节能政策法规和节能工作重点徐培新物资节能中心副主任《节约能源法》修订工作小组成员中国能源研究会理事节能和企业能源管理专业委员会委员 2009 ． 9 ． 8

节能政策法规和节能工作重点 徐培新物资节能中心副主任《节约能源法》修订工作小组成员中国能源研究会理事节能和企业能源管理专业委员会委员 2009．9．8

一、《节约能源法》 （一）修订背景介绍人口众多、能源资源相对不足、环境承载能力较弱，是我国的基本国情之一。我国人口众多，人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平。煤炭和水力资源人均拥有量相当于世界平均水平的50%，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/15左右。而且能源资源分布不均衡。煤炭资源主要赋存在华北、西北地区，水力资源主要分布在西南地区，石油、天然气资源主要赋存在东、中、西部地区和海域。主要的能源消费地区集中在东南沿海经济发达地区。由于耕地资源不足世界人均水平的30%，也制约了生物质能源的开发。

进入新世纪，经济发展速度加快，特别是进入了工业化、城镇化进程加速时期，钢铁等重工业高速发展，国际经验表明，这一阶段能源供需矛盾突出。特别是2003年至2005年，能源利用效率出现逆转，单位产值能耗分别上升4.9%、5.5%、0.2%。2000年至2006年，石油消费由2.24亿吨增加到3.4亿吨；煤炭由12.88亿吨增加到23.7亿吨；天然气由245亿立方米增加到556亿立方米。我国的能源消费总量从2000年的13.8亿吨标准煤增加到2008年的28.5亿吨标准煤，自2003年以来，平均每年增加2亿多吨标准煤。2008年我国原油消费对外的依赖度已达50%，大量进口石油对能源供应的安全性已经造成威胁。国内能源供应缺口较大，国际能源价格不断上涨，我国的石油进口依存度已经将近50%。

从2003年-2007年我国GDP连续5年的两位数增长，年均增长12.8%。目前每年约有1000万农村劳动力向城镇转移，城镇化进程的推进，促使能源消费的持续增长。从自然条件看，中国气候条件相对较差，生态环境比较脆弱，2005年全国森林覆盖率仅为18.21%，而土地荒漠化面积已占到整个国土面积的27.4%。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式，与资源、环境的矛盾越来越尖锐，能源紧缺已成为遏制我国经济社会发展的重要瓶颈。从2003年-2007年我国GDP连续5年的两位数增长，年均增长12.8%。目前每年约有1000万农村劳动力向城镇转移，城镇化进程的推进，促使能源消费的持续增长。从自然条件看，中国气候条件相对较差，生态环境比较脆弱，2005年全国森林覆盖率仅为18.21%，而土地荒漠化面积已占到整个国土面积的27.4%。长期以来，我国经济发展过多地依靠扩大投资规模和增加物质投入，这种粗放型经济增长方式，与资源、环境的矛盾越来越尖锐，能源紧缺已成为遏制我国经济社会发展的重要瓶颈。

党的第十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出：“我国土地、淡水、能源、矿产资源和环境状况对经济发展已构成严重制约。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。”。节能降耗已成为全社会广泛关注的关系到落实科学发展观、全面建设小康社会的重大战略问题。

十届四次全国人民代表大会通过的“十一五”规划《纲要》提出：“十一五”期间要实现单位国内生产总值能源消耗降低20%左右,这个目标是具有法律效力的约束性指标。能源是国民经济和社会发展的重要物质基础。能源利用涉及社会生产、生活的各个领域，因此节能需要全社会的共同努力。开展全民节能，关系到我国经济社会的持续健康发展，关系到人民群众的切身利益，体现全民族的文明素质。要从全局和战略的高度，充分认识深入开展全民节能行动的重大意义，增强紧迫感和危机感，广泛动员全民节能，把节能变成全体公民的自觉行动。

为积极推动节能减排工作，由全国人大财经委组织，自2006年3月开始，历时一年半时间，对原《节约能源法》的进行了修订。2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《节约能源法》修订草案。新修订的《节约能源法》共七章八十七条，分别是总则、节能管理、合理使用与节约能源（一般规定、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能）、节能技术进步、激励措施、法律责任和附则。修订后的《节约能源法》自2008年4月1日起施行。为积极推动节能减排工作，由全国人大财经委组织，自2006年3月开始，历时一年半时间，对原《节约能源法》的进行了修订。2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《节约能源法》修订草案。新修订的《节约能源法》共七章八十七条，分别是总则、节能管理、合理使用与节约能源（一般规定、工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能和重点用能单位节能）、节能技术进步、激励措施、法律责任和附则。修订后的《节约能源法》自2008年4月1日起施行。

（二）修订内容介绍党的十七大报告强调要加强能源资源节约。 新修订的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称“节能法”）再次重申了这一基本国策。推动全社会节约能源，不是要抑制和减少人类的生产、生活需求，而关键是要加强用能管理，采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施，提高能源利用效率。这充分说明，节约能源绝不是为了解决一时能源供应紧张而采取的权宜之计，它符合我国的长远利益和根本利益，是实现可持续发展、造福子孙后代的重大举措，必须长期不懈的坚持。

1、进一步明确、突出节约能源在我国整个能源战略中所处的地位。 与原节能法相比，新法在法律的层面上确定了节能在我国国民经济和社会发展中的重要战略地位，明确了政府及其有关部门在节能工作中的职责，规定了一系列重要的节能制度，提出了促进节能工作的政策导向和重要措施，强化了节能法律责任。原节能法第一条:为了推进全社会节约能源，提高能源利用效率和经济效益，保护环境，保障国民经济和社会的发展，满足人民生活需要，制定本法。新法第一条:为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。

党的十七大报告指出，实现经济社会全面协调可持续发展，就是要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。大力推进能源节约、提高能源利用效率，缓解能源供求矛盾，促进环境质量改善，是落实十七大精神，实现经济社会全面协调可持续发展的重要措施。党的十七大报告指出，实现经济社会全面协调可持续发展，就是要坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。大力推进能源节约、提高能源利用效率，缓解能源供求矛盾，促进环境质量改善，是落实十七大精神，实现经济社会全面协调可持续发展的重要措施。

原法第四条：节能是国家发展经济的一项长远战略方针。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推进节能技术进步，降低单位产值能耗和单位产品能耗，改善能源的开发、加工转换、输送和供应，逐步提高能源利用效率，促进国民经济向节能型发展。新法第四条　节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。

增加了第五条：国务院和县级以上地方各级人民政府应当将节能工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划，并组织编制和实施节能中长期专项规划、年度节能计划。国务院和县级以上地方各级人民政府每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告节能工作。原《节约能源法》规定的节能管理制度不尽健全，尚未建立节能目标责任制和评价考核制度、重点用能单位能源利状况报告制度，一些倡导性条款和原则性要求难以落到实处。第六条国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。

2007年11月17日，国务院“国发36号文”印发了《批转节能减排统计、监测及考核实施方案和办法的通知》，把建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系（以下称“三个体系”），并将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，明确要求各省（区、市）制定本地区的年度节能目标，并规定按照一级抓一级、一级考核一级的要求，进行节能目标完成情况的考核。《通知》要求各千家重点企业也要制定并落实年度节能目标。这是各地、各企业建立和落实节能目标责任制的依据。同时根据本条的规定，不仅“十一五”期间，“十一五”以后都要坚持节能目标责任制。2007年11月17日，国务院“国发36号文”印发了《批转节能减排统计、监测及考核实施方案和办法的通知》，把建立科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系（以下称“三个体系”），并将能耗降低和污染减排完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，明确要求各省（区、市）制定本地区的年度节能目标，并规定按照一级抓一级、一级考核一级的要求，进行节能目标完成情况的考核。《通知》要求各千家重点企业也要制定并落实年度节能目标。这是各地、各企业建立和落实节能目标责任制的依据。同时根据本条的规定，不仅“十一五”期间，“十一五”以后都要坚持节能目标责任制。

政府节能考核表

企业考核评价表

新法第七条国家实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，发展节能环保型产业。 国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作，合理调整产业结构、企业结构、产品结构和能源消费结构，推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗，淘汰落后的生产能力，改进能源的开发、加工、转换、输送、储存和供应，提高能源利用效率。国家鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源。

2008年进一步调整产业结构，通过严格控制信贷规模、土地闸门，对所有新建项目实行节能评估和环境影响评价，提高项目投资的门槛，遏制高耗能行业的增长。同时要加快淘汰落后的力度。2008年关停小火电1300万千瓦，淘汰水泥落后生产能力5000万吨、炼钢落后生产能力600万吨、炼铁落后生产能力1400万吨。三年来，各地区、各部门认真落实党中央和国务院的决策部署，节能减排取得重大进展。全国单位GDP能耗逐年降低，2006年下降1.79%，2007年下降4.04%，2008年下降4.59%，“十一五”前三年累计下降10.1%，节能2.9亿吨标准煤。全国二氧化硫、COD排放总量不断降低，2007年下降4.66%和3.14%，2008年下降5.95%和4.42%，“十一五”前三年分别下降8.95%和6.61%。

原法第六条 国家鼓励、支持节能科学技术的研究和推广，加强节能宣传和教育，普及节能科学知识，增强全民的节能意识。新法第八条　国家鼓励、支持节能科学技术的研究、开发、示范和推广，促进节能技术创新与进步。国家开展节能宣传和教育，将节能知识纳入国民教育和培训体系，普及节能科学知识，增强全民的节能意识，提倡节约型的消费方式。

这次修订增加了一个重要规定，要求将节能知识纳入国民教育和培训体系。国民教育和培训体系包括初等、中等和高等教育，也包括普通和职业教育。这是落实节约资源基本国策的一个重要体现。在教育和培训内容上，一是要加深对我国基本国情的认识，了解我国人均占有资源、能源水平远低于世界平均水平的现实，了解随着人口增加和工业化、城镇化进程加快，能源供应方面面临的突出矛盾，了解在能源安全方面面临的挑战；二是要加深对能源消耗与生态环境保护、全球气候变化之间的关系的了解，正确认识我国在这方面面临的严峻形势；三是要从普通群众的衣食住行入手，介绍节能的方法和节能的好处，让大家了解开展节能对建设节约型社会的重要意义，养成节约光荣、浪费可耻的风尚。这次修订增加了一个重要规定，要求将节能知识纳入国民教育和培训体系。国民教育和培训体系包括初等、中等和高等教育，也包括普通和职业教育。这是落实节约资源基本国策的一个重要体现。在教育和培训内容上，一是要加深对我国基本国情的认识，了解我国人均占有资源、能源水平远低于世界平均水平的现实，了解随着人口增加和工业化、城镇化进程加快，能源供应方面面临的突出矛盾，了解在能源安全方面面临的挑战；二是要加深对能源消耗与生态环境保护、全球气候变化之间的关系的了解，正确认识我国在这方面面临的严峻形势；三是要从普通群众的衣食住行入手，介绍节能的方法和节能的好处，让大家了解开展节能对建设节约型社会的重要意义，养成节约光荣、浪费可耻的风尚。

2、在修订中还将近几年来行之有效的有关规章制度纳入了法律条文。实行固定资产投资节能评估和审查制度，近年来，固定资产投资增长过快，高耗能、高污染行业增长过快，已经成为经济运行中的顽症。制止不符合强制性节能标准和节能设计规范的投资项目建设，从源头上把好节能关，对于遏制“两高”行业的盲目、过快增长将起到积极作用；比如能效标识制度，实行能效标识管理的产品范围将不断扩大，家用电器等使用面广、耗能量大的用能产品都将成为能效标识制度的实施对象。

在修订中增加了“ 第五十六条　国务院管理节能工作的部门会同国务院科技主管部门发布节能技术政策大纲，指导节能技术研究、开发和推广应用。” 在法律上对国家管理节能工作的部门会同科技主管部门制定并发布节能技术政策大纲的职责予以明确，将发布节能技术政策大纲这一成功做法首次上升为法律，对今后政府有关部门定期发布节能技术政策大纲，指导节能技术的研发、推广，推动节能技术进步赋予了明确的法律地位。国家发展改革委、科技部组织有关专家、学者，在广泛征求社会各界意见的基础上，历时两年半修订完成了《中国节能技术政策大纲（2006年）》《大纲（2006年）》的发布，对节能技术研究开发、推广应用以及节能项目投资重点指明了方向，为编制能源开发利用规划和节约能源规划提供了技术支持，为实现国家“十一五”节能目标奠定了技术支撑。

节能产品（设备）是指符合与该种产品（设备）有关的质量、安全和环境标准要求，在社会使用中与同类产品或完成相同功能的产品相比，它的能源利用效率（能效、能耗）指标符合相关能效标准中1级或节能评价值的规定。2007年，国务院办公厅行文建立政府强制采购节能产品制度（国办发〔2007〕51号），当年列入政府采购《清单》的节能产品总计33种类别、涉及539家企业、14551个产品型号/系列。并对空调机、双端荧光灯和自镇流荧光灯、电视机、电热水器、计算机、打印机、显示器、便器、水嘴共9类产品实施政府强制采购节能产品制度，涉及强制采购的产品涉及286家企业的9461个产品型号/系列。

2006年，国家发展改革委会同有关部门发布了十大重点节能工程实施方案，即燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程、区域热电联产工程、余热余压利用工程、节约和替代石油工程、电机系统节能工程、能量系统优化工程、建筑节能工程、绿色照明工程、政府机构节能工程、节能监测和技术服务体系建设工程。不管是重大节能科研项目，还是节能示范项目，还是重点节能工程，国家节能主管部门都肩负着组织实施的重大责任。2007年，为加快实施十大重点节能工程，完成全年形成5000万吨标准煤的节能目标，国家财政拿出可直接用于节能的资金80亿元，其中用于支持十大重点节能工程项目70亿元，节能相关的能力建设10亿元。

3、扩展了法律调整范围 原《节约能源法》主要以工业为主，对交通节能没有规定，对建筑节能仅制定了一条规定，且比较原则和笼统，缺乏约束力，难以起到实际作用。目前我国既有建筑存量超过400亿平方米，每年新建建筑竣工面积达20亿平方米以上，建筑领域已经成为我国节能的重点领域之一。经济社会的发展和城镇化进程的加快，建筑、交通运输、公共机构等领域的能源消费增长很快，是节能工作的薄弱环节，需要在进一步规范工业节能的基础上，扩展现行法律的调整范围，对建筑节能、交通运输节能和公共机构节能做出规定。

——在工业节能方面，新法增加了一些重要规定：优化用能结构和企业布局；电网企业应当按照国务院有关部门制定的节能发电调度管理的规定，安排清洁、高效和符合规定的热电联产、利用余热余压发电的机组以及其他符合资源综合利用规定的发电机组与电网并网运行，上网电价执行国家有关规定。禁止新建不符合国家规定的燃煤发电机组、燃油发电机组和燃煤热电机组。工业是我国能源消耗最大的产业，抓好工业节能，对于缓解经济社会发展面临的能源与环境约束具有十分重要意义。

——建筑和交通运输领域能源消耗呈快速上升趋势。为加强这方面的节能工作，新法在第三章增设了建筑节能、交通运输节能的内容。根据建设部的数据，目前我国建筑能耗约占全国终端能源总消费量的27.5％。要求严格实行节能设计标准，大力发展节能省地型建筑，积极推动既有建筑节能改造，广泛使用新型墙体材料。据测算，2005年，交通运输能耗约占全国终端能源总消费量的16.3％，今后随着汽车的增加，比重还会提高。加快发展铁路和内河运输，优先发展公共交通和轨道交通，加快淘汰老旧车船，鼓励发展节能环保型交通工具，开发和推广车用代用燃料和清洁燃料汽车。

——政府机构是能源消费的重要部门，抓好政府机构的节能工作对于全社会将起到示范和带动作用。据测算，2005年政府机构能源消费量约占全国终端能源消费总量的6.7％，而且增长速度较快。为了加强政府机构的节能工作，在第三章增设了公共机构节能的内容。进一步明确了公共机构开展节能工作的责任和要求，如制定节能规划，制定节能目标和实施方案，报送能源消费状况报告，实施能源消耗定额管理，实行能源审计，优先采购节能产品、设备等。重点抓好政府机构建筑物和采暖、空调、照明系统节能改造以及办公设备节能，稳步推进公务车改革。

新修订的节能法要求用能单位即企事业单位、机关、社会团体等所有使用能源的单位。应按照合理原则使用能源，并采取具体措施加强节能管理，包括加强能源管理制度建设，将能耗控制纳入管理体系，严格按照高效利用能源的要求，监控各项能源消耗流程，贯彻执行国家的能源法律、法规、政策、标准等。要求用能单位制定并实施节能计划和节能技术措施是加强节能管理的有效举措。节能计划是为保障合理使用能源而制定的有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的行动方案。节能技术措施是指采用先进合理的工艺、技术、设备材料等实现节能降耗的办法或手段。

4、强化了节能标准化工作 长期以来，我国的行业准入制度不健全，耗能设备缺乏能效标准，淘汰制度缺乏刚性支持；缺乏节能系列标准、能源计量、统计基础工作薄弱。新修订的《节约能源法》的第十三条明确规定：国务院标准化主管部门和国务院有关部门依法组织制定并适时修订有关节能的国家标准、行业标准，建立健全节能标准体系。国务院标准化主管部门会同国务院管理节能工作的部门和国务院有关部门制定强制性的用能产品、设备能源效率标准和生产过程中耗能高的产品的单位产品能耗限额标准。国家鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准。省、自治区、直辖市制定严于强制性国家标准、行业标准的地方节能标准，由省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准；本法另有规定的除外。

新法进一步明确要制定强制性的用能产品、设备能效标准、高耗能产品单位能耗限额标准，健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗限值标准等。2008年6月1日已经有46项新的标准，包括22项高耗能产品单位产品能耗限额标准，5项交通工具燃料经济性标准，11项终端用能产品能源效率标准，8项能源计量、能耗计算、经济运行等节能基础标准开始实施，比如常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额，水泥单位产品能源消耗限额、建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额等，这些标准和管理办法的制订和完善，将有利于从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，加快淘汰落后的高耗能产品和设备。新法进一步明确要制定强制性的用能产品、设备能效标准、高耗能产品单位能耗限额标准，健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗限值标准等。2008年6月1日已经有46项新的标准，包括22项高耗能产品单位产品能耗限额标准，5项交通工具燃料经济性标准，11项终端用能产品能源效率标准，8项能源计量、能耗计算、经济运行等节能基础标准开始实施，比如常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额，水泥单位产品能源消耗限额、建筑卫生陶瓷单位产品能源消耗限额等，这些标准和管理办法的制订和完善，将有利于从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，加快淘汰落后的高耗能产品和设备。 30

新法提出鼓励企业制定严于国家标准、行业标准的企业节能标准，是借鉴了日本的经验。日本建立以标准、标识为基础的能效标准管理机制，实行着一套较为独特而又行之有效的节能标准体系。其中，日本政府比较有特色的措施之一，就是1998年实施的“领跑者”标准（Top Runner）。该标准类似超前性标准，比如以2005年能效最佳的产品能耗标准为参照，考虑到今后技术进步的因素，制定出2010年的目标标准，并要求其他同类产品的企业在2010年之前达到该标准。因为到2010年该标准将成为强制性的能效标准，所以生产企业要继续生产同类产品必须要提高产品能效。目前已经有21种产品制定了“领跑者”标准。

5、加大政策激励力度原节能法对节能的相关财政税收政策尚不完善，资源性产品价格不能反映资源稀缺程度、不能有效发挥抑制不合理消费和浪费资源的作用。应更好地运用市场机制和经济手段引导和推动合理用能。政府需要进一步明确有关政策措施，建立促进节能的激励与约束机制。加强节能工作需要政府采取激励政策加以引导和推动。新法中增设了“激励政策”一章，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策。——明确提出中央财政和县级以上地方财政要设立节能专项资金，并纳入预算管理，并规定了专项资金的使用方向。——国家要制定税收优惠政策，从生产、消费和进出口三个方面促进节能，抑制浪费能源的行为。——国家实行促进节能的政府采购政策，国务院有关部门要制定和适时调整节能产品政府采购清单。5、加大政策激励力度原节能法对节能的相关财政税收政策尚不完善，资源性产品价格不能反映资源稀缺程度、不能有效发挥抑制不合理消费和浪费资源的作用。应更好地运用市场机制和经济手段引导和推动合理用能。政府需要进一步明确有关政策措施，建立促进节能的激励与约束机制。加强节能工作需要政府采取激励政策加以引导和推动。新法中增设了“激励政策”一章，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策。——明确提出中央财政和县级以上地方财政要设立节能专项资金，并纳入预算管理，并规定了专项资金的使用方向。——国家要制定税收优惠政策，从生产、消费和进出口三个方面促进节能，抑制浪费能源的行为。——国家实行促进节能的政府采购政策，国务院有关部门要制定和适时调整节能产品政府采购清单。

——逐步提高节能投资在政府能源投资中的比重。国家制定财政贴息等政策，引导银行贷款等社会资金增加对节能的投入。——逐步提高节能投资在政府能源投资中的比重。国家制定财政贴息等政策，引导银行贷款等社会资金增加对节能的投入。 ——专门规定了促进能源需求侧管理的促进措施。 ——运用税收等政策，鼓励进口先进的节能技术和设备，控制耗能高、污染重的产品的出口； ——引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术改造等项目提供优惠贷款；实行峰谷电价、差别电价等有利于节能的价格政策等。 ——2008年中央财政安排423亿元资金，支持十大重点节能工程和环保设施等项目建设。单位GDP能耗比上年下降4.59%；近三年累计，单位GDP能耗下降10.08%。 ——最近又出台了“节能产品惠民工程”和“家电产品以旧换新 ”等财政激励措施，坚持不懈地推动节能减排和生态环境保护。

6、明确节能管理和监督主体 原节能法在执行机构上，没有规定明确的执法主体和监督主体，对节能行政主管部门法律地位及其管理责权的规定不够明确。基层普遍存在节能工作主管部门不够明确、节能管理职责交叉的问题，造成节能监管工作有所削弱，需要进一步明确节能的监管主体，理顺相关部门在节能监管中的职责。为了加强节能监管工作，新法中规定，县级以上地方各级人民政府要明确管理节能工作的部门，政府其他有关部门依法履行与节能有关的监督管理职责，以确保法律规定的节能制度和措施有人抓，违法用能行为有人查。修订后的《节约能源法》规定了统一管理、分工协作、相互协调的节能管理体制，理顺了节能主管部门与各相关部门在节能监督管理中的职责。全国已有20多个省级政府成立了节能执法队伍。

7、强化法律责任 原节能法一些条款过于原则，操作性不强，特别是缺乏强制性的惩罚措施和执法手段，对无效用能和浪费行为惩罚力度不够等。对违法者的处罚未能使其受到严厉的经济制裁，因违法成本低而不守法和不严格执法的现象普遍存在。一是增加了法律责任条款。新法中规定了19项法律责任，比原《节约能源法》增加了11项。二是加大了处罚力度。三是强化了政府等公共机构、节能服务机构的法律责任。完善法律责任的规定，增强制度的约束力和节能法的权威性。要加大对违法行为的处罚力度，对包括政府部门、企业以及其他单位和个人在内的各类主体违反节能法的行为规定明确、严格的法律责任。原节能法惩戒性条款少，缺乏强制力。这次修订中，对有关制度条款尽量设置了对应的法律责任条款，设立了一些行政强制措施，力图规定更加明确的法律责任。

新修订的法律责任为节约能源法的施行，提供了切实的法律保障，有利于将节能管理纳入法制轨道，推动节能工作的顺利开展。新法规定了19项法律责任，包括：建设、设计、施工、工程监理等单位违反建筑节能的有关标准，重点用能单位拒不落实整改要求或整改未达到要求、不按时报送能源利用状况报告或报告内容不实、不按规定设立能源管理岗位，伪造、篡改能源统计资料或编造虚假能源统计数据，以及未按规定配备、使用能源计量器具等方面的法律责任。如：第七十二条　生产单位超过单位产品能耗限额标准用能，情节严重，经限期治理逾期不治理或者没有达到治理要求的，可以由管理节能工作的部门提出意见，报请本级人民政府按照国务院规定的权限责令停业整顿或者关闭。

第七十四条：用能单位未按照规定配备、使用能源计量器具的，由产品质量监督部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。第七十七条：违反本法规定，无偿向本单位职工提供能源或者对能源消费实行包费制的，由管理节能工作的部门责令限期改正；逾期不改正的，处五万元以上二十万元以下罚款。第七十九条　建设单位违反建筑节能标准的，由建设主管部门责令改正，处二十万元以上五十万元以下罚款。设计单位、施工单位、监理单位违反建筑节能标准的，由建设主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，由颁发资质证书的部门降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。

8、突出抓好重点用能单位的节能监督管理工作8、突出抓好重点用能单位的节能监督管理工作新法第五十二条明确规定：国家加强对重点用能单位的节能管理。——年综合能源消费总量一万吨标准煤以上的用能单位；——国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府管理节能工作的部门指定的年综合能源消费总量五千吨以上不满一万吨标准煤的用能单位。配合新《节约能源法》的颁布实施，，国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门正在修订《重点用能单位节能管理办法》。

对于重点用能单位，新法做出如下修订： 原法第二十八条：重点用能单位应当按照国家有关规定定期报送能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、用能效率和节能效益分析、节能措施等内容。新法第五十三条：重点用能单位应当每年向管理节能工作的部门报送上年度的能源利用状况报告。能源利用状况包括能源消费情况、能源利用效率、节能目标完成情况和节能效益分析、节能措施等内容。

原法第二十条：县级以上各级人民政府管理节能工作的部门应当组织有关部门对重点用能单位的能源利用状况进行监督检查，可以委托具有检验测试技术条件的单位依法进行节能的检验测试。新法第五十四条：管理节能工作的部门应当对重点用能单位报送的能源利用状况报告进行审查。对节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位，管理节能工作的部门应当开展现场调查，组织实施用能设备能源效率检测，责令实施能源审计，并提出书面整改要求，限期整改。

原法第二十九条 能源管理人员负责对本单位的能源利用状况进行监督、检查。新法第五十五条：能源管理负责人负责组织对本单位用能状况进行分析、评价，组织编写本单位能源利用状况报告，提出本单位节能工作的改进措施并组织实施。能源管理负责人应当接受节能培训。

原国家经贸委1999年3月依据原节能法制定的《重点用能单位节能管理办法》中“对重点用能单位违反本办法第十条规定，拒绝接受监督、检查的；或违反本办法第十四条规定，未建立能源消费统计和能源利用状况报告制度的；或违反本办法第十八条规定，未设立能源管理岗位或所聘能源管理人员不符合要求的，由主管经济贸易委员会以书面形式责令限期改正。逾期未改正的，对其及有关负责人给予通报批评。

建立能源管理师职业水平评价制度 日本推行能源管理师制度的经验，为我们提供了重要的借鉴。日本《节约能源法》要求，年能源消耗折合原油3000千升或耗电1200万千瓦时以上的单位必须配备能源管理师，能源管理师主要职责：一是维护用能设备，二是现场监督和改进用能方法，三是编写企业能源利用报告书，四是编制企业中长期用能计划，五是组织和监督与节能有关的所有业务。能源管理师通过对指定工厂的日常节能管理和推进节能计划，有力保障并促进了企业的节能工作。

——在重点用能单位设立能源管理师是日本、韩国节能管理的重要措施。建立专业化的节能管理人才队伍，是企业开展节能管理的基础。——我国应当先建立能源管理师职业水平评价制度。引导重点用能单位优先聘用具有能源管理师职业水平证书的能源管理人员。逐步实行重点用能单位设立能源管理师岗位制度。——积极推行能源管理人员职业水平评价试点。

二、《循环经济促进法》 1、立法背景八十年代以来，随着国民经济的高速发展和工业化进程的加快，良好的生态环境已经成为十分短缺的生活要素和生产要素。不可持续的发展模式造成的环境污染、资源浪费和生态破坏在相当范围内存在，国家环境安全已经受到威胁，人民的生活质量受到破坏。据世界银行测算，20世纪90年代中期，我国每年仅空气和水污染带来的损失占GDP比重的8％以上。这说明，我们的经济增长在某种程度上是以生态环境成本为代价的。当天然的生态环境资本用尽以后，继续按照原来的经济增长模式发展经济，将会牺牲人类的健康，使我们的经济增长与生活目标相背离。

基于对资源环境问题和经济社会问题的理解和认识，人类在发展过程中经历了三种模式。——“传统发展模式”，它不考虑资源环境因素，主要强调对自然的征服，缺乏尊重自然的意识，这是一种“资源-产品-污染排放”单向的线性过程。——“过程末端治理模式”，它开始注意到了资源环境问题，但其具体做法是“先使用，后处理”、“先污染，后治理”，只是在生产过程的末端再采取措施治理污染，其结果是治理的技术难度很大，治理的成本过高，而且生态恶化的程度日益严重，经济效益、社会效益和环境效益都无法达到预期的目的。——“循环经济模式”，它倡导的是一种人与自然协同进化和人与自然和谐共处的发展模式，以实现资源使用的减量化、原料或产品的多次利用和实现废弃物资源化为目的，是一个“资源-产品-再生资源”的反馈式循环过程，最终实现“最优生产，最适消费，最少废弃”的资源节约型与环境友好型社会。

“循环经济”这一术语在中国出现于90年代中期，循环经济与可持续发展一脉相承，强调社会经济系统与自然生态系统和谐共生，是集经济、技术和社会于一体的系统工程。当前，社会上普遍推行的是国家发展改革委对循环经济的定义:“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统增长模式的根本变革。”这一定义不仅指出了循环经济的核心、原则、特征，同时也指出了循环经济是符合可持续发展理念的经济增长模式，抓住了当前中国资源相对短缺而又大量消耗的症结，对解决中国资源对经济发展的瓶颈制约具有迫切的现实意义。“循环经济”这一术语在中国出现于90年代中期，循环经济与可持续发展一脉相承，强调社会经济系统与自然生态系统和谐共生，是集经济、技术和社会于一体的系统工程。当前，社会上普遍推行的是国家发展改革委对循环经济的定义:“循环经济是一种以资源的高效利用和循环利用为核心，以‘减量化、再利用、资源化’为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式，是对‘大量生产、大量消费、大量废弃’的传统增长模式的根本变革。”这一定义不仅指出了循环经济的核心、原则、特征，同时也指出了循环经济是符合可持续发展理念的经济增长模式，抓住了当前中国资源相对短缺而又大量消耗的症结，对解决中国资源对经济发展的瓶颈制约具有迫切的现实意义。

我国在资源利用效率方面，目前钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比国外先进水平平均高20％左右；工业用水重复利用率比国外先进水平低15％～25％左右；矿产资源总回收率为30％，比国外先进水平低20％；木材综合利用率为60％，比国外先进水平低20％。循环经济在遵循自然生态系统物质循环和能量流动相协调的原则下，重构循环经济系统，形成了以源头物料节省、产品清洁生产、资源循环再生和废物高效利用为特征的生态经济发展形态。它要求按照自然生态系统的循环原理和优化功能，将经济活动高效有序地组织成一个物质能量循环的多重反馈流程，保持经济增长的低投入、低消耗、低排放和高效率，从而达到人与自然的和谐发展和构建资源节约型社会的目标要求。

实践证明，发展循环经济具有以下重要作用：一是为经济增长开辟新的资源。例如，一个年产800～1000万吨的钢铁联合企业，如全部回收可燃气体，按热值计算可供一个120万千瓦发电厂所需的能源，如全部回收固体废弃物，可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。二是有效减少污染物排放。我国水、大气、固体废物的大量产生，与目前的资源利用方式和水平有直接关系。据测算，如用矿石炼钢，能耗为1.11吨标煤/吨钢，而用废钢炼钢，能耗仅为0.2吨煤/吨钢。利用废钢炼钢，可减轻空气污染88%，减轻水质污染76%。三是有利于提高经济效益。目前我国冶金、有色、电力、化工等八个高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上，只要适当提高企业资源利用效率和循环利用水平，就能较大程度提高这些重要行业的经济效益。

目前在循环经济发展实践中还存在不少问题。比如，我国现阶段总体上处于工业化初期和中期，能耗物耗过高，资源浪费严重，前端减量化的潜力很大，因此要重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。但是一些地区和企业资源消耗高污染严重，对“减量化”并没有引起重视；有利于循环经济发展的科技支撑体系尚未建立，科技创新能力与发展循环经济的要求还存在很大差距；缺乏推进循环经济发展的有效激励机制和约束机制，尤其是缺乏制定规划、总量调控、重点企业的监管等制度，企业和公众发展循环经济的积极性不足。

节能政策法规和节能工作重点徐培新物资节能中心副主任《节约能源法》修订工作小组成员中国能源研究会理事节能和企业能源管理专业委员会委员 2009 ． 9 ． 8