ESR 95: controle-instrument

1. ESR 95: controle-instrument Dhr. Mezouli Gewestelijk Inspecteur 12 februari 2014

2. Oorsprong van ESR 95 • Kort na de Tweede Wereldoorlog werd de noodzaak aan betrouwbare macro-economische gegevens in de Westerse landen duidelijk. • Die gegevens verschaften informatie over de te verwachten effecten van hun acties op economisch en sociaal vlak. • In die context voerde de VN in 1953 het eerste internationale systeem voor nationale rekeningen in, dat eveneens internationale vergelijkingen van aggregaten toeliet.

3. Dit systeem dat door de VN werd ingevoerd (het zogenaamde United Nations System of National Accounts) is doorheen de tijd sterk geëvolueerd om rekening te kunnen houden met de evolutie van de economieën en werd op het Europese niveau systematisch aangepast. • De laatste belangrijke aanpassing van dit systeem vond plaats in 1993 en werd in 1996 in Europa ingevoerd onder de naam “Europees Stelsel van Rekeningen” (ESR 95)”. • Later werd een ESR 2010 ingevoerd met een minder grote impact op de plaatselijke besturen.

4. HET TOEPASSINGSVELD VAN ESR 95 a) overheidsinstellingendie een geheel van activiteiten, hoofdzakelijk bestaande uit de levering van niet-marktgoederen en -diensten, ten behoeve van de samenleving beheren en financieren; b) instellingen zonder winstoogmerk met rechtspersoonlijkheid die tot de overige niet-marktproducenten behoren en onder toezicht staan van en voornamelijk gefinancierd worden door de overheid;

5. De sector van de overheidsinstellingen omvat vier subsectoren: a) centrale overheid (S.1311); b) deelstaatoverheid (S.1312); c) lagere overheid (S.1313); d) wettelijke sociale-verzekeringsinstellingen (S.1314).

6. Behoren tot de sector van overheidsinstellingen en de opneming in de ESR 95 3 criteria: • Een institutionele eenheid vormen: zelfstandige beslissingsbevoegdheid bij de uitoefening van de hoofdfunctie genieten; • Controle door een overheidsinstelling = overwegend overheidsfinanciering, wettelijke bepalingen, enz,; • Leverancier van niet-marktgoederen = deelnemen aan de herverdeling van inkomens of een activiteit uitoefenen tegen een niet-significante prijs.

7. De 50%-regel De institutionele eenheid waarvan 50% van de inkomsten van de huishoudens of andere economische spelers afkomstig is, wordt als een marktproducent beschouwd. Vallen momenteel niet onder ESR 95 : De marktgerichte intercommunales De Regieën (gewone en autonome) De openbare huisvestingsmaatschappijen De verenigingen hoofdstuk XII De PWA’s De kerkfabrieken De rusthuizen

8. ESR 95 als een controle-instrument • Dit systeem werd aanvankelijk ontworpen als een statistisch instrument ter ondersteuning van het beheer van publieke acties, en wordt vandaag in de Europese Unie ingezet als een controle-instrument voor de acties van overheden. • Deze controlefunctie werd nog versterkt door de goedkeuring van het Stabiliteits- en Groeipact in 1997. Dat bepaalt het volgende: • De verhouding overheidsschuld /BBP < 60%; • Het overheidstekort < 3% van het BBP. • In maart 2012 ondertekenden de Staats- en Regeringsleiders van de Europese Unie (buiten het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië) een “Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire Unie”.

9. Het verdrag voorziet in een budgettaire gouden regel op nationaal vlak alsook in mogelijke sancties door het Europees Hof van Justitie. De bedoeling daarvan is de lidstaten te verplichten hun uitgaven te financieren met hun inkomsten en dus het gebruik van leningen te beperken. • Deze gouden regel beperkt het structureel tekort tot: • 0,5% van het BBP als de overheidsschuld hoger is dan 60% van het BBP; • 1% van het BBP als de overheidsschuld lager is dan 60% van het BBP; • Als de verhouding tussen de overheidsschuld en het BBP hoger is dan 60% dan geldt een verplichting om die schuld te verminderen à rato van 1/20 per jaar. • Het structurele saldo betekent “het jaarlijks conjunctuur-gezuiverde saldo, na aftrek van eenmalige en tijdelijke maatregelen.”

10. Voor lidstaten die de gouden regel niet naleven, wordt een doelstelling op middellange termijn vastgelegd, afgestemd op het land. Die lidstaten beloven te zorgen die middellangetermijndoelstelling snel te behalen op basis van een tijdsschema dat door de Europese Commissie wordt voorgesteld. • Ze kunnen enkel tijdelijk van de middellangetermijndoelstelling of het aanpassingstraject afwijken, in uitzonderlijke omstandigheden. • Indien significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting worden vastgesteld, treedt automatisch een correctiemechanisme in werking.

11. Dit mechanisme houdt in dat de betrokken verdragsluitende partij maatregelen dient uit te voeren om de afwijkingen binnen een welbepaalde termijn te corrigeren. • Er werdeen procedure voor “buitensporige tekorten” ingevoerd. Lidstaten die de vastgestelde limiet voor het tekort of de schuld overstijgen, krijgen met een procedure voor “buitensporige tekorten” te maken. Ze worden dan onderworpen aan een verhoogd toezicht en krijgen een termijn opgelegd om hun tekort te corrigeren. De Commissie kijkt toe op de naleving van de gedurende het jaar aangegane engagementen.

12. Six pack • De Europese Raad keurde in december 2011 zes wetgevende maatregelen goed (vijf verordeningen en een richtlijn) die gericht zijn op de versterking van het economische bestuur. • De procedure voor buitensporige tekorten kan leiden tot financiële sancties (0,2 % van het BBP); • De overheidsschuld kan voortaan ook het voorwerp uitmaken van een procedure voor buitensporige tekorten wanneer lidstaten waarvan de schuld hoger is dan 60% van het BBP hun schuld niet à rato van 1/20 per jaar verminderen tot de drempel van 60% is bereikt;

13. Het preventieve luik van het Pact werd uitgebreid en voorziet in limieten voor de jaarlijkse groei van de overheidsuitgaven alsook in sancties in geval van ernstige afwijkingen in de begrotingsuitvoering; • Er werd voorzien in een snel waarschuwingssysteem op basis van een boordtabel opgebouwd uit 10 indicatoren die de voornaamste oorzaken van economische onevenwichten dekken (evolutie van de werkloosheidsgraad van de drie afgelopen jaren, de veranderingen in de afgelopen 5 jaar van het exportmarktaandeel, de verandering van de wisselkoers in vergelijking met 35 andere industrielanden,…); • Versterking van de rol van de Commissie bij de controle en eventuele sancties;

14. De Richtlijn 2011/85 van de Europese Raad voert een reporting-systeem in. • Doelstelling:  “Regelmatige beschikbaarheid van tijdige en betrouwbare begrotingsgegevens, wat snel optreden mogelijk maakt in geval van onverwachte begrotingsontwikkelingen.” • Die reporting moet: • Maandelijks plaatsvinden voor de Federale Staat en de Gewesten. Dit is al gerealiseerd; • Trimestrieel plaatsvinden voor de plaatselijke besturen.

15. Bij de Plaatselijke besturen vindt de reporting momenteel plaats. Daartoe was er op 19 december 2013 een ontmoeting met de Gemeente- en OCMW-ontvangers. De Secretarissen van de OCMW’s werden op 30 januari 2014 ontmoet. • In het ontwerp voor de wijziging van de gemeentewet – dat momenteel door de Commissie voor Binnenlandse Zaken wordt onderzocht – is voorzien in de reporting. • De tekst bepaalt het volgende: “In de maand die volgt op het einde van elk trimester van het kalenderjaar stelt het College van Burgemeester en Schepenen een verslag op met daarin de begrotings- en boekhoudkundige gegevens. De inhoud en de modaliteiten van verzending van die verslagen worden door de regering vastgelegd.”

16. ESR 95 en plaatselijke besturen • De ESR-boekhouding is gebaseerd op stromen. Wat de uitgaven betreft, wordt er rekening gehouden met de betalingen die doorheen het betrokken jaar werden uitgevoerd, ongeacht het jaar van de vastlegging. • Het systeem voor begrotingsboekhouding dat de gemeenten gebruiken, is zeer makkelijk omzetbaar in ESR-boekhouding. • Die omzetting vereist geen enkele wijziging van de gemeentelijke boekhouding. • ESR maakt in tegenstelling tot de begrotingsboekhouding geen enkel onderscheid tussen de gewone en de buitengewone dienst. Er is dus één enkel resultaat.

17. Begrotingsboekhouding en ESR-boekhouding – de gewone dienst

18. Begrotingsboekhouding en ESR-boekhouding – de buitengewone dienst

19. M.b.t. het boekhoudkundig begrotingsresultaat van de gewone dienst, houdt ESR 95 geen rekening met de uitgaven voor afschrijvingen van leningen, de uitgaven voor toewijzing aan reserves en reservefondsen en de inkomsten van de heffingen op reserves en reservefondsen. • M.b.t. het boekhoudkundig begrotingsresultaat van de buitengewone dienst, houdt ESR 95 geen rekening met de inkomsten die verband houden met leningen en met heffingen op reservefondsen alsook de uitgaven voor toewijzing aan reservefondsen.

21. Het gewone resultaat is beter in ESR 95, ten belope van meer dan 62 miljoen euro. Dat is voornamelijk toe te schrijven aan het feit dat geen rekening wordt gehouden met de afschrijvingen in uitgaven. • Het gewone resultaat houdt eveneens rekening met de hospitaaltekorten voor de periode 1996-2002. Die zijn gedekt door een tussenkomst van het BGHGT in de periode 2002-2008. Het ESR-saldo houdt geen rekening met de heffing op reserves, wat een ongunstige impact van 113 miljoen euro impliceert.

22. Het resultaat van de buitengewone dienst vertoont meer tekorten bij het ESR 95, ten belope van meer dan 120 miljoen euro, wat toe te schrijven is aan het volgende: • Er wordt geen rekening gehouden met de leningen voor investeringen bij de opbrengsten, ten belope van 220 miljoen euro. • Er wordt geen rekening gehouden met de opbrengsten van heffingen voor de financiering van investeringen, ten belope van meer dan 62 miljoen euro.

23. Ritme van aanrekening van de uitgaven op de buitengewone dienst • Van de 318 miljoen euro buitengewone uitgaven die in 2011 werden vastgelegd, vormde maar 20% het voorwerp van een aanrekening. • Meer dan 73% van de in 2011 aangerekende buitengewone uitgaven zijn uitgaven die werden vastgelegd in voorgaande boekjaren. • Er is een grote discrepantie tussen het moment waarop de investeringsuitgave wordt vastgelegd en het moment waarop ze integraal wordt betaald en dus boekhoudkundig aangerekend. De analyse van het ritme van de aanrekeningen van uitgaven voor de periode 2008-2011 levert de volgende resultaten op:

24. Tussen de 16 en 20% maakten het voorwerp uit van een aanrekening in het eerste jaar; • Tussen de 35 en 37% maakten het voorwerp uit van een aanrekening in het tweede jaar; • Tussen 22 en 24% maakten het voorwerp uit van een aanrekening in het derde jaar.

25. In de periode 2008 – 2011 werd de geconsolideerde ESR-rekening voor de 19 gemeenten afgesloten met een tekort voor drie van de vier boekjaren.

26. Financiering van de investeringen • Het verslechterde resultaat van het ESR 95-saldo m.b.t. de resultaten van de begrotingsrekening is voornamelijk toe te schrijven aan de buitengewone dienst en meer bepaald doordat geen rekening wordt gehouden met de leningen en heffingen bij de berekening van het resultaat. De financieringswijze van de investeringen is bepalend voor het ESR 95-saldo

27. Voor de periode 2008-2011 komt de financiering voor meer dan 72% uit leningen en heffingen op reservefondsen. • De subsidies die zijn toegekend in het kader van de wijkcontracten maken het voorwerp uit van een boekhoudkundige registratie voor de totaliteit tijdens het eerste jaar, terwijl de uitgaven die verband houden met dat programma zich over meerdere boekjaren uitspreiden. Het ESR-saldo van de gemeenten die “wijkcontractsubsidies” ontvangen, verbetert tijdens het 1ste jaar van het programma maar verslechtert tijdens de volgende boekjaren.

29. Jaarlijkse schuldenlast en terugbetalingen van de gemeenten • De som van de nieuwe leningen die de gemeenten in de periode 2008-2011 zijn aangegaan bedraagt gemiddeld 200 miljoen euro per jaar. • In dezelfde periode hebben de gemeenten gemiddeld 110 miljoen euro aan afschrijvingen terugbetaald per jaar. De impact van de evolutie van de schuldenlast op het ESR-saldo wordt geraamd op een gemiddelde van 90 miljoen euro per jaar over de betreffende periode.

30. Belangrijke opmerking: het betreft een vaststelling voor de geanalyseerde periode die niet toelaat conclusies te trekken voor de toekomst aangezien omvangrijke leningen kunnen aflopen wat het totaalbedrag van de afschrijvingen gevoelig kan veranderen.

31. Investeringsdomeinen • 3/4 van de investeringen worden gedaan in de sectoren huisvesting, onderwijs, cultuur, sportinfrastructuur en het onderhoud van de wegen.

32. Conclusie • Europa legt begrotingsdoelstellingen op aan de lidstaten. Dat heeft betrekking op alle bestuursniveaus. • Een begrotingsanalyse die enkel op de nationale rekeningen is gebaseerd (federaal, gewestelijk en gemeenschappelijk) voldoet niet langer en moet dus ook vanuit het ESR-standpunt worden benaderd. • Het Gewest maakt van deze benadering gebruik voor zijn rekeningen en begrotingen alsook die van de gemeenten sinds 2009. • Sinds 2012 sensibiliseert ze de gemeenten over de ESR 95-problematiek en heeft via begrotingsomzendbrieven een hele reeks gegevens in het ESR-formaat gevraagd alsook een presentatie van de begroting 2014 in dit formaat, bovenop het gebruikelijke formaat.

33. Vanuit financieel oogpunt is het element dat het zwaarste weegt op het ESR-resultaat in de eerste plaats het feit dat er geen rekening wordt gehouden met leningen en heffingen in de buitengewone dienst. Ter herinnering, die vertegenwoordigen gemiddeld respectievelijk 62 en 10% van de financiering van de investeringen. • Een groot deel van de investeringen gebeurt in culturele en sportinfrastructuur alsook in domeinen die sterk te maken hebben met de demografische explosie, zoals onderwijs en huisvesting. De Regieën waarvan meer dan 50% van de kosten worden gedekt door opbrengsten die van gezinnen of andere economische spelers afkomstig zijn, vallen buiten het bestek van ESR 95.

34. De organisatie van bepaalde activiteiten in regie bevorderen wanneer dat mogelijk is. In dat geval vraagt het INR wel om na te gaan of het 50%-criterium werd nageleefd. • De boekjaren 2008, 2009 en 2011 van de gemeenten werden afgesloten met een ESR 95-tekort dat tussen de 31 en 69 miljoen bedraagt. • Het ESR-tekort van de plaatselijke besturen heeft een ongunstige impact op het geconsolideerde resultaat van het Gewest.