Histoire des relations fédérales­provinciales en matière d’immigration et d’intégration au Canada

1. Histoire des relations fédérales­provincialesen matière d’immigration et d’intégration au Canada Robert Vineberg Février 2009

2. Objectif • Illustrer la longue participation provinciale à l’immigration • Brosser un tableau depuis la Confédération à nos jours • Illustrer les différentes phases des relations en matière d’immigration • Examiner les relations législatives et de travail entre les deux niveaux de gouvernement

3. Structure • Préliminaire • Avant la Confédération • Confédération • Départager les responsabilités dans la première moitié du siècle • L’Entracte • De la Première Guerre mondiale à la Seconde • L’Après-guerre • De 1946 à 1966 • Le réveil • De 1967 à 1977 • L’ère de la consultation • De 1978 à 1985 • L’ère de la dévolution et de la régionalisation • De 1985 à nos jours

4. Préliminaire • Dans chaque province, la législature pourra faire des lois relatives à l'agriculture et à l'immigration dans cette province; et il est par la présente déclaré que le parlement du Canada pourra de temps à autre faire des lois relatives à l'agriculture et à l'immigration dans toutes les provinces ou aucune d'elles en particulier; et toute loi de la législature d'une province relative à l'agriculture ou à l'immigration n'y aura d'effet qu'aussi longtemps et que tant qu'elle ne sera incompatible avec aucune des lois du parlement du Canada. • Article 95, Loi constitutionnelle de1867(anciennement Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867)

5. Préliminaire • Cette disposition de la Loi de 1867 sur l’Amérique du Nord britannique n’a pas été révolutionnaire. • Les populations et l’agriculture constituent deux préoccupations majeures. • Dans un nouveau pays, ces aspects sont trop importants pour être laissés, sans examen, à un seul niveau de gouvernement. • Les provinces coloniales ont de l’expérience dans ce domaine.

6. Confédération – I • Première conférence fédérale-provinciale sur l’immigration – Le 30 octobre 1868 • Elle permet de délimiter la sphère d’action des deux niveaux de gouvernement. • Première entente FP sur l’immigration : • Le gouvernement fédéral prévoit la création d’agences à Londres et sur le continent, les provinces pouvant garder leurs agents. • Le gouvernement fédéral assure l’administration des postes de quarantaine à la Grosse-île, à Halifax et à Saint John. • Conférence annuelle.

7. Confédération – II • Les nouvelles provinces, Manitoba et C.-B., assistent également à la Conférence FP de 1871. • Révision de l’entente de 1868; • Le gouvernement fédéral s’engage à appliquer une « politique libérale en matière d’établissement dans la province du Manitoba et les T.N.-O. ». • La Conférence FP de 1874 révèle une rivalité préjudiciable entre les agents du fédéral et du provincial. • Les agents provinciaux seront désormais auxiliaires des agents fédéraux.

8. Confédération – III • Les pressions politiques de la C.-B. aboutissent en 1885 à l’introduction d’une taxe d’entrée visant les immigrants chinois. • La Conférence FP suivante a lieu près de 20 ans plus tard, en 1892, lorsque le ministère de l’Intérieur se voit confier le portefeuille de l’Immigration. • Il y est surtout question des provinces qui ne participent pas aux frais locatifs des bureaux occupés par des agents auxiliaires dans les bâtiments du gouvernement fédéral. • Apparemment, Ottawa n’avait jamais facturé de frais locatifs et les provinces étaient ravies de ne rien avoir à régler.

9. L’Entracte – I • La Première Guerre mondiale marque la fin de l’immigration massive dans l’Ouest canadien. • Fermeture des bureaux d’immigration en G.-B. et en Europe; le personnel est affecté à l’effort de guerre. • Les navires de transport civil sont réquisitionnés pour rapatrier les troupes, empêchant toute immigration massive jusqu’au printemps 1920. • En 1920 a lieu une conférence FP sur la publicité pour l’immigration, mais la priorité des gouvernements porte sur la réintégration des soldats.

10. L’Entracte – II • 1928 – Comité permanent pour l’examen de l’agriculture et de la colonisation • Le Comité recommande que les provinces jouent un rôle plus important dans le placement, l’établissement et le suivi des immigrants. • Il recommande que le coût aux provinces soit imputé au gouvernement fédéral. • Il soutient que la sélection doit relever uniquement et exclusivement du gouvernement fédéral.

11. L’Entracte – III • La Grande dépression a mis fin à la reprise de l’immigration dans les années 20. • Les provinces perdent tout intérêt en raison de questions plus pressantes. • La présentation du ministère des Mines et des Ressources devant la commission Rowell-Sirois spécifiait qu’il n’existait aucune organisation provinciale pour quelque aspect de ces travaux. • De nombreuses provinces, notamment le Québec, constituent des groupes de pression contre l’immigration des juifs.

12. L’après-guerre – I • Comme le gouvernement a tiré des leçons de la démobilisation qui a suivi la Première Guerre mondiale, le rapatriement des troupes n’entraîne pas de récession. • Les immigrants demandent à s’installer au Canada et le Canada est prêt à les accueillir. • Le gouvernement ouvre les frontières aux personnes déplacées pour se racheter de son comportement antérieur. • Création en 1950 du premier ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration (C&I) dont le mandat est d’intensifier les opérations pour répondre à la demande.

13. L’après-guerre – II • C&I est créé sans souci apparent du rôle des provinces. • L’obligation de consulter les provinces est interprétée comme ne s’appliquant qu’à l’établissement des immigrants. • Conclusion des ententes relatives au coût du bien-être et de l’hospitalisation dans les années 50. • La Loi sur l’immigration de 1952 est rédigée sans consultation réelle des provinces.

14. L’après-guerre – III • Menées par l’Ontario, l’Alberta et la C.-B. se lancent également dans la promotion de l’immigration en G.-B. et en Europe pour attirer des travailleurs qualifiés. • Le mouvement des réfugiés hongrois oblige C&I à solliciter l’appui des provinces. • C&I offre un soutien aux réfugiés pour la première année, les provinces prenant ensuite la relève. • L’immigration atteint un sommet en 1958 suite à la crise du canal de Suez; toutefois, la récession réduit le flux migratoire, tout autant que l’intérêt des provinces.

15. Le Réveil – I • La reprise économique vers la fin des années 60 influence à la hausse les niveaux d’immigration (approximativement 200 000/an). • Le Livre blanc de l’immigration, rendu public en 1966, ravive l’intérêt. • Création du ministère de la Main­d’œuvre et de l’Immigration du Canada. • Participation croissante des provinces. • QC, ON, MB, SK et AB ouvrent de petits bureaux d’immigration provinciaux.

16. Le Réveil – II • Le Québec prendra la tête en demandant une participation provinciale. • La Révolution tranquille est le signal de l’ouverture envers les immigrants et de la décision de pousser le fédéral à sélectionner plus d’immigrants francophones. • En 1965, le ministère des Affaires culturelles crée le Service d’immigration du Québec. • L’immigration est alors perçue comme un instrument de préservation du Québec francophone.

17. Le Réveil – III • En 1968, le Québec crée le ministère de l’Immigration. • Accord Lang-Cloutier de 1971 : • Premier accord fédéral-provincial contemporain; • Le Québec est autorisé à détacher des agents d’immigration à l’étranger pour conseiller les immigrants voulant s’établir au Québec; • Accord Andras-Bienvenue de 1975 : • Il oblige les immigrants voulant s’établir au Québec à communiquer avec un agent de l’immigration du Québec.

18. Le Réveil – IV • En 1973, le ministre Andras entame l’examen de l’immigration ou Livre vert. • Selon le Livre vert sur l’immigration : • Rien n’empêche sur le plan constitutionnel une collaboration plus active et plus large entre le gouvernement fédéral et les provinces, l’objectif étant d’aboutir à une politique d’immigration plus sensible aux besoins des provinces et des territoires.

19. L'Ère de la consultation – I • Loi sur l’immigration de 1976 (en vigueur en 1978) : • Prévoit la consultation des provinces sur les niveaux et l’établissement (art. 7), • Prévoit des accords fédéraux-provinciaux (art. 109). • Les premières consultations provinciales ont lieu au printemps et à l’été 1978 : • L’Ontario n’émet aucun avis, considérant que les niveaux fixés relèvent du gouvernement fédéral; • Ce qui a pour effet, en 1979, d’amener des niveaux de 100 000.

20. L'Ère de la consultation – II • Mais les plans ne sont que des plans : • Crise des réfugiés de l’Asie du Sud-Est; • En juillet, le gouvernement fédéral annonce qu’il accueillera 50 000 réfugiés. • En 1982, les consultations prennent de l’ampleur pour y inclure le Yukon et les T.N.-O; • Le gouvernement est déterminé à conclure des accords aux termes de l’art. 109 avec d’autres provinces en dehors du Québec.

21. L'Ère de la consultation – III • Accord Cullen-Couture (1978) : • Véritable pouvoir de sélection pour le Québec; • L’établissement d’un immigrant indépendant exige l’approbation d’un agent de l’immigration du Québec; • Il est clair que le gouvernement fédéral tente de démontrer que le fédéralisme est une option viable. • Accords avec d’autres provinces : • La N.-É. et la Sask. signent simultanément; • La teneur n’en est pas aussi importante que pour le Québec, mais demeure importante néanmoins.

22. L'Ère de la consultation – IV • Au cours de l’année suivante, Terre­Neuve, le Nouveau-Brunswick et l’Î.­P­.É. signent des accords. • L’Alberta signe un accord en 1985, mais qui tombe en déchéance en 1990. • Le Manitoba, la C.-B. et l’Ontario ne signent pas d’accords à ce stade.

23. Dévolution et régionalisation – I • 1984 – Élection des conservateurs de Mulroney : • Ils s’engagent à « inclure le Québec dans la Constitution »; • L’immigration est devenue une question clé pour le Québec : • Qui demande que l’Entente Cullen­Couture soit inscrite dans la Constitution; • Les dispositions de l’immigration sont reprises dans l’Accord du lac Meech de 1987.

24. Dévolution et régionalisation – II • L’Accord du lac Meech échoue en 1990. • Le gouvernement fédéral décide d’entamer une autre série de pourparlers constitutionnels (Charlottetown); • Mais il offre également au Québec la possibilité de négocier un nouvel accord d’immigration parallèlement. • L’Accord de Charlottetown est rejeté par référendum national.

25. Dévolution et régionalisation – III • L’Accord Canada-Québec est signé par les ministres McDougall et Gagnon-Tremblay en 1991; • L’Accord confirme le contrôle de la sélection des immigrants indépendants; • Retrait fédéral des programmes d’établissement; les fonds sont transférés au Québec; • Formule de financement controversée – toujours à la hausse – Ne peut baisser...

26. Dévolution et régionalisation – IV • Années 1990 – Les Prairies se font entendre : • Elles estiment ne pas obtenir une part équitable; • Mouvement mené par le Manitoba : • qui demande la régionalisation de l’immigration; • un système de sélection qui fonctionne pour le Manitoba. • CIC ne voulait pas 10 accords sur le modèle Canada­Québec, mais devait apporter une réponse à ces préoccupations : • Mise au point du concept de candidat du province; • À l’origine, un projet pilote portant au maximum sur un millier d’requérants .

27. Dévolution et régionalisation – V • Le PCP donne son élan à la nouvelle série d’accords fédéraux-provinciaux. • Premier nouvel accord signé par le Manitoba en octobre 1996; • Accord-cadre comportant des annexes pour le PCP et la réalignement de l’établissement; • Conclusion des annexes ou des accords portant sur le PCP: • 1998 : MB, SK et C.-B. • 1999 : N.-B. et T.-N.-L. • 2001 : Î.-P.-É. et YK • 2002 : AB et N.-É.

28. Dévolution et régionalisation – VI • Le réalignement de l’établissement est suscité par l’Examen du programme du gouvernement fédéral : • Un supplément de 62,3M$ est versé au budget de l’établissement pour stimuler le programme; • Le MB et la C.-B. entament l’exécution des programmes d’établissement en 1999; • Toutefois, le mécontentement croît au sujet de la disparité de financement par rapport au Québec • Le financement pour le Québec augmente tous les ans, alors qu’ailleurs il reste au même niveau.

29. Dévolution et régionalisation – VII • L’Ontario mène l’attaque et aborde l’établissement à la lumière du déséquilibre fiscal en multi-milliards. • En 2005, à l’approche des élections, le gouvernement Martin débloque des sommes considérables; • Le premier accord sur l’immigration avec l’Ontario est conclu en novembre 2005 : • Près d’un milliard de dollars en fonds d’établissement sur cinq ans. • Surprise, surprise! Les autres provinces demandent le même traitement.

30. Dévolution et régionalisation – VIII • L’Alberta et la C.-B. exigent le même traitement : • Le budget fédéral 2006 y répond en partie avec une augmentation de 77 M$; • En 2008, un supplément de 121,6 M$ établit une sorte de parité entre les autre provinces et l’Ontario et le Québec; • Les rencontres ministérielles FPT reprennent après une interruption de près d’un siècle : • Ministre Coderre reprend les réunions en 2002; • Aujourd’hui, elles ont lieu presque tous les ans.

31. La fin et les moyens • L’histoire des relations FTP en matière d’immigration a connu des hauts et des bas; • Les provinces et les territoires sont désormais engagés dans le processus; • Les nouveaux accords d’immigration ne comportent aucune date d’échéance; • Ils sont désormais un élément permanent de la gestion de l’immigration au Canada; • Le régime de consultation et de collaboration n’est pas facile à gérer, mais il est profitable pour les immigrants et le Canada.