Beyrouth – Mars 2013

1. Rencontre des cadres dirigeantsde la fonction publique libanaiseLes finances publiques, outil de modernisationet de performance de l’EtatFrank MORDACQ Beyrouth – Mars 2013

2. 1ère sessionSoutenabilité et gouvernancedes finances publiques 2

3. Des textes de principe touchant les administrations publiques • La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) : un cadre budgétaire et comptable qui est un cadre de la gestion publique financière : nomenclature par destination / libertés de gestion / mesure de la performance / comptabilité générale / droits du Parlement • Les lois organiques relatives au financement de la sécurité sociale des 22 juillet 1996 et 2 août 2005 • La loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiquedu 17 décembre 2012 : les procédures sur le respect de la règle d’équilibre et de la trajectoire de redressement (création du Haut Conseil des finances publiques) • Le décret sur la gestion budgétaire et comptable publiquedu7 novembre 2012 : rénovation du décret sur la comptabilité publique, sur le contrôle budgétaire, droit dérivé de la LOLF (responsable de programme – BOP – contrôle et audit), simplification et modernisation de la gestion publique financière, comptabilité des opérateurs

4. Sommaire • La soutenabilité des finances publiques • La gouvernance des finances publiques

5. I. La soutenabilité des finances publiques LES CHIFFRE CLES des finances des administrations publiques (chiffres officiels les plus récents (2011) en % du PIB) • Dette: 86% soit 1.717,3 Mds€ (dont 1.335,2 Mds€ Etat) • Dépenses: 56 % soit 1.118,4 Mds€ • Recettes: 50,8 % soit 1.014,8 Mds€ • Déficit: - 5,2 % soit 103,1 Mds€ • Prélèvement obligatoires: 43,9 % L’estimation officielle du déficit public 2012 sera connue fin mars 2013 : le chiffre de 4,5 % de déficit par rapport au PIB devrait être confirmé. La dette a dépassé 90 % du PIB.

6. Part des dépenses des administrations publiques dans le PIB en 2011 Un taux de dépense publique parmi les plus élevés en Europe 6

7. 10 points 4 points Taux de dépense publique en France et en Allemagne

8. Parts respectives des différents sous-secteurs dans la dépense publique (2010) Dépenses des APU non consolidées des transferts internes(2010, en milliards d’euros)

9. Part des dépenses publiques des APU Depuis le milieu des années 1990, le poids des dépenses des ASSO dans le PIB excède celui des dépenses de l’État. Part des dépenses publiques dans le PIB (en % du PIB) ASSO Etat

10. La dépense publique par nature en 2010(toutes administrations publiques)

11. Source : OCDE Un niveau de prélèvements obligatoires également parmi les plus élevés

12. Répartition des impôts des administrations publiques (en Mds€) Total : 471,3 Mds€ Source : INSEE 2010

13. Source: information/notification Eurostat *: LPFP 2012-2017 Une situation dégradée : le déficit

14. Une situation dégradée : la dette * INSEE 1978-2009, données LPFP 2012-2017 au delà

15. Le bilan de l’Etat (en Mds€)

16. A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)‏ La contrainte de soutenabilitéLa problématique du vieillissement Augmentation continue de la part des plus de 65 ans :

17. Sommaire • La soutenabilité des finances publiques • La gouvernance des finances publiques

18. L’unification des finances publiques • Un concept harmonisé d’administration publique : • La comptabilité nationale • Les APU : Etat + opérateurs + collectivités territoriales + organismes de sécurité sociale • Une discipline budgétaire européenne : • Le pacte de stabilité et de croissance avec un volet préventif de surveillance multilatérale et un volet correctif en cas de déficit excessif • Le traité du 2 mars 2012 relatif à la stabilité, la coordination et la gouvernance • Un pilotage global des finances publiques : • La conférence nationale des finances publiques • La loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques • La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2012-2017 du 31 décembre 2012 • Un ministère du budget et des comptes

19. La gouvernance européenne : le pacte de stabilité et de croissance • Situation actuelle : fondements de la surveillance budgétaire : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (article 126 : «les Etats membres évitent les déficits excessifs»). • Un protocole annexé au traité précise les normes : • Le déficit doit être inférieur à 3 % du PIB (solde stabilisant le ratio d’endettement à 60 % du PIB). • La dette doit être inférieure à 60 % du PIB. • Deux règlements du 7 juillet 1997, modifiés le 27 juin 2005, complètent le traité pour constituer le pacte de stabilité et de croissance. Ils précisent les deux volets de la procédure : • Le volet préventif définit le contenu, la préparation, l’examen et le suivi des programmes de stabilité. Le PSTAB fixe notamment un objectif budgétaire à moyen terme (OMT) propre à chaque pays, défini comme l’équilibre structurel pour la France, et une trajectoire d’ajustement. En cas de déviation, le Conseil peut adopter des recommandations et les rendre publiques. • Le volet correctif prévoit l’ensemble des étapes de la procédure, de la reconnaissance de l’existence d’un déficit excessif jusqu’à l’imposition de sanctions financières.

20. Une nouvelle gouvernance européenne après la crise : une surveillance accrue et des sanctions plus fortes • Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance du 2 mars 2012 qui entre en vigueur en 2013 : • Une règle d’équilibre structurel pour les APU avec une marge de -0,5% pour les pays dont la dette est supérieure à 60%, et de -1% pour ceux dont la dette est inférieure à 60% ; • Un mécanisme de correction automatique en cas de déviation importante par rapport à la trajectoire de retour à l’équilibre ; • Un organisme indépendant chargé de vérifier l’application des règles chiffrées ; • Des mécanismes de sanctions automatiques (majorité qualifiée inversée) à l’ensemble des étapes de la procédure de déficit excessif ; • Le «two pack», en cours de négociation : • Organise la surveillance et la correction des déficits excessifs : • la transmission à la Commission lors du PLF d’un «programme budgétaire» expliquant la résorption de l’écart. • la Commission qui peut demander une révision du PLF. • Renforce la surveillance économique et budgétaire des pays en difficultés financières avérées ou potentielles (information)

21. La pluriannualité des finances publiques • Le programme de stabilité transmis chaque année à la commission européenne • Objectif : garantir une discipline budgétaire rigoureuse grâce à la surveillance et à la coordination des politiques budgétaires au sein de la zone euro et de l’Union européenne • Un cadrage glissant, très global, donc peu contraignant en pratique • Des avantages incontestables à la pluriannualité • Sécuriser la trajectoire de finances publiques : un engagement politique collectif, une description précise des moyens d’y parvenir • Donner de la visibilité aux gestionnaires, notamment pour mettre en œuvre des réformes structurelles (RGPP) et afficher clairement les priorités • Des précédents étrangers encourageants : trajectoires de finances publiques mieux respectées et gains en terme de crédibilité politique

22. La loi de programmation des finances publiques :une nouvelle catégorie de lois • Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : introduction d’une nouvelle catégorie de lois, les lois de programmation, qui • définissent "les orientations pluriannuelles des finances publiques" • "s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques" • Les lois de programmation des finances publiques (LPFP) contiennent : • des articles de loi fixant notamment • la trajectoire des comptes publics (solde et dette) • les plafonds par mission du budget de l’Etat et l’évolution de l’objectif national de dépense d’assurance-maladie • une norme de progression de la dépense • des règles de comportement • un rapport annexé qui a fait l’objet d’un vote, comportant les hypothèses de construction de la trajectoire, les comptes de chaque sous-secteur et les règles de fonctionnement du budget pluriannuel • 1ère loi : 2009-2012 - 2ème loi : 2011-2014 – 3ème loi : 2012-2017

23. La loi de programmation des finances publiques 2012 à 2017 du 31 décembre 2012 • La loiorganisele redressement pluriannuel des comptes publics : • Un effort en recettes en faisant contribuer d’abord les plus grandes entreprises et les ménages les plus aisés. • Un effort important en dépenses, sur tous les champs de l’action publique: • Les efforts sur les dépenses de l’Etat se traduiront par une stabilisation en valeur sur le périmètre hors dette et pensions et une stabilisation des effectifs de l’Etat et de ses opérateurs sur la durée du quinquennat ; • Sécurité sociale, la progression de l’ONDAM sera limitéeà 2,7% en 2013, 2,6% en 2014 puis 2,5% au-delà soit une économie de 2,5 Md€ dès 2013 ; • Les collectivités territoriales : en 2013, une stabilisation des concours de l’Etat puis leur réduction ensuite un pacte de confiance et de solidarité qui sera conclu entre l’Etat et les collectivités ; • Les opérateurs : réduction des taxes qui leur sont affectées, des subventions et des emplois.

24. Les règles de finances publiques existantes Les règles de solde / d'endettement • Règles du pacte de stabilité et de croissance (1996, 2005) • Obligation constitutionnelle, sans sanction effective, d’inscription des orientations des finances publiques dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques (2008) • « Règle d’or » des collectivités locales : l’endettement ne peut financer que la section d’investissement, la section de fonctionnement doit être équilibrée (1982) • Théoriquement, la sécurité sociale ne doit emprunter que pour des motifs de trésorerie (1996) • « tout nouveau transfert de dette à la CADES est accompagné d’une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d’amortissement de la dette sociale  » (2005) • Affectation des surplus de recettes constatés en exécution à la réduction du déficit budgétaire (rappelé pour la période de programmation dans la LPFP 2011-2014) (2005) • Interdiction de l’endettement bancaire pour une durée supérieure à 12 mois pour les ODAC sur la période de programmation (2010)

25. Les règles de finances publiques existantes Les règles en dépense et en recettes En dépense • Norme de dépense élargie de l’Etat (« 0 volume» ); engagement gouvernemental de ne pas dépasser en exécution le plafond de dépense voté en LFI (1996, 2008) • Stabilisation en euros courants (« zéro valeur ») pour les dépenses hors charge de la dette et pensions des fonctionnaires de l’État (2010) • Objectif National des dépenses d’Assurance-Maladie (ONDAM) (1996) • Règle de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite pour l’État (2008) puis extension de la règle aux opérateurs (2009) • Principe d’application non automatique de l’augmentation de la durée de cotisation nécessaire à l’obtention du taux plein pour les retraites en fonction de l’espérance de vie (2003) En recettes • Fixation dans la LPFP 2011-2014 de l’impact annuel minimal des nouvelles mesures afférentes aux prélèvements obligatoires votées par le Parlement ou prises par voie réglementaire (2010)

26. Etat Budget voté en loi de finances Crédits limitatifs AE et CP ODAC Conseil d’administration de l’établissement Loi de finances pour les affectations de recettes Crédits limitatifs Plus de 800 établissements ASSO Budget voté en loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) : • maladie / ATMP • famille • vieillesse Hors LFSS : - régimes complémentaires - chômage remboursements sauf hôpital prestations prestations prestations prestations APUL Organe délibérant (conseil municipal, etc.)‏ Crédits limitatifs De nombreuses collectivités, financièrement indépendantes selon la Constitution La gouvernance générale des dépenses publiques Le contrôle du Gouvernement sur les finances publiques n’est pas total

27. _ Collectivités territoriales Domaine de responsabilité des collectivités territoriales, relève éventuellement d’une contractualisation avec ces dernières Accidents du travail* Assurance vieillesse* Assurance chômage Dépenses de nature assurantielle pour lesquelles les réformes doivent assurer l’équilibre (par ajustement des cotisations ou des prestations…). Clause de rendez-vous en 2008 pour les retraites Emploi & formation professionnelle Maladie * Famille* Logement Solidarités * Dépenses + ou – pilotables, dont la part non budgétaire relève d’une responsabilité partagée avec d’autres acteurs Etat + opérateurs Dépensesfiscales Dépenses du BG ou très largement contrôlées par l’Etat + NB : les dépenses marquées (*) relèvent en tout ou partie de la LFSS La gouvernance générale des dépenses publiques

28. +1,75% Progression annuelle selon l’inflation 403,3 Md€ +1,75% +1,75% +1,75% +1,75% DETTE DETTE DETTE DETTE DETTE DETTE PENSIONS PENSIONS PENSIONS PENSIONS PENSIONS Stabilité en valeur des crédits PENSIONS 369,8 Md€ LFI 2012 AUTRES DEPENSES AUTRES DEPENSES AUTRES DEPENSES AUTRES DEPENSES 278,7 Md€ LFI 2012 PSR PSR PSR PSR Taxes affectées Taxes affectées Taxes affectées Taxes affectées 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Périmètre des dépenses totales : Progression des crédits, à champ constant, plafonnée selon l’inflation Périmètre du « 0 valeur » : Stabilisation en valeur des crédits à champ constant Le budget triennal 2013-2015 : une norme de dépense exigeante pour l’Etat

29. Le budget triennal de l’Etat • Pour l’Etat, un budget pluriannuel triennal : • une programmation des dépenses en AE et CP sur 3 ans par mission • un plafond ferme en n+1 et n+2 • un principe d’auto-assurance (avec une réserve globale centralisée). • Deux exercices : • Budget triennal 2009-2011 • Budget triennal 2011-2013

30. La "norme de dépense" Une déconnexion des recettes et des dépenses afin d’éviter la pression à la dépense en haut de cycle • concept de "norme de dépense" = imposer une contrainte d’évolution aux dépenses de l’Etat indépendante de la conjoncture • réduction du déficit relatif de l’Etat (les recettes croissent comme le PIB sur longue période) • incitation aux réformes structurelles : RGPP - MAP • Élargissement de la norme de dépense en 2009-2010 • dépenses + prélèvement sur recettes = "0 volume" • 2011-2013 : 0 valeur sauf charge de la dette et pensions • 2014 : 0 valeur diminuée de 1,9 Md€

31. Les difficultés de soutenabilité • Le poids de la dette (1.700 Mds€) entraine le paiement de charges d’intérêt élevés (48 Mds€) ; malgré une détente des taux en 2012 ; emprunts 2013 : 170 Mds€ • 2/3 de notre dette est détenue par l’étranger • Les agences de notation analysent les risques de non remboursement de dette et les réforme structurelles des pays; en cas de risque les taux grimpent • Emprunter à des taux trop élevés n’est pas soutenable et peut conduire à adopter des politiques de rigueur (avec le FMI) • A législation inchangée, hausse des dépenses (retraite, santé, dépendance) de plus de 3 points de PIB d’ici 2050 (données 2005, source Commission Européenne)‏

32. Budget de l’Etat : la structure du budget 2012

33. La répartition au sein du budget de l’Etat • Les natures de dépense • 41% de dépenses de personnel • 25% de dépenses d’intervention: (72 Mds€: aides aux constructions de logement, à l’emploi, aux pays en développement , aux transports + les "guichets sociaux" : allocations handicapés, logement, RSA, étudiants etc..) + collectivités locales + régimes de retraite • 15% de charge de la dette • 14% de fonctionnement courant • 5% d’investissement • Les finalités de la dépense • 21,3% Education nationale • 13,5% Missions sociales-emploi-santé • 13 % Défense • 8,6% Recherche et enseignement supérieur • Les effectifs: 2 M dont la moitié sont des enseignants

34. Variation des effectifs de l’État(solde des créations/suppressions d’emplois du budget général et des budgets annexes, en milliers)

35. Leviers d’action sur le budget de l’EtatLa procédure budgétaire : les acteurs • Les décideurs politiques : • le Premier ministre (lettre de cadrage, arbitrages ultimes) • le ministre du budget, responsable de l’élaboration du PLF • les ministres gestionnaires • Les structures administratives concernées : • la direction du budget, maître d’œuvre de la procédure budgétaire • la direction générale du trésor et de la politique économique (DGTPE), chargée de définir le cadre macroéconomique • la direction de la législation fiscale (DLF) • Les directions des affaires financières des ministères • Les responsables de programme

36. La procédure budgétaire : principales étapes