L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI

1. L’EXPERIENCE DE LA DECENTRALISATION EN FRANCE Jean-Benoît ALBERTINI Directeur, Adjoint au délégué interministériel à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (ex DATAR) Séminaire KSAP - ENA Varsovie - 12 décembre 2008 Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen

2. LA DECENTRALISATION EN FRANCE I. Un sujet en évolution constante depuis 25 ans

3. 1.Le contexte sociopolitique et institutionnel de la décentralisation  Les institutions françaises :  Une tradition unitaire : le pouvoir d’Etat et le consensus social.  Une organisation décentralisée : une évolution encadrée

4. Les références constitutionnelles • Art. 1 – La France est une République indivisible, laïque, démocratique, et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race, ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. • Art 72. – Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] clause de compétence générale.

5. Art. 72-2. • Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer dans les conditions fixées par la loi. • libre administration Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine. • pouvoir fiscal Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre. • ressources propres Tout transfert de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. • compensation intégrale des transferts : CCEC La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales.

6. 2. Les structures territoriales de la France • Décentralisation Collectivités territoriales : • 26 régions, • 100 départements, • 36 783 communes • collectivités Outre-mer • Déconcentration Représentants de l’État : - préfets de région - préfets de département • - sous-préfets et services • déconcentrés de l’État, • organisés en pôles

7. La situation française et des collectivités locales en Europe

8. 3. Le « couple » Décentralisation/Déconcentration

9. à la fois circonscription de l’Etat et collectivités territoriales

10. à la fois circonscription de l’Etat et collectivité territoriales

12. La coopération intercommunale

13. Le développement de l’intercommunalité intégrée

14. 4 – Le poids économique et financier de la décentralisation • Les budgets des collectivités locales : 208,5 Mds € en 2007 • la moitié du budget de l ’Etat (388,1 Mds€) • 11% du PIB • Les investissements des collectivités locales : 56,6 Mds € en 2007 • 12,5% de la FBCF de la Nation • 73% de la FBCF des administrations publiques • Les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 • 30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions) • la FPE : 2,5 millions de personnes • la FPH : 1, 0 million de personnes

15. Les dépenses des collectivités locales en 2007 : 208,5 Mds € • 67% de DRF (140,7 Mds €) et 27% de DRI (56,6 Mds €) • 44,5 Mds € de dépenses de personnel (32% des DRF) • 53,3 Mds € de transferts (38% des DRF) • Les régions : 24,4 Mds € (11,7% du total) • Les départements : 61,7 Mds € (30% du total) • Le secteur communal et intercommunal: 122,3 Mds € (58,6%) (89,8Mds € communes et 32,5Mds € intercommunalités)

16. Les recettes des collectivités locales en 2007 : 207,8 Mds € • 81% de RRF (169,7 Mds €) et 19% de RRI (20,5 Mds € dont 19,6 Mds € d ’emprunts nouveaux mais 13,1 Mds € de remboursements) • 94,1 Mds € d’impôts et taxes (58% des RRF) • 49 Mds € de transferts (32% des RRF) dont 41,7 Mds € de dotations de l’Etat

17. 5 - La fiscalité locale La fiscalité directe locale se décompose principalement en 4 ensembles : • Taxe sur le foncier non bâti : 0,8 Md€ (1,3%) • TP : 29,1 Mds € (44,2%) • Taxe sur le foncier bâti : 20,4 Mds€ (31,2%) • Taxe d’habitation : 15,2 Mds € (23,3%) NB : L’Etat est le 1er contribuable local => par les dégrèvements : allègement de l’impôt dû qui n’affecte pas les bases => par les compensations : prise en charge des pertes de base (en 2008 : DCTP 11Mds€ soit 37,5% des recettes ; 4 Mds€ pour la TH soit 27% des recettes)

18. 6 – Les relations financières entre l’état et les collectivités territoriales • Depuis 1996 : prévisibilité => Pacte de stabilité financière, indexation triennale sur l’inflation • 1999-2007 : Contrat de croissance et de solidarité, indexé sur l’inflation N + part croissante du PIB N-1 (1999 : 20%, 2000 : 25% ; 2001-2007: 33%) • LF 2008 : institution du Contrat de stabilité, indexé sur l’inflation (1,6%) • LFI 2009 : l’enveloppe des transferts de l’Etat (55,1Mds€ en 2008) progresse de manière normée : +2% (inflation sur les années 2009 à 2011)

19. 7 – La répartition des compétences • Des références théoriques qui ont évolué : - La clause générale de compétence ; - les blocs de compétences ; - le dispositif des «chef de file».

20. Les grandes domaines de compétences :

26. 8 – Les mécanismes de régulation • Le rôle du représentant de l’Etat • Le contrôle de légalité • Le contrôle budgétaire • L’encadrement de la fiscalité locale

27. LA DECENTRALISATION EN FRANCE II. Enjeux des débats actuels

28. 1 – Le procès du « mille-feuille » à la française • Manque de clarté dans les responsabilités • Besoin d’évolution de la fiscalité locale • La question de l’échelon intermédiaire • Réforme de la carte communale • Poids des prélèvements obligatoires

29. La répartition des compétences •  Les aléas de la clause générale de compétence Art 72 de la constitution « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. […] Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon. […] ». • Les incohérences des blocs de compétences : l’exemple des transports • La faiblesse des solutions législatives : le « chef de file » • Portée et limites des procédures contractuelles

30. b) La fiscalité locale • Le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales Art 72 de la constitution « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre ». • Le poids de l’Etat dans les ressources fiscales : 27 % du produit des taxes locales : l’Etat et le 1er « contribuable locale » • L’absence de spécialisation des impôts. • La question des bases d’imposition (valeurs locatives). • Le débat sur la taxe professionnelle.

31. c) La question de l’échelon intermédiaire • Le faux débat de la taille des régions : la taille moyenne des régions françaises (25 000 km2) est supérieure à celles de l’Allemagne (21 000 km2 ) ou de l’Italie (15 000 km2) • L’articulation département/région : les arbitrages difficiles de la loi du 13 août 2004.

32. d) La carte communale • 36 783 communes… et 18 000 intercommunalités (Allemagne : 13 854 ; Espagne : 8 106 ; Italie : 8 100). • L’échec des voies autoritaires et le recours à l’incitation financière. • Les progrès insuffisant de l’intercommunalité intégrée

33.  La question de l’élection au suffrage universel des organes de l’intercommunalité.

34. e) Le poids des prélèvements obligatoires  Les 3 fonctions publiques : les fonctionnaires et agents territoriaux : 1,8 millions de personnes au 31/12/06 • 30% de l ’ensemble des agents publics (5,1 millions) • la FPE : 2,5 millions de personnes • la FPH : 1, 0 million de personnes • L’évolution contrastée des prélèvements obligatoires de l’Etat et des collectivités = tendances et interprétation • 1980-2006 : Dette Etat x12 (de 85 à 1000 Mds €) • Dette CT x 3,9 (de 32 à 126 Mds € fin 2008) • Les PO de l’Etat baissent de 18 à 15% du PIB tandis que PO des • collectivités passent de 4,5 à 7% PIB

35. 2 –Les scénarios de réforme  Le contexte de la Revue générale des politiques publiques  la fusion des échelons  les redécoupages à la carte  des compétences strictement réparties  la fin des financements croisés

36. La fusion des échelons : regrouper plutôt que supprimer » • Le couple région/département : le double mandat du conseiller territorial ? • Le couple commune/communauté de communes : la question du suffrage universel • les sentiments contradictoires des français : seulement 10% attachés surtout aux départements mais 60% refusent leur disparition (65% dans les communes rurales).

37. b) Le redécoupage à la carte : tenir compte des réalités territoriales • Les grandes métropoles : éviter la superposition départementale (le Grand Lyon représente 77% de la population du Rhône, le Grand Toulouse 60% de celle de la Haute Garonne).

38. c) Supprimer les financements croisés • «  Passer de la collectivité locale au gouvernement local » • Par un seuil de financement minimal de 50% pour le maître d’ouvrages d) Le retour à de vrais blocs de compétences • La clause générale : une spécificité française en Europe • Vers une spécialisation des compétences :  l’exemple des interventions économiques  l’exemple des collèges et lycées • Un consensus naissant malgré les craintes des départements (le problème de l’aide aux petites communes). • Des aménagements contractuels possibles ? Conférence cofinancée par l'Union Européenne dans le cadre du Fond Social Européen