T.C. İÇİŞLERİ BAKANLIĞI STRATEJİ GELİŞTİRME BAŞKANLIĞI

1. T.C.İÇİŞLERİ BAKANLIĞISTRATEJİ GELİŞTİRME BAŞKANLIĞI İç Kontrol ve İç Denetim İlişkisiRıza YILMAZ Mülkiye Başmüfettişi (A.B.Uzmanı)

2. Sunum Plânı • Giriş • 5018 Sayılı Kanun amacı, kapsamı, getirdikleri, • İç Kontrol Tanımı, İlkeleri, • İç Denetimin İç Kontrol İlişkisi • Mali Yönetim ve Kontrol Yapısı • İç Kontrol Sorumluluğu • İç Kontrol Güvence Beyanı • İç Kontrol Sisteminin Gerekliliği

3. Giriş • Dünyada yaşanan ekonomik krizlerin etkisiyle, kamu kaynaklarının kötü kullanılmasına tepkiler artmış, yöneticilerin kamu fonlarının verimli ve rasyonel kullanımına ilişkin hesap vermeleri önem kazanmış, buna bağlı olarak kamu yönetiminde yönetim ve süreç sorumluluğu kavramları gelişmiştir. • 5018 sayılı Kanunla, kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin yeniden yapılandırılması öngörülmüş, stratejik plânlama, performans esaslı bütçeleme, yönetsel hesap verebilirlik, iç kontrol, şeffaflık, raporlama ve iç denetim gibi çağdaş yönetim ve kontrol uygulamaları sistemimize dahil edilmiştir. • Kurulan bu yeni sistemin en önemli mekanizmalarından birisi de, İç Kontrol sistemi ile idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile faaliyetlerinin etkinliğini değerlendirerek Üst Yöneticiye raporlayacak olan “iç denetim” birimidir.

4. 5018 sayılıKanunun genel kavramları 5018 sayılıKanun ile oluşturulan İç Kontrol sistemini; genel kavramları ile birlikte görev, yetki ve sorumluluk ekseninde anlatmak İç Kontrol ve İç Denetim İlişkisini görebilmek için 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununu biraz tanımak gerekmektedir. Genel yönetim *Merkezi yönetim • Kamu kaynağı *Hesap verilebilirlik • Mali saydamlık *Üst yönetici • Harcama yetkilisi *Gerçekleştirme görevlisi • Muhasebe yetkilisi *Yönetim sorumluluğu • Stratejik planlama *Analitik bütçe kod yapısı • Performans esaslı bütçe *Çok yıllı bütçeleme • Tahakkuk esaslı muhasebe *Mali İstatistik • Mali hizmetler birimi (SGB) *Faaliyet raporu • Ön mali kontrol *İç kontrol • İç denetim *Kamu zararı • Dış denetim *İkincil mevzuat

5. 5018 Sayılı Kanunun Amacı • Tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer alması • Kanunda öngörülen bütçeler dışında bütçe yapılmaması • Stratejik planlar, bütçeler, kamu hesapları ve mali istatistiklerin kamuoyuna açık olması • Kamu idarelerinin kesin hesap ve faaliyet raporları düzenlemek suretiyle yetkili mercileri ve kamuoyunu bilgilendirmeleri amaçlanmıştır.

6. 5018 S.K. Kapsamı Nedir ?

7. 5018 S.K. Tabi toplam 4743 idare, bunların 81 İl Özel İdaresi, 3225 Belediye 1250 Mah. İd Birliği (4556 İçişleri Bak ile ilgili) 5018 S.K. Tabidir.

8. İçişleri Bakanlığı 5018 sayılı Kanunun idari faaliyet raporları kısmında belirtildiği üzere, tüm yerel yönetimlerin faaliyet raporlarının düzenlemesinde yetki ve sorumluluk sahibidir. İçişleri Bakanlığının merkezi ve taşra örgütlenmesi özelliği ile mahalli idareler üzerindeki vesayet denetimi yetkileri sonucu, Bakanlık Mah.İda.bütçe sürecinde önemli konumdadır. Genel bütçe uygulamasında ise yine Bakanlığımız taşrada temel bir bakanlık konumunda olup, İdarece yapılmak istenen değişiklikler ve yenilenen mevzuatları taşrada en iyi şekilde benimseten ve uygulatmaya aracı olan bir Bakanlıktır. 8

9. Yukarıdaki anlatımlardan çıkan sonuç; vesayet denetimi gereği 5018 sayılı kanunun içişleri bakanlığında çok doğru olarak uygulanması gerektiğidir. Çünkü bakanlık 4556 mahalli idarenin rehberlik için başvuracağı yerdir. Tüm il özel idareleri, Belediyeler ve mahalli idare birlikleri İçişleri Bakanlığının yaptığı 5018 SK uygulamasını rehber edineceklerdir. Bu yönüyle bakanlığın her tür uygulaması mahalli idareler için bir örnek konumundadır.(İçişleri Bak. Vizyonu=Hizmetlerindeki kalitesi ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına önderlik eden, şeklinde tanımlanmıştır. 9

10. Yasanın özüne göre; ÜST YÖNETİCİ demek o görevlinin bütçe hakkına sahip olması demektir. Bütçe hakkı ise söz konusu görevlinin idareyi yönetirken elinin altında bir bütçesi olması, bu bütçeyi kullanması ve bu bütçeyebu bütçeye hükmetmesi demektir. Bizim Mali sistemimizde İl düzeyinde bütçe yoktur. Genel Bütçe vardır ve dolayısı ile İllere Merkezden ödenek gönderilmesi sistemi vardır. Bu nedenle genel bütçe uygulamasında Valinin Üst Yöneticilik hususunda herhangi bir görevi ve konumu yoktur. Aynı şekilde ilçe düzeyinde de müstakil bütçe olmadığından Kaymakamında genel bütçe ile ilgili olarak herhangi bir Üst Yöneticilik konumu bulunmamaktadır. Yani 5018 Sayılı Kanun üst yöneticilik kriterinde bütçeyi esas almış, bütçesi olmayan bir idarecinin ÜST YÖNETİCİ olamayacağını kanunun özünde temel kural olarak kabul etmiştir. 10

11. Bu yasa ile Merkezde, Müsteşar ve Müsteşar Yardımcılarının ita amirliği yetkisi kaldırıldığı gibi, aynı şekilde Belediye Başkanları da) Taşrada da, Vali ve Kaymakamların ita amirliği yetkileri kaldırılmış yerlerine direk aktif uygulama içindeki genel müdürler, daire başkanları veya il, ilçe şube başkanları harcama yetkilisi kılınmıştır. • Harcama yetkilisi 1050 sayılı Kanunda tarif edilen ita amirine tekabül etmektedir. Tıpkı I. ve II. derece ita amirine karşılık olarak 5018 sayılı Kanunda da aynen 1050 deki I. ve II. Dereceye benzer şekilde harcama yetkilisi mevcut olup; 5018 de de asıl harcama yetkilisi; II. Derece harcama yetkilisine ödenek gönderme belgesiyle yetkisini devredilmektedir. Yani alt kademeye ödenek gönderme belgesiyle ödenek gönderildiğinde zaten otomatikman yetki devri yapılmış olmaktadır. 11

12. Eski 1050 Sayılı KanunYeni 5018 Sayılı Kanun İta Amiri------------------------------ Harcama Yetkilisi Tahakkuk Memuru------------------ Gerçekleştirme Görevlisi Sayman ---------------- Mali Hiz.Birim Yöneticisi Muhasebe Yetkilisi 5018 Sayılı Kanun Saymanların sorumluluğu açısından, 1050 sayılı Kanuna göre biraz daha rahatlık getirmiş, herşeye bakan, herşeyi kontrol eden ve bundan dolayı da her şeyden sorumlu tutulan eski sayman tanımı kaldırılmış yerine saymandan farklı olan muhasebe yetkilisi tanımı getirilmiş, saymanların (muhasebe yetkililerinin) bakacağı ve kontrol edeceği hususları sınırlı sayıdaki madde ile sınırlandırmış, saymanların (muhasebe yetkililerinin) ödeme aşamasındaki uygunluk denetimi yapma görevlerine son verilmiş, bugüne kadar sayman tarafından yerine getirilen görevlerin mali hizmetler birimi yetkilisi ve muhasebe yetkilisi olmak üzere yeni iki görevli tarafından yerine getirilmesi sağlanmış, harcama öncesi iç kontrol ve harcama sonrası denetim yapan iç denetçi kavramları getirilmiş, sorumluluklar yukarıdan aşağıya doğru düzenlenmiş, artık sayman yerine Harcama yetkilileri sorumlu tutulur hale getirilmiştir.

13. 5018 sayılı kanun sadece bir mali kontrol kanunu değildir. Bu kanun mali kontrol kanunu olduğu kadar aynı zamanda da yöneticilerin uymak ve uygulatmak zorunda oldukları temel bir yönetim kanunudur. Yönetimin mali olmayan hemen hemen hiçbir faaliyeti yoktur. Yönetmek ancak harcama ile olur. Maliye Bakanlığı’nın ön mali kontrol yetkisi de dahil olmak üzere bir dizi yetkisi harcamacı bakanlık ve diğer idarelere devredilmiştir. İç kontrol tanımı ile ilgili olarak; 5436 S.K.la daha önceki sadece mali bir işlem olma tanımı değiştirilerek “mali ve diğer kontroller bütünü” şeklini almış önceki tanımından daha geniş bir alanı kapsaması sağlanmış, sonuç itibarı ile “Kaynak kullanımını etkileyen her şey,”5018’ sayılı kanuna göre iç kontrola tabii kılınmıştır. 13

14. 5018 Fonksiyonları 1-PLANLAMA: (Stratejik Plan, Performans Programı, Mali Planlar ve Raporlar) 2-UYGULAMA: (Harcama Yönetimi, Taşınır,Taşınmaz Mal Yön,Performans Bütçe, Alacak Takip, Ödenek Gönderme) 3-İZLEME DEĞERLENDİRME: (Performans, Faaliyet ve Mali Raporlar) 4- DENETİM KONTROL: (Faaliyet Raporları, Ön Mali Kontrol, İç Kontrol) 14

15. Kanun 83+2=85 madde olup bugüne dek 17 kez değişti. Kanunla ilgili 52 ayrı mevzuat 1100 sayfadan fazla olup II. III. ve diğer mevzuatın birleşmesinden oluşmakta olup bu sayfa sayısı her gün artmaktadır. 15

16. İç kontrol Nedir ?-1- İdarenin amaçlarına belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin; etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan; organizasyon, yöntem, süreç, iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. Kısaca yönetim kontrolu, yönetimin kendi kendisini sürekli olarak kontrol etmesidir. İç kontrol bir sonuç kontrolu değil süreç kontroludur. Harcama öncesinde harcama planları ve kararlarının alınmasından, harcama aşaması ödemenin yapılması ve en son malların teslim alınıp depo kayıtlarına girmesine kadarki geçen süreçte gerçekleşen bütün işlemler üzerinde görevli memurlarca gerçekleştirilen yönetsel kontrolleri kapsar. Bu yönüyle iç kontrol sisteminin başarısı harcama sürecinde rol alan memurların rol ve sorumluluklarının belirlenmesi, otomasyon ve iletişim sistemlerinin etkin çalışması, işlemlerin zamanında muhasebeleştirilmesi ve raporlanması, süreçlerin önceden planlanması gibi pek çok iç faktörlerin birlikte ve düzenli çalışmasına bağlıdır

17. İç kontrol -2- Kurum hedeflerinin gerçekleştirilmesine katkı sağlayan ve temel bir yönetim fonksiyonu olarak görülen kontrol aktivitelerinin tümüdür. İdare çalışanlarının tamamının rol aldığı dinamik bir süreçtir. İç kontrol, mali iş ve işlemlerle sınırlı değildir. Her kurumda kontroller mevcuttur ancak en büyük sıkıntı “metodolojik çalışma” bilincinin olmamasıdır. İç denetim mevcut kontrollerin işlerliğini test eder, yeni kontroller önerir ve süreçleri metodolojik olarak belirler.

18. İç kontrol -3- Süreçlerin belirlenmesi ve bu süreçlere ilişkin risklerin belirlenmesi iç kontrol sisteminin temelini oluşturmaktadır. Ancak, etkin, önleyici, tespit edici ve düzeltici kontrol faaliyetleri sayesinde riskler kontrol altında tutulabilecek, kurumun hedefler doğrultusunda faaliyetlerini sürdürmesi sağlanabilecektir. Bu anlamda, tüm birimlerimizde yürütülen iş, işlem ve süreçler belirlenmeli, prosedürler dökümante edilmeli ve iş akış şemaları oluşturulmalıdır.

19. İç kontrol -4- Her birharcamacı birimce; -Stratejik planın uygulanmasına yönelik faaliyetler tanımlanmalı, -Faaliyetlere, iş ve işlemlere ait iş akış şemaları hazırlanmalı, -Süreçler, süreç sahipleri ve sorumluları tanımlanmalı, -Personelin görev, yetki ve sorumlulukları ile kontrol prosedürleri belirlenmeli, -Kurumun amaç, hedef ve politikalarının yerine getirilmesinde karşılaşılacak risklere ilişkin risk yönetimi planlanmalı, -Etkileşimli bir bilgi yönetim sistemi kurulmalı ve bir iletişim ağı ile kontrol listeleri ve kontrol öz değerlendirme formları oluşturulmalıdır.

20. İç Kontrolün Temel İlkeleri • Yönetim Sorumluluğuna Dayanır • Risk Esasına Dayanır • Ortak Sorumluluk Esası vardır • Tüm Faaliyetleri Kapsar (İç Denetim faaliyeti dahil) • Sürekli Gözden Geçirme Vardır • İyi Mali Yönetim İlkeleri Esastır • Mevzuata uygunluk • Saydamlık • Hesap verebilirlik • Ekonomiklik, etkinlik ve etkililik.

21. İç Kontrol Sistemi 5018 sayılı Kanunla, her bir kamu idaresinde geleneksel kontrol mekanizmaları yerine iç kontrol alanında yaşanan çağdaş gelişme ve uygulamalardan ve uluslararası örgütlerce oluşturulan standart ve yöntemlerden yararlanılarak bir iç kontrol sistemi öngörülmüş İç kontrol sisteminin kurulması ve uygulanması konusundaki yetki ve sorumluluk da her bir kamu idaresinin kendisine verilmiştir. İç Kontrol konusunda üst kademeden en alt kademeye kadar tüm kurum çalışanlarının sorumluluğu olup çalışanların rol ve sorumluluğu birbirinden çok farklı olup aynı değildir. (Her bir görevlinin iş süreçlerinde belli bir faaliyeti olmalıdır.) Sadece belge, kayıt ve yazılı dokümana dayanmaz. Her türlü kontrol faaliyetini içerir. İç Kontrol Sisteminin sahibi İç Kontrol Dairesi değildir. Tüm yönetim birlikte ortak sorumluluk esasına göre çalışır.

22. İç Denetimin İç Kontrol ile ilişkisi -1- • İç denetim, iç kontrol sisteminin yeterliliği, etkinliği ve işleyişiyle ilgili olarak yönetime bilgiler sağlar, değerlendirmeler yapar ve önerilerde bulunur. • İç denetçiler, iç kontrol sisteminin düzenlenmesi ya da uygulanması süreçlerine ve iç kontrol tedbirlerinin seçimine dâhil edilemez. • Kamu idaresinde etkin bir iç kontrolün kurulması ve sürdürülmesinden üst yönetici sorumludur. • Üst yönetici iç denetçilerden, iç kontrol ilkelerine ve iç kontrol sisteminin oluşturulmasına yönelik görüş alabilir.

23. İç Denetimin İç kontrol ile ilişkisi -2- • İç denetim, bakanlığımızın tüm iş ve işlemlerine yönelik iş süreçleri ile iş akış şemalarının hazırlanmasında, personelin görev yetki ve sorumluluklarını belirleyen görev tanımlarının yapılmasında, en önemlisi de risk analizleri ve sıralaması ile bunları gidermeye yönelik çözüm analizleri (kontrol faaliyetler) nin üretilmesinde şu anki mevzuatın elverdiği oranda (danışmanlık olarak) bakanlığa katkıda bulunmaktadır. • Diğer bir anlatımla İç denetçilerin varlık sebebi iç kontrol sisteminin bizatihi kendisidir. Bu iki kavram birbirlerini tamamlayan kavramlar olup birinin yaşaması diğerinin yaşamasına bağlıdır. Biri ne kadar kabul edilmiş ve başarılı olmuş ise diğeri de aynı ölçüde kabul edilmiş ve başarılı olmuş sayılacaktır.

24. İç Denetim ve İç Kontrol İlişkisi -1- . İÇ DENETİM İÇ KONTROL 209 civarı idarede, 798 görevli var. 5018 kanuna tabi tüm idarelerde (4743) Özel sıfat ve nitelikli görevliler sor. (7) Tüm bakanlık personeli sorumludur(1848) İç Kontrol sisteminin bir fonksiyondur Bizatihi kendisi bir sistemdir. Yönetim sorumluluğunu üstlenmez. Yönetim sorumluluğunu üstlenir. Birim sorumluluğu esastır. Ortak sorumluluk Esasına dayanır. Kapsamı belli konulardadır. Kapsamı daha geniştir. Belli periyotta gözden geçirme vardır. Sürekli gözden geçirme esastır. Güvence beyanı vermez. Üst Yön, Har.Yet, Ve S G Başkanı verir

25. İç Denetim ve İç Kontrol İlişkisi -2- . İÇ DENETİM İÇ KONTROL Hedefe ulaşmada araçtır. Hedefe ulaşmada amaçtır. İdarede ayrı bir birim ve görevdir. Değildir, yönetim sisteminin tamamıdır. İç Kontrol unsurudur. Kendisi hesap verilebilirlik sistemidir. İ.Den.karar alma ve uyg.süreç yer almaz Personel yönetimin tüm süreçlerinde bulunur. Üst yöneticinin sorumluluğundadır. Yönetimin tümünün sorumluğundadır. İ.Denet.fonksiyonel olarak bağımsızdır. Üst yöneticiye bağlıdır.

26. MALİ YÖNETİM VE KONTROL YAPISI BAKAN ÜST YÖNETİCİ Strateji Geliştirme Başkanlığı İç Denetim Birimi Muhasebe Birimi* Harcama Birimi Harcama Birimi Harcama Birimi İç Denetim Ön Mali Kontrol İç Kontrol *Genel bütçe kapsamındaki idarelerde muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmektedir.

27. İÇ KONTROL SORUMLULUĞU • Üst yöneticiler:Sistem kurma ve gözetim • Harcama yetkilileri:Uygulama ve ön mali kontrol • Mali hizmetler birimi (SGB):Sistemin kurulması, standartların uygulanması çalışmaları ve ön mali kontrol • Muhasebe yetkilileri:Ödeme kontrolü, kayıtların usulüne ve standartlara uygunluğu ve saydamlık • Gerçekleştirme görevlileri:Uygulama

28. İÇ KONTROL GÜVENCE BEYANI(İç Denetim Birim Başkanı imzalamaz) Güvence Beyanı Verecek Olanlar • Üst yöneticiler • Bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri • Strateji Geliştirme Başkanları Güvence Beyanı Kapsamı • Tahsis edilen kaynakların planlanmış amaçlara ve iyi mali yönetim ilkelerine uygun olarak kullanıldığı • Uygulanan iç kontrol sisteminin işlemlerin yasallık ve düzenliliği konusunda yeterli güvenceyi sağladığı • Bilgilerin doğruluğu 28

29. İç Kontrol sistemini kurmanın gerekliliği -1- İç Kontrol Sistemi Kurulmazsa ne olur? a-) İç kontrol sistemi sağlıklı ve etkin bir şekilde kurulmazsa, en başta kurum hakkında vatandaşlar nezdinde olumlu bir imaj tesisi mümkün olamaz bunun yanında kurumda yolsuzluk ve usulsüzlük oluşması ihtimali de fazla olacaktır. Örneğin bir birimde bir sürecin baştan sona tek bir görevli tarafından yürütülmesi, o birimde yüksek riskli bir alan doğurmaktadır. Oysaki iç kontrol standartları gereğince görevler ayrılığı prensibi doğrultusunda bir süreç tümüyle bir kişiye bırakılmamakta, süreç farklı kişilerce sonuçlandırılarak süreçte zayıf kısımlarda kontrol noktaları tesis edilerek bu şekilde yolsuzluk ve suiistimallerin önüne geçilmek üzere tedbirler alınabilecektir. b-) İç kontrol sistemi kurulmaz ya da gereği gibi işletilemezse iç denetim birimi de bu alanda standartlara uygun etkin denetimler yapamayacak ve dolayısıyla üst yöneticiye makul güvence sunamayacağından üst yöneticide güvence beyanını sağlıklı bir şekilde veremeyecektir. Etkin bir iç kontrol sisteminin kurulamadığı bir kurumda üst yöneticinin makul güvence sunamayacağından hareketle, yıllık faaliyet raporlarında üst yöneticinin vereceği güvence beyanı isabetli olmayacaktır.

30. İç Kontrol sistemini kurmanın gerekliliği -2- c-)İç kontrol sistemini kurmanın en temel avantajı bu kurumların dış denetimini yapacak olan Sayıştay Denetimi esnasında ortaya çıkacaktır. İdarelerin hesap iş ve işlemlerinin denetimi Sayıştay tarafından yapılmaktadır. Bu denetim esnasında Sayıştay; iç kontrol sistemi yeterli olan ve etkin bir biçimde iç kontrol sistemini çalıştıran, kontrol zaaf ve risklerinin az olduğu İdarede SAYIŞTAY DENETİMİ KAPSAMINI kendiliğinden daha dar ve kısıtlı tutulacak, klasik denetim sistemi ve işlem bazlı denetimden kaçınacak her bir harcama evrakının tek tek incelenmesi ve denetlenmesi yerine, daha genel bir denetim sistemi olan “sistem bazlı ve risk odaklı” denetimle yetinecektir. Ayrıca İdarelerin kendi iç denetçilerinin hazırladığı denetim raporlarına da kendi değerlendirme raporunda daha da fazla önem verecektir. Kısaca Sayıştay iç kontrol sistemi kurulan İdareleri kendi denetiminde çok daha az zorlayacaktır. Çünkü bir idarede iç kontrol sisteminin bizatihi varlığı dahi Sayıştay’ a kendiliğinden %90 oranında bir makul güvence vermekte olup bu İdarede işlerin genelde iyi gittiği kabul edilecektir.

31. İç Kontrol sistemini kurmanın gerekliliği -3- Sağlam iç kontrol sistemlerini kurmak bakanlığın amaçlarını gerçekleştirmede ve bu amaçlara ulaşmada esas olmakla birlikte, tüm bu işler maliyeti olmayan bir şey de değildir. Böyle olunca her kontrol işleminin maliyetinin ve bakanlığa sağlayacağı faydaların uygun bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Fayda Maliyet Analizi - (Atılan taşın ürkütülen kurbağaya değmesi gerekir.)

32. “Değişim ancak içeriden açılabilen bir kapıdır.”Terry Neil