bir bakanlık ya da kurumun kesin hesapları bakanlık ya da kurumun başındaki yönetici tarafından imzalanır.

35. Temel aktörler(2): Hükümet kontrol birimi • Hükümetin yıllık faaliyet raporunun hazırlanarak meclise sunulmasından sorumludur • Hükümet genel kontrolörü faaliyet raporunun kalite beyanını imzalar • Hükümet her yıl Meclise aşağıdakileri sunacaktır: • Merkezi hükümet performans raporu • Merkezi hükümetin tam tahakkuk muhasebesine dayalı kesin hesapları • bütçe yürütme raporu • gelir ve harcama beyanı (kar - zarar hesabı) • bilanço • nakit akışı beyanı • ekler • Bütçe dışı fonların ve kamu iktisadi teşekküllerinin kesin hesapları ve analizleri

36. Temel aktörler (3): Dış denetim • Devlet denetleme ofisi (Sayıştay) merkezi muhasebe kayıtlarının dış denetimini gerçekleştirir. • Devlet denetleme ofisi (Sayıştay) Devlet Yıllık Hesaplar Raporu’nu (kısmen) denetler ve denetim bulgularını Devlet Denetleme Ofisi Yıllık Raporu şeklinde meclise sunar.

37. Temel aktörler (4): Meclis ve denetim komisyonu • Meclisteki denetleme komisyonunun temel görevi hükümet bütçesinin yönetimini ve bütçeye uygunluğu denetlemektir. Komisyon bu görev kapsamında hükümet bütçesinin genel durumu ve yönetiminin yanı sıra meclisin bilgilendirilmesi gereken konular üzerinde yoğunlaşır. Görevleri arasında hükümet bütçesine ilişkin çeşitli raporlar mütalaa etmeyi ve bu raporların genel kurulda ele alınmasını sağlamak da komisyonun görevleri arasında.

38. 2004 reformunun değerlendirilmesi • Sorular ve yorumlar?

39. Kendi değerlendirmem • Hesap verebilirlik reformunu başlatmak zaman alıcı bir projedir, uygulamanın ardından 8 yıl geçmesine rağmen tam anlamıyla memnun edici bir raporlama sistemine ulaşılamamıştır. • Performans prizmasının kademelerini anlamak zordur • “Denetim arşivi” yoktur: farklı amaçlar için bilgi biriktirme ve sınıflandırma söz konusu değildir. • Raporlamanın üretkenlik tarafı

40. OECD kamu yönetişimi incelemesi : Finlandiya (2010) • Finlandiya Kamu Yönetimi’nin mali başarı ve sosyal kaynaşma inşa etme görevi Finlandiya’da kabul edilmektedir. • Finlandiya önceki geliştirme çalışmalarının başarısına takılıp kalmamıştır, sürekli gelişim ilkesi benimsenmiştir. • Finlandiya’nın güçlü taraflarından biri, uluslar arası iyi uygulamalara bakmasıdır. • Sürdürülebilir fakat kademeli değişiklikler hükümetlere istikrar ve verimlilik kazandırmıştır. • Fakat değişimin hız kazandığı günümüzde bu istikrar örneğin kaynak esnekliğini zorlaştırmaktadır. • Finlandiya’nın en güçlü özelliklerinden biri olan kilit süreçlerin öngörülebilirliği aynı zamanda değişiklik imkanını da sınırlandırmaktadır. • Hükümetin Fin toplumunu karşılaşacağı zorluklar ve yapması gerekecek seçimler konusunda daha iyi bilgilendirmesi gerekmektedir.

41. İnceleme üç ana eylem alanını tanımlamaktadır • Stratejik içgörü • Toplu taahhüt • Kaynak esnekliği

42. Stratejik içgörü • Kiminle konuşmalı? • Kanıtları nasıl elde etmeli ve kullanmalı? • Neyi başarmalı? • Kanıta dayalı karar almayı daha fazla içselleştirmek • Politika yapımı ve hizmet sunumuna vatandaş katılımı • Uzun vadeli mali projeksiyonların kullanımı • Öngörü raporlamasının kapsamının genişletilmesi

43. Stratejik içgörü - Tavsiyeler • Politika geliştirme sürecine destek olmak için beklentileri ve analiz kapasitesini yükseltin. • Vatandaşlar, sivil toplum, sosyal paydaşlar ve yerel yönetimlerin katılımını ve onlarla iletişimi güçlendirerek paydaşların karar alma sürecine katılmasına ilişkin bir mekanizma geliştirin ve bunu idame ettirin • Danışma sürecinin nedenlerini, zamanını ve nasıl gerçekleştirileceğini açıklayın, karar alma sürecinde mevcut analizleri daya iyi kullanın.

44. Toplu taahhüt - Tavsiyeler • Yatay çalışma biçimleri kullanarak taahhüt oluşturma yönünde teşvikler düzenleyin • Kamu kesimindeki liderlik kapasitesini güçlendirin • Liderlik, yönetişim yapıları ve stratejik amaçları daha iyi düzenleyin • Hesap verebilirliği ve kaynakları arttırarak yatay politika programlarında amaçlara ulaşma sürecini iyileştirin

45. Kaynak esnekliği - Tavsiyeler • Bütçeyi stratejik çevikliği geliştirmede önemli bir araç olarak kullanın • Üst düzey amaçları önceliklendirecek mekanizmalar yaratın • İhtiyaçları yeniden değerlendirmek için mekanizmalar oluşturun • Mali kaynak esnekliğini iyileştirin • İnsan kaynağı esnekliğini iyileştirin, hükümet vizyonunu gerçekleştirme yeteneğini güçlendirin.

46. Bakanlık kontrolünün iyileştirilmesi • Bakanlıklar performans yönetiminin işlerliğinden ve ilgili operasyonel birimlerinde kontrol geliştirmeden sorumludur. Bakanlıkların temel görevleri şu şekilde vurgulanmaktadır: siyasi karar almanın hazırlanması, operasyonel birimlerinin stratejik kontrolü, ve özellikle AB konularında uluslar arası nüfuz. • Düzgünperformansyönetimibakanlıkların düzgün performans hedefleri konmasını sağlamasını (kendi faaliyetleriyle ilgili olarak da), kurumların da faaliyet raporlarında kendi faaliyetlerine ilişkin doğru ve adil bilgiler sunmasını gerektirir . Sosyal etkiler ve sonuç hedefleri, bakanlıkların performans hedeflerinde vurgulanmaktadır.

47. Bakanlığın kamu beyanı 1) Performans ve performans trendi ve performans hedeflerinden sapma tahminleri 11. maddeye uygun olarak belirlenmiştir; 2) Performans raporlama dayanaklarının yönlendirme ve hesap verebilirlik açısından uygun olduğuna ve kalkınma ihtiyaçları bağlamında bakanlığın konumuna ilişkin bir beyan; 3) Muhasebe kurumunun veya bütçe dışı bir fonun, veya bütçe kurumuna ait bir kamu kurumunun kesin hesaplar konusunda ve performansı iyileştirme yönünde alması gereken önlemler 4) Bakanlığın kesin hesaplar konusunda ve performansı iyileştirme yönünde alması gereken önlemler.