VLAAMSE RUIMTELIJKE PLANNING EN MILIEUKWALITEITSNORMEN : Een processie van Echternach ?

1. VLAAMSE RUIMTELIJKE PLANNING EN MILIEUKWALITEITSNORMEN :Eenprocessie van Echternach? Mr. Peter De Smedt LDR ADVOCATEN Centrum voor Milieu-en Energierecht, Universiteit Gent Centrum voor Water, Oceanen en DuurzameOntwikkeling, Universiteit Utrecht e Law University Amsterdam, 13 december 2013

2. Enkele uitgangsstellingen • Milieukwaliteitsnormen (MKN) worden pas effectief geïmplementeerd indien zij ook in de organisatie van de ruimte een verankering krijgen: en dat is het domein van de ruimtelijke ordening • De vraag naar de doorwerking van MKN in de ruimtelijke planning gaat terug op de basisvraag of en in welke mate milieuoverwegingen een plaats (kunnen) krijgen binnen de ruimtelijke ordening • En die vraag gaat terug op de meer fundamentele vraag of binnen ruimtelijke ordening plaats is voor het regelen van sectorale aspecten die op zich niet ruimtelijk relevant of stedenbouwkundig van aard zijn, of , m.a.w., ruimtelijke ordening (meer) integraal moet zijn

3. Ruimtelijk plannen in Vlaanderen • Ruimtelijk beleid (art. 2.2.1.- art. 2.2.2. VCRO) • Geeft richting aan de gewenste ruimtelijke ontwikkeling op basis van de bestaande ruimtelijke structuur en de toekomstige ruimtebehoeften (sectoren) • Op drie visieniveaus: gewest, provincie en gemeente • Binden de overheid, niet de burger (geen kader voor vergunningen) • Stedenbouwkundige voorschriften ter uitvoering van ruimtelijke structuurplannen (art. 2.2.1.-art. 2.2.3. VCRO) • Regelt de bestemming, de inrichting en het beheer van het grondgebied • Op drie ordeningsniveaus: gewest, provincie en gemeente • Binden ook de burger (kader voor vergunningen) R Ruimtelijke structuurplannen Ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP)

4. Milieukwaliteitsnormen • Kern van effectgericht beleid gericht op het vrijwaren van de omgevingskwaliteit • Vlaamse wetgeving inzake MKN is neergelegd in: • Decreet Algemene bepalingen Milieubeleid 1995 (DABM) • Besluit Vlaamse Regering houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne 1995 (VLAREM II) • Soorten: • Volgens het voorwerp : Milieuhygiënische en ecologische MKN (art. 2.2.1. DABM) • Volgens terrioriaal bereik : BasisMKN en Bijzondere MKN (art. 2.2.3. DABM) – hiërarchische verhouding ten voordele van de strengste norm/parameter • Volgens bindende kracht: grenswaarden, richtwaarden en streefwaarden (art. 2.2.4. DABM) • Algemene ondergrens: standstill-verplichting (verbod om de vervuilingsruimte op te vullen) • Flexibiliteit?

5. Juridische hefbomen voor doorwerking van MKN… of schone schijn? • Integratiebeginsel : art. 1.2.1. §3 DABM • De doelstellingen en beginselen van milieubeleid moeten in het bepalen en uitvoeren van het beleid van het Vlaamse Gewest op andere gebieden worden geïntegreerd • Integratiebepaling : art. 2.1.2. VLAREM II • De vastgestelde milieukwaliteitsnormen worden door de overheid gehanteerd bij het plannen en bij het realiseren van haar beleid • Buiten de Raad van state gerekend • Maar de Raad van state oordeelde dat deze bepalingen voor de overheid geen wettelijke verplichting inhoudenom een ruimtelijk uitvoeringsplan niet vast te stellen indien de realisatie van de erin opgenomen bestemmingen de vastgestelde grenswaarden tot gevolg heeft (RvS 16 mei 2008, nr. 183.356 en nr. 183.357)

6. Pure of sectorvervuilde ruimtelijke ordening?De juridische strijd om het gelijk… • Heftige scholenstrijd over de vraag of sectorale belangen (o.a. milieubelangen) in de beoordeling van ruimtelijke ordening kunnen worden betrokken • Klassieke doctrine: strikte scheiding ruimtelijke zaken en sectorale belangen • Ruimtelijke ordening doet geen uitspraken over onderwerpen die niet ruimtelijk relevant zijn en behoren tot de bevoegdheid van de sectoren (MvT, DRO 1999) • Ruimtelijke ordening ordent, zij voert geen sociaal, ecologisch of economisch beleid • Versus aanhangers van een meer integrale ruimtelijke ordening • Zoekt aanknoping bij het doelstellingenkader van art. 1.1.4 VCRO (voorheen art. 4 DRO) De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit. ― Dit artikel vormt de uitdrukking van het integrerend karakter van de ruimtelijke ordening

7. En de reactie van de sectoren: inbraak in de ruimtelijke ordening • Aanleiding : Omwille van de zeer strikte interpretatie van wat nu al dan niet ruimtelijk relevant is, is de sectorwetgeving zich op een steeds dwingender wijze gaan opdringen aan het beleidsdomein van de ruimtelijke ordening • Gevolg : Wildgroei van sectorale (milieu)effectentoetsen: watertoets, natuurtoetsen, erfgoedtoets, bodemtoets enz. • Inbraakscenario’s : • Van binnenuit : indien het plan schadelijke effecten veroorzaakt/dreigt te veroorzaken aan het betrokken milieubelang (sectorbelang) waarop de toets ziet, moeten er milieubeschermende voorwaarden/voorschriften worden opgenomen in het ruimtelijk uitvoeringsplan, en zo dit niet mogelijk blijkt, moet het plan worden geweigerd (bijv. watertoets) • Van buitenuit : buiten spel zetten van het ruimtelijk uitvoeringsplan door het opleggen van bestemmingsbeperkingen (bijv. bodemtoets) • Sommige toetsen brengen via de achterdeur ook milieukwaliteitseisen in het beoordelingsveld van de ruimtelijke planning (bijv. watertoets, bodemtoets) • Probleem: wie is spelverdeler ?

8. De wetgever breekt een lans voor een integrale ruimtelijke ordening (VCRO 2009) • Expliciete beleidskeuze • MVT (VCRO 2009): “de eisen aan ruimtelijke kwaliteit moeten ambitieus zijn en dienen betrekking te hebben op alle aspecten die relevant zijn voor de vitaliteit en de openheid van het landelijk gebied. In die visie kan men niet voorbijgaan aan kwaliteitseisen die betrekking hebben op sectorfacetten” • In ruimtelijke planning • Koppeling stedenbouwkundige voorschriften aan lijst van onderwerpen die kunnen worden geregeld in een stedenbouwkundige verordening (art. 2.2.2. §1, derde lid jo art. 2.3.1. VCRO) • Art. 2.3.1 bevat een ruim aantal zaken met sectorale inslag o.a.: • Thermische en akoestische kwaliteit van bouwwerken • Voorzieningen voor de opvang van afvalwater en waarborgen van een adequate waterhuishouding • Ruimtelijk begrenzen van milieuhinder (hefboom voor milieuzonering !) • In vergunningverlening • O.a. toets van de goede ruimtelijke ordening: ook landschap, milieu, gezondheid, veiligheid en andere niet stedenbouwkundige belangen

9. En de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van state schuift schoorvoetend bij … • Toenemende tendens om de ruimtelijke planning te toetsen aan het milieubelang • Vaak gesteund op zorgvuldigheidsbeginsel (beginselen van behoorlijk bestuur), soms komt ook het doelstellingartikel ex artikel 1.1.4 VCRO in beeld • Enkele voorbeelden : • Rode bosmier-arrest (RvS 18 februari 2013, nr. 222.543) • Verfspuitinstallatie-arrest (RvS 21 januari 2009, nr. 189.690)

10. Maar blaast warm, lauw en koud als het gaat om doorwerking van MKN in ruimtelijke planning • Koud • Stationsomgeving Gent Sint-Pieters (o.a. schorsingsarrest RvS 26 mei 2008, nr. 183.356) • Doorwerking grenswaarden fijn stof (PM10) en stikstofoxiden (Nox) geweigerd omdat : • Een RUP is een passief instrument dat enkel de bestemming bepaalt van een gebied en is bijgevolg niet de oorzaak van de uitstoot van fijn stof of stikstofoxiden (= dooddoener) • Art. 2.1.2. VLAREM II houdt niet de verplichting in om een RUP te toetsen aan de milieukwaliteitseisen en dat plan te weigeren indien de grenswaarden worden overschreden en zodanig verplichting is ook niet vervat in de Europese regelgeving; de Vlaamse regelgeving voorziet, in uitvoering van die Europese regelgeving, trouwens in de opmaak van specifieke actieplannen bij overschrijding van de grenswaarden, en die worden ook gevat door art. 2.1.2. • Art. 4 DRO en Art. 1.2.1. §3 DABM bevatten enkel een intentieverklaring m.b.t. de doelstellingen van de ruimtelijke ordening en de integratie van milieubelangen waaruit niet kan worden afgeleid dat milieukwaliteitseisen bindend zijn bij de vaststelling en goedkeuring van een RUP • Lauw • Stationsomgeving Gent Sint-Pieters (o.a. vernietigingsarrest RvS 20 december 2010, nr. 209.866) • Zelfde benadering als schorsingsarrest maar belangrijke nuance: indien wordt aangetoond dat dat als gevolg van de uitvoering van een RUP de grenswaarden worden geschonden, en dit niet kan worden voorkomen of opgelost door het opstellen, nemen of uitvoeren van plannen, programma’s of acties, zou er sprake zijn van onzorgvuldige ruimtelijke planning

11. Warm • Omloop voor gemotoriseerde sporten ‘Waterloos’ Maaseik (RvS 21 oktober 2010, nr. 208.294) • De Raad aanvaardt expliciet de doorwerking van MKN in ruimtelijke planningscontext, met name op basis van zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel (doelstellingbepaling uit art. 1.1.4 VCRO of integratiebepaling uit art. 2.1.2. VLAREM II blijven uit beeld): • Indien de plannende overheid vaststelt dat het RUP ernstige problemen doet ontstaan inzake de impact van de bestemmingen op het leefmilieu, met name de MKN voor geluid, dan moet in het plan zelf de nodige voorschriften worden opgenomen om die impact binnen aanvaardbare grenzen te houden • De overheid komt aan haar zorgvuldigheidsplicht tekort als zij enerzijds vaststelt dat het RUP niet kan voldoen aan de MKN, maar anderzijds dat plan wel goedkeur zonder in het plan zelf op een rechtszekere manier de passende maatregelen te voorzien om daaraan te remediëren

12. Slotbedenkingen en –vragen … is het gras groener aan de (Nederlandse) overkant? • Toenemende tendens om milieubelangen in de ruimtelijke planning te betrekken, zeker na nieuwe wetgeving 2009 (VCRO) • Opmerkelijk is dat doelstellingartikel (art. 1.1.4 VCRO) vaak uit beeld blijft, ten voordele van de beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheidsbeginsel) • De rechtspraak van de afdeling bestuursrechtspraak over de doorwerking van MKN in ruimtelijke planning blijft onbevredigend wispelturig: een processie van Echternach! • Beleidsmatig bestaat nog weinig discussie over de wenselijkheid van een doorwerking van MKN in ruimtelijke planning: moet de wetgever opnieuw ingrijpen, en hoe? Vinden we een antwoord in de Nederlandse voorbeelden? Zo ja welke: het omgevingsplan?

13. BEDANKT VOOR DE AANDACHT Peter.desmedt@ldr.be P.G.A.deSmedt@uu.nl