L’informaticrazia e il Codice dell’amministrazione digitale

1. L’informaticraziae il Codice dell’amministrazione digitale Gianni Penzo Doria Verona, Gran Guardia, 26 febbraio 2007

2. Un codice, per essere tale, deve essere: • Esaustivo • Sistematico • Stabile (cioè essere tendenzialmente intangibile) Consiglio di Stato, parere 30 gennaio 2006, n. 31/2006, punto 2

3. La norma, per essere applicabile, deve essere: • Neutrale rispetto alla tecnologia Consiglio di Stato, parere 30 settembre 2002, punto 5

4. La legge delega del CAD • Il CAD attua la delega contenuta nella • Legge 29 luglio 2003, n. 229 • «Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001»

5. La Legge 229/2003 – art. 10, comma 1, a) • a) graduare la rilevanza giuridica e l’efficaciaprobatoria dei diversi tipi di firma elettronica in relazione al tipo di utilizzo e al grado di sicurezza della firma;

6. La Legge 229/2003 – art. 10, comma 1, c) • c) prevedere la possibilità di attribuire al dato e al documento informatico contenuto nei sistemi informativi pubblici i caratteri della primarietà e originalità, in sostituzione o in aggiunta a dati e documenti non informatici, nonché obbligare le amministrazioni che li detengono ad adottare misure organizzative e tecniche volte ad assicurare l’esattezza, la sicurezza e la qualità del relativo contenuto informativo;

7. La Legge 229/2003 – art. 10, comma 3 • 3. Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto degli oggetti e dei principi e criteri direttivi determinati dal presente articolo, entro dodici mesi decorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1. L'annuncio delle patch!

8. Il parere del Consiglio di Stato:adunanza 7 febbraio 2005, n. 11995/04 • Correttamente, come già per altri schemi di D.Lgs. in materia informatica, è stato particolarmente “rigoroso”. In particolare: • Servono numerose correzioni, peraltro già annunciate • Manca un tempo strutturale per l’adeguamento della PA • Le norme sulla firma digitale è a volte contraddittoria • Mancano alcuni raccordi normativi

9. Il 7 marzo 2005 il CAD è approvato

10. 445/2000 196/2003 241/1990 (15/2005) (80/2005) 68/2005 42/2005 Le intersecazioni normative macro del CAD 82/2005 159/2006

11. Alcuni limiti ... • Il Codice attua una dicotomia, che diventa una cesura ideologica e informatica, tra documenti cartacei e documenti digitali • Non è prevista la gestione ibrida dei documenti, invece presente ora e per il futuro in tutta la amministrazione pubblica • Scompare l’attenzione verso i ruoli strategici e l’indicazione di sviluppo verso sistemi integrati (ad es. DPR 513/1997, art. 20)

12. È in vigore dal 1° gennaio 2006 ??? art. 76(Entrata in vigore del codice)Le disposizioni del presente codice entrano in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2006 È entrato in vigore, ma nessuno può applicarlo, a causa di continue modifiche (Finanziaria 2006) e l’annuncio di un D.Lgs. correttivo.

13. Il 2 dicembre 2005... • Dopo il primo testo dell’11 novembre 2005, il Consiglio dei ministri ha licenziato il 2 dicembre 2005 una nuova bozza di correzioni e integrazioni al Codice dell’amministrazione digitale. • Ora il Governo ha tempo fino al 7 marzo 2006

14. Il secondo parere del Consiglio di Stato:adunanza 30 gennaio 2006, n. 31/2006 • Sullo schema di decreto correttivo, il CdS ha espresso ulteriori e durissime osservazioni: • Continua l’alluvione di norme e il relativo declassamento del Codice • Non deve limitarsi a ribadire finalità ideali, ma deve dare concreta ed effettiva attuazione alla svolta informatica nella amministrazione pubblica • Quando i flussi documentali vengono affidati all’informatica, questa non è più un mero strumento tecnico di automazione, ma una vera risorsa strategica, necessaria per l’efficacia delle politiche della amministrazione • Manca il coordinamento sugli obblighi fiscali sui documenti informatici

15. ... continuano le modifiche e si arriva alla rinuncia implicita del “codice/testo unico”... Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 51 Finanziaria 2006Il concessionario del servizio postale universale ha facoltà di dematerializzare, nel rispetto delle vigenti regole tecniche, anche i documenti cartacei attestanti i pagamenti in conto corrente: a tale fine individua i dirigenti preposti alla certificazione di conformità del documento informatico riproduttivo del documento originale cartaceo. Le copie su supporto cartaceo, generate mediante l’impiego di mezzi informatici, sostituiscono ad ogni effetto di legge l’originale da cui sono tratte se la conformità all’originale è assicurata da pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio. È una svista clamorosa!

16. ... ancora più di recente Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159 (G.U. 29 aprile 2006, n. 97 - SO 105) Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale

17. ERRORI METODOLOGICI Chiariamoci su alcuni concetti - chiave

18. Dati, informazioni e documenti • Le amministrazioni pubbliche trattano dati e informazioni? • Cosa serve mantenere ai fini dell’autenticità? • A cosa serve conservare un documento per il quale non riusciamo a dimostrarne l’autenticità? • Serve il singolo documento? • L’accesso è al documento o ai documenti?

19. Documento e contenuto: 3 princìpi base • Esiste una differenza sostanziale tra documento e contenuto (messaggio) dello stesso documento. • Non esiste alcuna coincidenza tra un documento cartaceo e un file. • Il documento in sé ha uno scarso valore: ciò che conta sono le interrelazioni tra i documenti (procedimento amministrativo e fascicolo procedimentale o di persona)

20. TAR Lazio, III, 16 aprile 2003, n. 8356 (L’archivio disordinato non è una scusa!) La difficoltà di reperimento del fascicolo non può costituire ostacolo all’esercizio del diritto di accesso, se protratto oltre termini ragionevoli. L’interesse alla conoscenza di atti amministrativi assurge a bene della vita, autonomo rispetto alla posizione di diritto o di interesse legittimo di tipo sostanziale, il cui esercizio nella specie viene di fatto precluso dall’Amministrazione, in assenza di ragionevole giustificazione e nonostante – peraltro – anche l’acquisizione istruttoria disposta da questa Autorità giudiziaria. Conclusivamente, poiché non è contestabile che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali oggetto di accesso abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti nei confronti dell’istante, l’Amministrazione non può esimersi dal rilasciare al ricorrente la documentazione reclamata, per quanto laboriose possano essere le ricerche d’archivio.

21. DPR 12 aprile 2006, n. 184 art. 7, comma 2 L’accoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.

22. Criticità 1/5 • La firma digitale di fatto non migra • Non è possibile conservare un documento informatico nella sua forma originaria; la firma digitale è, in questo caso, il primo ostacolo • L’unico modo per dimostrare che un documento informatico esiste è produrne una copia, che sarà copia della copia della copia, cioè il risultato di “n” migrazioni

23. Criticità 2/5 • Con i documenti digitali, la presunzione di autenticità deve avere il supporto di evidenza documentaria che provi l’identità del documento e dimostri la sua integrità. • Effetto principale e paradossale: l’autenticità di un documento informatico richiede un documento “analogico”.

24. Criticità 3/5 • Per conservare un documento informatico è necessario modificarlo • Attestare l’autenticità di un documento informatico significa dimostrare che nessun elemento essenziale del documento è cambiato.

25. Criticità 4/5 • Il documento informatico non può essere letto direttamente ma serve un computer • L’evoluzione tecnologica ha modi e costi elevati per la lettura e la conservazione dei documenti elettronici • La macchina colloca fisicamente e non sequenzialmente, secondo la sua logica, anche se in modo trasparente per l’utente, il documento e le sue componenti

26. Criticità 5/5 • Cambia il rapporto tra contenuto e supporto, non più legati da un nesso fisico, ma da un legame logico (ancora di più negli ipertesti o nei documenti multimediali) • A causa della obsolescenza tecnologica i documenti informatici sono destinati ad essere tenuti e conservati nella forma di copie autentiche di documenti autentici - Crisi della diplomatica del documento contemporaneo

27. Un’ultima criticità diplomatistica • Il file nel quale il documento è conservato (contenuto/affisso) non contiene l’intero documento • Il file derivato da wordprocessor è insufficiente a riprodurre il documento • Dati e rappresentazione variano in base ad altri file e ad altri parametri: • Normal.dot • File stampante (driver) • DTD – XSD (XML Schema Definition) • Testo e rappresentazione del testo

28. Alcune definizioni del CAD sono aberranti… art. 1, lett. v) e z) • Originali non unici: i documenti per i quali sia possibile risalire al loro contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi; NON SONO LE FATTURE! • Pubbliche amministrazioni centrali: […] le istituzioni universitarie

29. I primi articoli sono dichiarazioni “informatiche” • I primi articoli del CAD sono perlopiù dichiarazioni di carattere generico legate all’introduzione forzata di concetti informatici • Vengono usati indistintamente gli aggettivi “elettronico” (art. 4) e “informatico” (art. 9)

30. art. 40 - Formazione dei documenti informatici 1. Le pubbliche amministrazioni che dispongono di idonee risorse tecnologiche formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui all’articolo 71. 2. Fermo restando quanto previsto dal comma 1, la redazione di documenti originali su supporto cartaceo, nonché la copia di documenti informatici sul medesimo supporto è consentita solo ove risulti necessaria e comunque nel rispetto del principio dell’economicità. E quelle che non dispongono di idonee risorse?

31. art. 41 - Procedimento e fascicolo informatico 1/3 2bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dell’interoperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dell’articolo 71, di concerto con il Ministro della Funzione pubblica. Incoerenza archivistica!

32. art. 41 - Procedimento e fascicolo informatico 3/3 2quater. Il fascicolo informatico può contenere aree a cui hanno accesso solo l’amministrazione titolare e gli altri soggetti da essa individuati; esso è formato in modo da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli documenti; è inoltre costituito in modo da garantire l’esercizio in via telematica dei diritti previsti dalla legge n. 241 del 1990.

33. art. 43 - Riproduzione e conservazione dei documenti 3. I documenti informatici, di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalità cartacee e sono conservati in modo permanente con modalità digitali. • Un documento informatico archiviato anche con modalità cartacee? È un evidente paradosso.

34. art. 45 - Valore giuridico della trasmissione 1. I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale. 2. Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile all’indirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore. Problema aperto: come si verifica la provenienza? L’art. 47, comma 2 non è applicabile al telefax

35. art. 47. Trasmissione dei documenti attraverso laposta elettronica tra le pubbliche amministrazioni 1. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante l’utilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza. Non è scritto in italiano!

36. art. 47. Trasmissione dei documenti attraverso laposta elettronica tra le pubbliche amministrazioni 2. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero sono dotate di protocollo informatizzato; c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui all’articolo 71; d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. La lettera b) è sbagliata concettualmente e lessicalmente

37. Una considerazione: Il documento informatico e la gestione • In un sistema di gestione dei documenti d’archivio, un documento informatico è costituito da qualsiasi documento archivistico creato o ricevuto come originale e mantenuto in copia sostitutiva in forma digitale/numerica, cioè in una forma per cui può essere gestito, tenuto e conservato solo mediante l’utilizzo di un computer.

38. Norma ISO 15489

39. La norma ISO 15489 Norma ISO 15489 Information and documentation - Records management (1. General e 2. Guidelines) Si tratta della prima norma internazionale sulla gestione dei documenti, scritta da archivisti e, appunto, da informatici. Mutuata in larga misura dalla analoga norma degli Archivi Nazionali d’Australia; cfr. National Archives of Australia, Australian Standard for Records Management - AS ISO 15489. http://www.naa.gov.au/recordkeeping/rkpubs/advices/advice58.html

40. ... ora anche norma UNI ISO 15489-1 Norma UNI ISO 15489-1 Informazione e documentazione. Gestione dei documenti di archivio (record). Principi generali È disponibile in formato cartaceo o digitale e può essere ordinata on line sul sito dell’UNI (www.uni.com). È completata da un Rapporto tecnico (ISO/TR 15489-2)

41. http://www.arxivers.com/

42. http://www.arxivers.com/cat/links.asp?IDCat=50

44. GRUPO DE TRABAJO DE EXPERTOS EN DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS Documentos de archivo en la Administración Electrónica: necesidad de un modelo de gestión integrada FESABID 2005 9as Jornadas Españolas de Documentación “Infogestión” | Madrid, 15 de abril de 2005

45. http://www.archiefschool.nl/onderzoek/projecten.htm Progetto ReMANO - 2004 Software specificaties voor Records Management Applicaties voor de Nederlandse Overheid 2004

46. http://www.naa.gov.au/recordkeeping/rkpubs/advices/advice58.htmhttp://www.naa.gov.au/recordkeeping/rkpubs/advices/advice58.htm

47. http://www.naa.gov.au/recordkeeping/

48. http://www.uncitral.org United Nations Commission on International Trade Law

49. http://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/electronic_commerce/2001Model_signatures.htmlhttp://www.uncitral.org/uncitral/en/uncitral_texts/electronic_commerce/2001Model_signatures.html

50. http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/