XIX Semana Nacional del Autocar y del Autobús

1. XIX Semana Nacional del Autocar y del Autobús El transporte regular de viajeros: Reflexiones sobre la normativa comunitaria Rafael Izquierdo Profesor Emérito de la UPM Sevilla 20-23 noviembre

2. Índice • El Reglamento sobre servicios públicos de transporte de viajeros: el fin de un largo proceso • Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • Evolución del proceso normativo

3. El Reglamento sobre servicios públicosde transporte de viajeros: el fin de un largo proceso • La necesidad de un marco normativo europeo del transporte de viajeros que sirva de referencia al transporte nacional • A partir del año 1992 concluido el proceso de liberalización del • Transporte internacional • Cabotaje (1998 el de viajeros) • Cambios acaecidos con motivo del mercado interior • Ampliación de los mercados • Desarrollo de la competencia • Los operadores desean ampliar sus mercados hacia otros países • Crisis del concepto tradicional de Servicio Público

4. El Reglamento sobre servicios públicosde transporte de viajeros: el fin de un largo proceso • Grandes dificultades por las diferentes posiciones de los E.m. • Tendencia hacia la liberalización y competencia (UK) • ¿Cómo abrir los servicios públicos a la competencia? • El modelo concesional español resultaba novedoso • Gran defensa del modelo español por parte del Gobierno y de FENEBÚS que consiguieron que fuera reconocido por la UE • Ha servido de modelo para los trabajos de la UE • Muy estudiado por los expertos de Bruselas (G. Hanreich) • Cabotaje (1998 el de viajeros) • Estudios realizados por la antigua DG VII • ISOTOPE: análisis de los diferentes modelos europeos • Estudio realizado por NEA (Holanda) sobre el marco normativo

5. El Reglamento sobre servicios públicosde transporte de viajeros: el fin de un largo proceso • El Seminario sobre la actualización del marco normativo para el transporte de viajeros (Bruselas, 29 junio 1998) • Gran importancia: arranque del proceso final • Presidido por el Comisario de Transportes (Kinnock) y el Director General de Transportes (Hanreich) • Presentación de los estudios anteriores • Exposición de los modelos de Suecia, Francia, Alemania, UK • Defensa mía del modelo español • 1ª Propuesta de Reglamento en 2000 • Nuevas Propuestas: 2002 y 2005 • 2007: Reglamento definitivo: fin del proceso

6. Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • No sólo han influido los cambios operados a partir de 1992 • Hay que remontarse al propio Tratado CEE (1957) y a los principios que inspiraron la PCT • El Informe Spaak (1956) base del Tratado CEE: las dificultades para precisar el contenido de lo que debía ser la PCT • La PCT en el Tratado CEE • Una de las tres primeras políticas comunitarias del Tratado • Dedica un Título específico (IV/V) a los Transportes: ¿por qué? • Los “aspectos especiales” del transporte requieren un tratamiento específico al margen de la política de competencia

7. Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • El contenido de la PCT era muy vago, incompleto e impreciso • Necesidad de su posterior desarrollo por parte de la CE • ¿Hasta qué punto la Comisión tenía competencia en los transportes nacionales? • No regulaba el concepto de servicio público y el transporte era considerado, sin embargo, como un servicio público • El servicio público y sus obligaciones inherentes entraban en conflicto con la aplicación de las reglas de la competencia • Las políticas nacionales de transporte de los E.m. diferían mucho • Las políticas liberalizadoras se enfrentaban con las armonizadoras • El Memorandum de la Comisión de 1961 ponía de manifiesto las dificultades para establecer una PCT

8. Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • Hasta 1969 no aparece el primer Reglamento relacionado con el transporte de viajeros • Consecuencia de la Decisión de 15/5/1965 sobre la armonización de las condiciones de competencia • Es el punto de arranque mediato del proceso • 1992 constituye el punto de arranque más inmediato del proceso • Termina el proceso de liberalización del transporte internacional y del cabotaje (1998 para viajeros) • Empieza la consolidación del mercado único interior • Apertura de los mercados nacionales a operadores de otros E.m.

9. Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • Los servicios de interés general (servicios públicos) son considerados por la UE como básicos en el nuevo modelo de sociedad y deben mantenerse (el Tratado de Amsterdam los incluye en un nuevo artículo 16 en el TCEE) • Hacia un nuevo paradigma: los servicios públicos pueden ser compatibles con las reglas de competencia • Se admite (con reticencias y muchas presiones) como fórmula el sistema concesional bajo el nombre de “competencia regulada” • La Comisión encarga los estudios ISOTOPE y el del NEA • Gestiones de España para defender el modelo español

10. Causas que han motivado el retraso del proceso normativo • A partir del año 2000 empieza a desarrollarse la fase normativa • Nuevamente gran lentitud en la tramitación • Falta de consenso de los E.m.: cada uno defiende su propio modelo (tres modelos claramente diferenciados) • Tres revisiones a la Propuesta inicial con cambios importantes • Se han ido aproximando las posiciones • No está muy claro la forma de aplicación • Muchas lagunas e incógnitas

11. Evolución del proceso normativo • Decisión del Consejo 271/65 sobre armonización de las condiciones de competencia en los transportes • Armonizar las relaciones entre las empresas de los E.m. en materia de intervención de los Estados en los transportes • Objetivo: reducir al máximo las obligaciones de servicio público y garantizar la autonomía financiera de las empresas • Mantener las indispensables para garantizar la prestación del servicio público • Las cargas derivadas del mantenimiento de las obligaciones de servicio público deberán ser objeto de compensaciones determinadas por métodos comunes

12. Evolución del proceso normativo • Rº 1191/69 sobre las obligaciones de servicio público en los transportes • Es el marco jurídico que desarrolla la Decisión anterior 271/65 • Los E.m. suprimirán las obligaciones de servicio público: se definen dichas obligaciones • Podrán mantenerse si son indispensables para la prestación del servicio público • Se establecen principios comunes para el establecimiento de las compensaciones por el mantenimiento de las obligaciones • Está, exentas del procedimiento de información a la Comisión • No es aplicable a los transportes locales y regionales

13. Evolución del proceso normativo • Rº 1107/70 sobre ayudas concedidas a los transportes • Las correspondientes al reembolso de las obligaciones de servicio público impuestas a las empresas son compatibles con el TCEE (art. 77) y están incorporadas en el Rº 1191/69 • Los E.m. quedan autorizados a concederlas de acuerdo con las condiciones establecidas • No se necesita informar a la Comisión sobre estas ayudas

14. Evolución del proceso normativo • Rº 1893/91 modificando el anterior (Rº 1191/69) • El Reglamento anterior no dio resultados positivos • Se insta a los E.m. a la supresión de las obligaciones de servicio público • Conveniencia de seguir manteniendo la noción de servicio público para algunos transportes y de imponer obligaciones de servicio público a algunos transportes de viajeros (urbanos, ...) • Las autoridades deberán celebrar “contratos de servicio público” con las empresas de transportes que presten dichos servicios • Las cargas derivadas de las obligaciones de servicio público serán objeto de compensaciones

15. Evolución del proceso normativo • Período 1992-1998: período de grandes cambios • Consolidación del mercado interior • Liberalización del transporte internacional y cabotaje • Los E.m. introducen elementos de competencia en el transporte • Los operadores desean ampliar sus mercados a otros E.m. • Crisis del concepto tradicional de servicio público: ¿es compatible con las reglas de la competencia? • La UE incluye los servicios públicos en el Tratado (art. 16) • La UE aboga (al fin) por la “competencia controlada” por la que los servicios públicos son compatibles con la competencia • ¿Cómo un operador puede acceder a otros mercados?

16. Evolución del proceso normativo • Seminario “Actualización del marco normativo del transporte de viajeros” (Bruselas, 29/6/1998) • Presidido por el Comisario de la DG VII, Kinnock, y el Director de Transportes Terrestres, Günter Hanreich • Presenta los resultados de los estudios (ISOTOPE y el realizado por NEA) y gestiones llevadas a cabo por la DG VII para actualizar la normativa del T.Viajeros • Preocupación por • Mejorar el transporte público (Libro Verde “La Red de Ciudadanos, 1996”) • Introducir reglas de mercado en la provisión de servicios públicos • Clarificar el sistema de ayudas en los contratos de servicios públicos

17. Evolución del proceso normativo • España hizo la defensa del modelo concesional español que ya había sido asumido por la Comisión (gestiones de FENEBÚS) • Principales conclusiones del Seminario • Reconocimiento de la noción de servicio público para el T.Viajeros • Reconocimiento de la “competencia controlada” y de los derechos de exclusiva como contrapartida de las obligaciones de S. Público • Período de concesión no superior a 5 años, con excepciones • Aplicación de los contratos de servicio público, obligatorios cuando se impongan obligaciones de servicio público • Someter los contratos de servicio público a las reglas de competencia en la fase de licitación • Principio de no discriminación por nacionalidad en los concursos • Principio de subsidiariedad: E.m. libertad de elección del modelo

18. Evolución del proceso normativo • Propuesta de Rº sobre intervención de los E.m. en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros (2000) • Elaborada a partir del Seminario anterior • La exposición de motivos presenta un resumen muy claro de la problemática de entonces y los principios de la reforma • Necesidad de un nueva normativa europea de referencia que permitiese abrir los servicios públicos a la competencia y a los operadores prestar servicios regulares nacionales en otros E.m. • Necesidad de completar el Reglamento de 1991 estableciendo las normas de adjudicación de los “contratos de servicio público”

19. Evolución del proceso normativo • Necesidad de controlar el sistema de compensaciones (evitar ayudas estatales) • Para España el contenido no era novedoso, aunque sí discutible y criticable (objeto de polémica) • Cada país podía elegir el modelo que quisiera (conforme) • En el caso de derechos exclusivos o compensaciones la adjudicación debía ser mediante concurso (modelo español) • En el caso de los ffcc, metros, tranvías o de servicios integrados (urbanos) la adjudicación podría ser directa, sin concurso • Plazo máximo de los contratos 5 años (excepciones) (inaceptable) • Período transitorio de 3 años (imposible en el caso de España: no se respetarían los derechos adquiridos) • Fuerte reacción por parte de España (papel de FENEBÚS)

20. Evolución del proceso normativo • Propuesta modificada de Rº sobre obligaciones de servicio público y adjudicación de con tratos de servicio público en el transport de viajeros • Debido a las reacciones y oposición de los E.m. al Rº anterior • Se cambia incluso el nombre del Reglamento y se reconsideran las obligaciones de servicio público y las compensaciones • Introduce importantes modificaciones que mejora el Rº anterior • Plazo del contrato 8 años en lugar de 5 (15 para el fc) (insuficiente) • Período transitorio 8 años en lugar de 3 (para contratos ya adjudicados pueden prolongarse hasta su término) • Se suprimen las ventajas a los servicios integrados (fc) • Se introduce la cláusula de iniciativa de los operadores

21. Evolución del proceso normativo • Sentencia Altmark sobre ayudas estatales a los servicios públicos (17 julio 2003) • Surge como consecuencia de que Francia y Bélgica se oponían a incluir el ferrocarril en el ámbito de la competencia regulada • Debate sobre si las compensaciones eran ayudas estatales o no, a efectos del art. 87 TCEE • Obligó a replantear el concepto de compensación por las obligaciones de servicio público para diferenciarla de ayuda estatal • Detuvo nuevamente el proceso normativo • No ha afectado al sector transporte: las compensaciones se rigen por lo dispuesto en el Rº 1191/69

22. Evolución del proceso normativo • Propuesta revisada de Rº sobre servicios públicos de transporte de viajeros (2005) • Intenta desbloquear la propuesta primitiva (5 años) y llegar a una posición común • Intenta compatibilizar las diferentes posturas de los E.m. teniendo en cuenta la sentencia Altmark y el Libro Blanco sobre los servicios de interés general (2004) • Introduce nuevo cambio de nombre • Los E.m. libres para organizar los servicios públicos y de decidir si los prestan ellos o terceros

23. Evolución del proceso normativo • Simplifica la propuesta anterior (eliminación de artículos) • Sólo dos métodos de adjudicación: licitación y directa • Reglas aplicables a las compensaciones • Eliminación de mecanismos de comparación de calidad • Flexibiliza los procedimientos • Reconocimiento de la gestión pública de los servicios • Reducción de las excepciones a favor de las adjudicaciones directas: sólo quedan exentos el transporte ferroviario regional y de largo recorrido • Duración de los contratos y prolongación del período transitorio • Mayor consideración del principio de subsidiariedad

24. Evolución del proceso normativo • Rº ?/2007 sobre servicios públicos de transporte de viajeros • Adoptado por el Consejo el 18 septiembre 2007 tras largas negociaciones • Fuertes presiones de los E.m. (sobre todo los que tienen liberalizados los servicios) • Discusiones sobre la duración de los contratos y el período transitorio y la entrada en vigor • Informe Meijer (41 enmiendas): importantes modificaciones • El problema de la falta de reciprocidad • Se precisan los casos de contratación directa por la autoridad y el ámbito de aplicación del Reglamento • Quedan derogados los Reglamentos de 1969 y 1991

25. Evolución del proceso normativo • Principales modificaciones respecto a las propuestas anteriores y a las enmiendas iniciales del Parlamento • Ambito de aplicación: autobús, ferrocarril y vía marítima nacional • Duración máxima de los contratos: 10 años para los autobuses y 15 para el ferrocarril (10 para el fc convencional): Pueden ampliarse bajo ciertas condiciones • Entrada en vigor: 2 años • Período transitorio: 10 años después de la entrada en vigor • Tratamiento especial para los S.P. adjudicados antes o después del 26 de julio de 2000, en función de que hubieran sido adjudicados por licitación pública o adjudicación directa • Posibilidad de la subcontratación

26. Evolución del proceso normativo • Libertad de las autoridades para establecer criterios sociales y de calidad • Libertad para que la autoridad para elegir el sistema de adjudicación • Licitación competitiva: ”competencia regulada” (norma general) • Contratación directa • Propia administración • Operador interno (“in house“) • Contratos de escasa cuantía (valor< 1M. € o < 300.000 km) • PYMES (23 vehículos; valor< 2M. € o < 600.000 km) • Ferrocarril convencional • Situaciones de urgencia • Las compensaciones compatibles con el TCEE (no notificación)

27. Evolución del proceso normativo • Supone una gran mejora frente a la primera propuesta de 2000 • Algunos problemas que pueden presentarse • No garantiza la reciprocidad de los servicios de transporte de viajeros en los diferentes países • No afecta a los países que mantengan su propia normativa intervencionista • Muchos casos de posibles adjudicaciones directas • Supone una diferencia de trato entre empresas públicas y privadas • Confusión e inseguridad jurídicas con relación a los períodos transitorios establecidos ya que dependen de la forma en que se hubieran otorgado los servicios públicos (licitación o adjudicación directa) y la fecha de adjudicación (antes o después del 26/7/2000)