Cattedra di Comunicazione d’impresa Prof. Antonio Cocozza

1. La comunicazione istituzionale nelle pubbliche amministrazioni Cattedra di Comunicazione d’impresa Prof. Antonio Cocozza  Documentazione a stretta circolazione interna, a solo scopo didattico. E’ vietata la riproduzione senza regolare autorizzazione.

2. INDICE • La nascita delle relazioni con il pubblico all’interno delle amministrazioni (anni ‘50- ‘60) • L’evoluzione del quadro normativo (anni ‘90) • Il nuovo scenario di riferimento all’inizio del secolo • Evoluzione del modello organizzativo nelle pubbliche amministrazioni : dal modello burocratico al modello telocratico • Evoluzione dell’URP e dell'Ufficio di Comunicazione interna ed esterna provinciale • La nuova funzione della comunicazione nella legge 150/2000 sulla comunicazione istituzionale nelle pubbliche amministrazioni • La legge 150/00 : principi, obiettivi, attività e profili dei comunicatori pubblici • La pianificazione delle attività dell'Ufficio di Comunicazione interna ed esterna • La carta dei servizi come strumento di comunicazione e leva del cambiamento

3. La nascita delle relazioni con il pubblico all’interno delle amministrazioni (anni ‘50- ‘60) • Nel corso degli anni ’50, vi furono numerosi interventi volti alla organizzazione delle “relazioni pubbliche”, con obiettivi distinti rispetto a quelli dell’ufficio stampa del Ministro • L’Ufficio per la riforma dell’amministrazione diretto da Roberto Lucifredi, (1951) propose di assegnare un nuovo ruolo agli uffici studi e legislazione (compiti di comunicazione, interna ed esterna, in prospettiva di un avvicinamento tra amministrazione e cittadini) • L’amministrazione finanziaria ha avviato nel 1955, il primo “Corso di addestramento per un miglioramento delle pubbliche relazioni” per funzionari di provenienza delle Intendenze di finanza

4. Istituzione di un “servizio pubbliche relazioni” presso ciascuna Intendenza di finanza con compiti di pubbliche relazioni “esterne” ed “interne” • Nel corso degli anni ’60 si registrano alcuni tentativi di strutturare le relazioni pubbliche delle amministrazioni centrali dello Stato (tra cui la proposta, che non ebbe poi seguito, di istituire presso ogni Prefettura un “ufficio provinciale di pubbliche relazioni”

5. L’evoluzione del quadro normativo (anni ‘90) • L’attuale contesto normativo giustifica pienamente l’affermazione che, nell’azione dei pubblici poteri, “la pubblicità è la regola, il segreto è l’eccezione” (De Benedetto, 2003) • La legge 142/90, all’art. 7, comma 3, stabilisce che “tutti gli atti dell’amministrazione comunale e provinciale sono pubblici” e disciplina, al capo III, altri istituti di partecipazione popolare. • La legge 241 /90, all’art. 1 afferma che l’attività amministrativa è retta, tra l’altro, da criteri di pubblicità e, all’art. 22, riconosce il diritto di accesso ai documenti amministrativi “al fine di assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e di favorirne lo svolgimento imparziale”.

6. Il d.lgs. 29/93 rubrica il capo I del titolo II “relazioni con il pubblico”, trattando all’art. 11 della trasparenza, all’art. 12 dell’ufficio per le relazioni con il pubblico. • Il principio di trasparenza è vago nei riferimenti normativi, ma ha manifestato una portata eversiva sul piano giuridico e su quello organizzativo: la trasparenza è una “metafora che esprime una certa idea di come si ritiene debba essere l’amministrazione” (Arena). • La trasparenza non sarebbe un istituto giuridico “bensì un insieme di istituti e di norme giuridiche che complessivamente delineano un modo di essere dell’amministrazione” (Arena): si declina nell’informazione, nell’accesso e nella partecipazione.

7. Informazione, accesso e partecipazione • L’accesso ai documenti amministrativi – previsto già da tempo dal diritto statunitense (Freedom of information act del 1966) - in una prima fase ha coperto quasi completamente la funzione degli Uffici per le relazioni con il pubblico, ed ha rappresentato la chiave giuridica per determinare una importante svolta nella cultura organizzativa e nell’orientamento relazionale delle istituzioni amministrative. • La partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa, realizzata attraverso la previsione di numerose disposizioni nella legge 241/90 ed in altre normative di settore, ha consentito una “ridefinizione degli interessi pubblici ponderati nel procedimento, una nuova calibratura nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, una consensualità progressivamente crescente nell’esercizio di pubbliche funzioni”

8. La compliance dei cittadini è un obiettivo delle istituzioni democratiche: si persegue principalmente attraverso processi di comunicazione in cui emerga la corrispondenza, o almeno la convergenza, degli interessi individuali con quelli collettivi. La comunicazione favorisce l’adesione spontanea ai precetti pubblicistici, e dunque è interesse pubblico essa stessa. • La spontaneità degli adempimenti nei vari rami del diritto pubblico ha una rilevanza crescente per ridurre i costi economici e sociali delle moderne democrazie (attuazione delle norme tributarie – e degli obblighi previdenziali - modificazione di comportamenti dei cittadini in materia di sicurezza stradale).

9. IL NUOVO SCENARIO DI RIFERIMENTO ALL’INIZIO DEL SECOLO • LA GLOBALIZZAZIONE DEI MERCATI E L’EVOLUZIONE CONTINUA DEGLI SCENARI ECONOMICI E SOCIALI • LA CREAZIONE E L’ALLARGAMENTO DELL’UNIONE EUROPEA • L’ESTREMA PERVASIVITÀ DELL’ INNOVAZIONE TECNOLOGICA ED ORGANIZZATIVA  • IMPONGONO ALLE SOCIETÀ INDUSTRIALIZZATE IL RAFFORZAMENTO DELLA LORO CAPACITÀ DI GOVERNO DEL CAMBIAMENTO, RELATIVAMENTE A SEI TEMI D’IMPORTANZA FONDAMENTALE : BUROCRAZIA, WELFARE-STATE, ISTRUZIONE, FISCO, FINANZA, ECONOMIA

10. EVOLUZIONE DEL MODELLO ORGANIZZATIVO DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI : DAL MODELLO BUROCRATICOAL MODELLO TELOCRATICO

11. EVOLUZIONE DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONIDAL MODELLO BUROCRATICO AL MODELLO TELOCRATICO

12. Evoluzione dell’URP e dell'Ufficio di Comunicazione interna ed esterna provinciale • Con l’emanazione della legge 241/90, pubblicità e trasparenza diventano criteri informatori dell’azione amministrativa. • Il d.lgs. 29/93, ha previsto appositi Uffici per le relazioni con il pubblico (Urp) per consentire ai cittadini di individuare – all’interno delle amministrazioni – interlocutori competenti a fornire informazioni. • Lo scopo istituzionale dell’Urp dell’Urp è la realizzazione operativa dei precetti della legge 241/90, da perseguire anche attraverso l’uso di tecnologie informatiche • Il processo di attuazione della legge 241/90 all’interno delle amministrazioni, centrali e locali, è stato lento e faticoso.

13. I principi previsti dalla legge 241/90, da realizzare attraverso l’attività degli URP (istituiti dal d.lgs. 29/93): - - servizio all’utenza per favorire il rispetto dei diritti di partecipazione al procedimento amministrativo; - - informazione all’utenza, relativamente agli atti ed allo stato dei procedimenti; - - conduzione di ricerche ed analisi finalizzate alla formulazione di proposte alla propria amministrazione sugli aspetti organizzativi e logistici del rapporto con l’utenza. • La Direttiva del PCdM “Principi per l’istituzione ed il funzionamento degli uffici per le relazioni con il pubblico” dell’ottobre 1994, prevede che questi uffici siano chiamati a compiere due diversi tipi di attività: funzioni di analisi e funzioni di stretta comunicazione. • La legge 150/00 sulla comunicazione istituzionale ha introdotto la prima disciplina organica delle attività di comunicazione e di informazione svolte dalle PP. AA.

14. La nuova funzione della comunicazione nella legge 150/2000 sulla comunicazione istituzionale nelle pubbliche amministrazioni • La comunicazioneè stata ricostruita come funzione amministrativa in ragione dell’esistenza di una specifica “disciplina normativa (la legge 150/2000 ed il relativo regolamento di attuazione) e strutture specializzate (gli Uffici per le relazioni con il pubblico) in cui operano, utilizzando procedure e mezzi dedicati specificamente alla realizzazione di tale funzione, dipendenti pubblici dotati di una specifica qualificazione professionale” (Arena, 2001). • Lo sviluppo di tale funzione è legata al mutato quadro di riferimento dei principi fondamentali su cui l’ordinamento si fonda: tra questi i principi di trasparenza, di partecipazione, di semplicità, di autonomia/responsabilità, di distinzione fra politica e amministrazione, di sussidiarietà.

15. Nella comunicazione pubblica si distinguono le due nozioni: informazione (prevalgono gli elementi di rappresentazione della realtà) e comunicazione (prevale il rapporto fra soggetti). • Tra le forme di comunicazione che coinvolgono un pubblico potere è possibile compiere alcune distinzioni (Arena, 2001): • Comunicazione “di certezza” per regolare i rapporti tra i membri dell’ordinamento, nell’applicazione di norme al fine di garantire la conoscibilità giuridica di atti e attività (notificazioni, verbalizzazioni, procedimenti dichiarativi, pubblicazioni su fogli legali, affissioni ad albi). • Comunicazione “di servizio”, diretta verso l’esterno, per “informare gli utenti sulle modalità di funzionamento degli uffici, sulla normativa applicata, le prestazioni offerte”; ma anche verso l’interno del sistema amministrativo, in forma interistituzionale (verso altri soggetti pubblici) od intraistituzionale (rivolta all’interno amministrazione).

16. Comunicazione “di innovazione” in cui rientrano le attività di ascolto dei cittadini e dei dipendenti affidate dalle norme agli Uffici per le relazioni con il pubblico. • Comunicazione “di cittadinanza” che mira a “modificare i comportamenti dei soggetti cui si rivolge” rendendoli partecipi e consapevoli di attività volte a soddisfare interessi di carattere generale per la realizzazione del nuovo modello di “amministrazione condivisa”.

17. La legge 150/00 : principi, obiettivi, attività e profili dei comunicatori pubblici I contenuti (art. 1, comma 4) Le finalità (art. 1, comma 5)

18. Definizione dell’attività istituzionale (art. 6 ) “Le attività di informazione si realizzano attraverso il portavoce e l’ufficio stampa e quelle di comunicazione attraverso l’ufficio per le relazioni con il pubblico, nonché attraverso analoghe strutture quali gli sportelli per il cittadino, gli sportelli unici della pubblica amministrazione, gli sportelli polifunzionali e gli sportelli per le imprese”

19. La norma individua e delimita gli ambiti di competenza delle tre distinte figure organizzative preposte allo svolgimento di funzioni che vanno però tenute logicamente ed operativamente distinte: tale distinzione costituisce un’espressione del principio di separazione tra politica ed amministrazione sancito dall’art. 3 del d.lgs. 29/93. • I tre diversi profili dei comunicatori pubblici: • Il portavoce (politico, politico-amministrativo) • L’ufficio stampa (amministrativo- professionale) • L’ufficio per le relazioni con il pubblico (amministrativo-organizzativo-gestionale)

20. I tre diversi profili dei comunicatori pubblici Il portavoce • ha funzione di supporto al vertice politico-istituzionale delle amministrazioni nella gestione del rapporto con gli organi di informazione. L’ufficio stampa • svolge l’attività di informazione delle amministrazioni verso l’esterno, la sua essere istituzione non è obbligatoria. A differenza del portavoce, l’ufficio stampa presenta una articolazione più complessa: al suo interno possono operare professionalità diverse. L’attività dell’ufficio stampa “è in via prioritaria indirizzata ai mezzi di informazione di massa”.

21. L’ufficio per le relazioni con il pubblico • l’art. 8 della legge 150/00 prevede espressamente che svolga: “l’attività indirizzata ai cittadini singoli e associati”. I criteri dettati per la riorganizzazione degli Urp individuano una struttura complessa di quella presente nel d.lgs. 29/93, assimilabile ad un vero e proprio ufficio di comunicazione. • vengono confermati i tradizionali compiti dell’Urp in materia di garanzia per l’esercizio dei diritti di informazione, di accesso e di partecipazione di cui alla legge 241/00 (e successive modificazioni). • all’Urp viene attribuito l’obiettivo di “agevolare l’utilizzazione dei servizi offerti ai cittadini”, anche attraverso una attività di illustrazione delle disposizioni normative e amministrative, e di informazione sulle strutture e sui compiti delle amministrazioni.

22. L’ufficio per le relazioni con il pubblico promuove, l’adozione di sistemi di interconnessione telematica e coordina le reti civiche. • Attua “mediante l’ascolto dei cittadini e la comunicazione interna, i processi di verifica della qualità dei servizi e di gradimento degli stessi da parte degli utenti”. • garantisce funzioni di comunicazione interna (“la reciproca informazione fra l’ufficio per le relazioni con il pubblico e le altre strutture operanti nell’amministrazione”) e di collegamento funzionale fra gli uffici per le relazioni con il pubblico delle varie amministrazioni.

23. La pianificazione delle attività dell'Ufficio di Comunicazione interna ed esterna • La legge 150/00 (artt.11 e 12) ha tracciato le linee guida per lo svolgimento delle attività di informazione e comunicazione all’interno dell’amministrazione pubblica dando rilievo al programma di comunicazione: le amministrazioni statali “elaborano annualmente il programma delle iniziative di comunicazione che intendono realizzare nell’anno successivo” (art. 11, comma 1). • La programmazione si impone come luogo proprio della definizione strategica e della valutazione di fattibilità degli obiettivi di comunicazione delle pubbliche amministrazioni: “il programmare è giuridicamente connotabile solo quando delle norme gli attribuiscono una rilevanza” (Giannini).

24. La funzione di coordinamento delle attività di comunicazione viene svolta attraverso la diffusione di “indicazioni metodologiche del Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei ministri”. • Le singole amministrazioni provvedono alla elaborazione del loro programma di comunicazione, da trasmettere al Dipartimento stesso “entro il mese di novembre di ogni anno”. Il Dipartimento, “sulla base dei programmi presentati dalle amministrazioni statali (…) predispone annualmente il piano di comunicazione • Una volta redatto ed approvato dal Presidente del Consiglio dei ministri, il piano viene nuovamente trasmesso alle singole amministrazioni in modo che “ciascuna amministrazione realizzi il piano per le parti di specifica competenza”.

25. E’ prevista una rendicontazione delle attività svolte in attuazione del piano. • Una particolare procedura consente alle amministrazioni di realizzare progetti di comunicazione a carattere pubblicitario. • La pianificazione disciplinata dalla legge 150/00, modella il processo circolare di pianificazione che auspicabilmente andrebbe condotto dagli (e tra gli) uffici di comunicazione di tutte le amministrazioni pubbliche.

26. Il coordinamento tra l'Ufficio Comunicazione e le altre strutture della PA. • Nella gestione della funzione di comunicazione all’interno di istituzioni complesse (Ministeri, enti pubblici), articolate su più livelli (centro e periferia) appare cruciale il coordinamento tra i vari uffici, per realizzare una efficace espressione degli obiettivi di comunicazione. • Vi è il rischio di manifestazioni disomogenee delle strategie di comunicazione elaborate al centro, che devono – però – essere in grado di valorizzare iniziative e potenzialità degli uffici territoriali. • Un primo livello riguarda proprio il coordinamento delle strategie informative, in cui l’ufficio centrale di comunicazione cura il progetto di comunicazione dell’istituzione.

27. Un secondo livello, concerne l’assistenza e la consulenza che l’ufficio centrale offre agli URP locali, su campagne informative, su problemi applicativi della normativa, sulla utilizzazione delle tecniche informative. • Un terzo livello, riguarda la progettazione formativa per operatori (implementazione di un sistema di comunicazione, teorie e tecniche di comunicazione istituzionale, innovazioni normative).

28. La carta dei servizi come strumento di comunicazione e leva del cambiamento • La legge 241/90 ha dettato principi e stabilito regole che riguardano i rapporti tra amministrazioni e cittadini nell’ambito delle attività procedimentali. • Per trasferire i principi ispiratori della norma nel settore dei servizi è stata emanata nel 1994 una Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri (27 gennaio 1994) in materia di “Principi sull’erogazione dei servizi pubblici”, in cui viene prevista la “Carta dei servizi”, documento con il quale il soggetto erogatore rende trasparente il proprio impegno nei confronti dell’utente. • L’adozione della "Carta" è essenzialmente volta alla tutela dei diritti degli utenti, non sotto il profilo del mero riconoscimento formale di garanzie, ma come attribuzione allo stesso di un potere di controllo diretto sulla qualità dei servizi erogati.

29. In particolare, l’ente erogatore è tenuta a: • adottare glistandard di quantità e di qualitàdel servizio di cui assicura il rispetto; • pubblicizzare gli standardadottati e a informare il cittadino; • verificare il rispetto degli standard ed il grado di soddisfazione degli utenti; • garantire il rispetto degli standard adottati, assicurando al cittadino la specifica tutela rappresentata da forme di rimborso nei casi in cui sia possibile dimostrare che il servizio reso è inferiore, per qualità e tempestività, allo standard pubblicizzato. • La Carta, prevede le modalità nei modi più opportuni, attraverso le quali gli stessi cittadini possano facilmente accedere alle procedure di reclamo circa la violazione dei principi sanciti dalla direttiva.

30. Bibliografia • Arena G. (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Maggioli, Rimini, 2001 • Cocozza A. (a cura di), Manuale didattico per il Responsabile della comunicazione interna ed esterna delle strutture provinciali e subprovinciali INPS, Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”. Luiss Guido Carli, Roma, 2003 • De Benedetto M., La disciplina dell’ufficio di comunicazione interna ed esterna e le relazioni con il pubblico, in Cocozza A., Manuale didattico per il Responsabile della comunicazione interna ed esterna delle strutture provinciali e subprovinciali INPS, Centro di ricerca sulle amministrazioni pubbliche “Vittorio Bachelet”. Luiss Guido Carli, Roma, 2003 • Faccioli F., Comunicazione pubblica e cultura del servizio, Carocci, Roma, 2000 • Grandi R., La comunicazione pubblica. Teorie, casi, profili normativi, Roma, Carocci, 2000 • Rolando S. (a cura di), Teoria e tecniche della comunicazione pubblica, Etas libri, Milano, 2001