GLOBAL FİNANSAL YAPININ MİMARİSİ:

1. INSTITUTE FOR STRATEGIC STUDIES S A E STRATEJİK ARAŞTIRMALAR ENSTİTÜSÜ ARALIK 2003 GLOBAL FİNANSAL YAPININ MİMARİSİ: DEVLET BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASINDA İKİ YENİ YAKLAŞIM DEĞERLENDİRME VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ DR. CAN FUAT GÜRLESEL

2. İÇİNDEKİLER I. SUNUŞ II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI III. KOLEKTİF HAREKET YAKLAŞIMI IV. YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ

3. I. SUNUŞ Son yıllarda gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin mali piyasalarında yaşanan krizlerin ardından global finansal yapının yeniden mimarisine ilişkin çalışmalar ve uygulamalar sürmektedir. Bu çerçevede Uluslararası Para Fonu IMF bünyesinde sürdürülen çalışmalarda ülkelerin yurt dışındaki özel kesime dönük devlet borçlarının ödenmemesi halinde uygulanmak üzere iki yeni yaklaşım geliştirilmiştir. 1.Devlet Borçlarının Yeniden Yapılandırılması Mekanizması (SOVEREIGN DEBT RESTRUCTURING MECHANISM) 2. Kolektif Hareket Yaklaşımı (COLLECTIVE ACTION CLAUSES, CACs) IMF tarafından geliştirilmiş olan iki yeni yaklaşımın kabul görmesi, hukuki yapılarının oluşturulması ve uygulamaya konulması ile birlikte; Uluslararası finansal sistemden borçlanmaya giden ülkelerin merkezi hükümetlerinin borçlanma politikaları, Borçlu ülkeler ile kreditörler arasındaki ilişkiler Borçlanma ihtiyacı içinde olan ülkelerin ekonomi politikaları, Global finansal piyasalardaki sermaye hareketleri etkilenecektir. Ekonomide makro istikrarı sağlama hedefli ile birlikte ekonomik kalkınma ve büyüme için dış kaynak ihtiyacı duyan TÜRKİYE açısından da yeni iki yaklaşımın uygulamaya konulması büyük önem taşımaktadır.

4. II. İKİ YENİ YAKLAŞIM 1. Devlet Borçlarının Yeniden Yapılandırılması Mekanizması Bu yaklaşım, Devlet Borçlarının ödenmemesi ve yeniden yapılandırılması ihtiyacının ortaya çıkması halinde alacaklı ve borçlu ülkelerin uyacakları ortak kuralları kapsayan bir mekanizmayı ve bu mekanizmanın hukuki çerçevesini ortaya koyan yaklaşımdır. Bu yaklaşım, Kolektif Hareket Yaklaşımı aksine hukuki altyapısı olan, IMF tarafından mekanizması kurulan ve IMF yönetimince kabul edilmesi ardından tüm üye ülkelerin uyması talep edilecek olan bir yaklaşımdır. Mekanizma kuralları öncelikle IMF düzenlemeleri halinde yapılacak, ardından uluslararası hukuka ve üye ülkelerin iç hukukuna geçirilecektir. Böylece, Devlet borçlarının yeniden yapılandırılmasında önceden görülen ve bilinen bir mekanizma ve bunun hukuki çerçevesi yaratılmış olacaktır. Mekanizma sadece sürdürülemez devlet borçlarının yeniden yapılanması için kullanılacaktır. Bu mekanizmanın kullanım talebi sadece borçlu ülkeden gelecektir. IMF, kreditörler ve diğer üçüncü kişi ve kurumlar bu mekanizmanın çalıştırılmasını talep edemeyecektir. Yeniden yapılandırılacak borçlar merkezi hükümetin uluslararası hukuka tabi olarak kullandığı dış borçları kapsayacaktır. İç hukuka göre alınmış olan borçlar kapsanmayacaktır. 2. Kolektif Hareket Yaklaşımı Kolektif Hareket Yaklaşımı, ülkelerin merkezi hükümetlerinin uluslar arası piyasalara ihraç ettikleri tahvil yolu ile borçlanmaları kapsayacaktır. IMF üye ülkelerinden bu tip tahvil yolu ile borçlanmalarda ihraç kontratlarına bu yaklaşımın uygulanacağına dair hükümlerin konulmasını istemektedir. Tahvil ihraç eden ülkelerin borçlarını geri ödeyememe halinde borç sorunu ve borçların yeniden yapılandırılması ihraç kontratında yer alan hükümler gereğince Kolektif Hareket Yaklaşımı ile çözülecektir.

5. II. İKİ YENİ YAKLAŞIM 3. YENİ YAKLAŞIMLARIN GEREKÇELERİ Ülkelerin, özellikle gelişmekte olan ülkelerin kamu borçlanma kaynakları önemli değişimler göstermiştir. 1970’lerde devletlerden devletlere borçlar, 1980’lerde uluslararası bankalardan devletlere borçlar verilirken, 1990’lardan itibaren ülkeler uluslararası finansal piyasalardan ve daha çok sermaye piyasalarından borçlanır hale gelmişlerdir. IMF ve Dünya Bankası ile diğer uluslararası finansal örgütlerden de borçlanmalar devam etmektedir. Bu değişim ile birlikte gelişmekte olan ülkelerin kamu kesimlerine kredi verenler uluslararası finans ve sermaye piyasalarında yer alan özel mali kurumlar ve özel yatırımcılar olmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin dış borçlarını ödeyememe sorunu ile karşılaştıklarında alacaklı konumdaki özel statüdeki kreditörler ile borçlu ülkeler arasında borçların çözümüne yönelik bir mekanizma bulunmaması nedeni ile karşılaşılan kriz ağırlaşmaktadır. Bu süreçte; a.Bu borçların karşılanması için IMF devreye girmekte ve özel kreditörlere olan borçların sürdürülebilirliği için IMF borçlu ülkelere ilave ve yeni kaynak aktarmakta,  b.Borçlu ülkenin kreditörü olan mali ve diğer kurumlar önemli kayıplara uğramakta, c.Borçlu ülkelerin borçlanma araçlarının ve özellikle tahvillerinin fiyatları süratle düşmekte ve yatırımcılar bu kağıtları satmakta, d.Bir ülkede başlayan kriz yakın ve benzer gelişmekte olan ülkeleri olumsuz etkilemekte, e.Orta vadede uluslar arası finansal sistem ve bankacılık sistemi zarar görmekte, f.Borçlu ülkeye yönelik sermaye girişi durmakta ve yeni borçlanma olanakları sınırlanmakta, g.Borçlu ülke için tek finansal kaynak IMF haline gelmekte ve ülke IMF’nin koşullarına razı olmakta, ancak uygulamalar çoğunlukla başarısız olmakta, h.Borçlu ve alacaklılar arasında borçların yeniden yapılanması çok zaman almakta ve bu durumda hem borçlu ülkenin koşulları ağırlaşmakta hem de alacaklıların uğradıkları zararlar artmaktadır.

6. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI 1. YENİ MEKANİZMANIN AMACI IMF’nin devlet (dış) borçlarının yeniden yapılandırılması mekanizmasının temel amacı; Ülkelerin dış borçlarını ödeyememe durumunda dış borçların yeniden yapılandırılmasını süratle sağlayacak, planlanmış ve kurallara bağlanmış, borçlu ve alacaklıların önceden şartlarını kabul ettikleri bir mekanizmanın kurulmasıdır. IMF, devlet borçlarının yeniden yapılandırılması mekanizmasını uygulanabilir bir program olarak tasarlamış ve tasarım aşamasında 184 üye ülkeden öneriler almıştır. Yine tasarım aşamasında IMF yetkililerinin dışında, piyasa temsilcileri, borç vericiler, akademisyenler ve uzmanlardan öneri ve katkılar alınarak yeni mekanizma taslağı son haline getirilmiştir. IMF, ülkelerin dış borçlarını ödeyememe halinde borçlu ülke ile kreditörler arasında borçların süratle yeniden yapılandırılmasını arzu etmektedir. IMF böylece kreditörleri doğrudan sorunun çözüm ortağı haline getirmektedir. IMF’nin, devlet borçlarının yeniden yapılandırılması mekanizması ülkelerin merkezi hükümetlerine özel kreditörler tarafından verilmiş olan borçları kapsamaktadır. Bu kapsamda daha çok merkezi hükümetlerin ihraç ettikleri tahviller bulunmaktadır. Ülkelerin IMF ve diğer uluslararası kurumlara olan borçları ile tahvil dışında yapılan borçlanmalar sözleşmelere bağlı olduğundan sözleşme hükümleri çerçevesinde bu borçların yeniden yapılanması ayrıca müzakere edilecektir. Yeni mekanizma ile ülkelerin borçlarını ödeyemez hale gelmeleri halinde önceden öngörülebilir bir yapının varlığı uluslararası finansal sistemin işleyişini ve işlevlerini iyileştirecektir. Yapının varlığı borçlu ülkelerin ödeyememe halinde sahip oldukları aktiflerinin değer kaybını önleyecek, böylece yeniden yapılanmanın maliyetlerini sınırlı tutacaktır.

7. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI Dış borçları ödeyememe durumunda tahvil alacaklılarıyla yapılacak yeniden yapılandırma neticesinde ülkenin mali sistemi ve uluslar arası finansal kurumlar ve sistem üzerindeki yüklerin en aza indirilmesi amaçlanmaktadır. Borçlu ülkelere yönelik sermaye akımı devam edecek ve sermaye kaçışı da önlenmiş olacaktır.  IMF ise ağırlığını uluslararası sistemin daha etkin çalışması için ülkelerde; doğru makro ekonomik politikaların uygulanması, mali şeffaflık, kamu reformları, mali standartlar, muhasebe standartları, sermaye yeterlilikleri, kamuyu bilgilendirme alanlarında yoğunlaşacaktır. 2. MEKANİZMANIN TEMEL PRENSİPLERİ   Temel Yaklaşım; Temel yaklaşım tarif edilen dış borçlarını ödeyemez duruma gelen borçlu ülkelerin borçlarının yeniden yapılanması ve tekrar borçlarını ödeme kapasitesine ulaşabilmesi için bir mekanizma kurulmasıdır.  Bu mekanizmanın çalışması, sadece ve tek taraflı olarak borçlu ülke tarafından başlatılabilecektir. Uluslar arası mali kurumlar veya kreditörlerin / alacaklılarınbu mekanizmayı başlatma hakkı bulunmamaktadır. Ülkelerin hangi borçlarının bu mekanizma içinde yer alacağı da belirlenmektedir. Bu nedenle mekanizma ülkelerin tüm borç yükümlülüklerini de kapsamamaktadır.  Bununla birlikte borçlu ülkelerin ödeyebilme / ödeyememe kapasiteleri için bir standart oluşturulmaktadır. Ancak mekanizmanın çalıştırılması için yine borçlu ülkenin kararı geçerlidir. Bir başka deyişle bir ülkenin ödeyememe kriterlerine ulaşması halinde mekanizma otomatik olarak çalışmamaktadır.   Mekanizmanın Prensipleri; Mekanizma, sadece sürdürülemez olduğuna karar verilen borç türleri için kullanılmalı, borçlu ülkeleri ödeyememe kapasitesine ulaşmadan yeniden yapılanma talebine teşvik etmemeli ve ülkeleri ‘ödememe’ niyetine yönlendirmemelidir.

8. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI Borçların sürdürülemez olunması halinde mekanizma, çok etkin ve hızlı çalıştırılmalı, ülkelerin sözleşmeye bağlanmış diğer borçlarına müdahale etmemeli, sınırlama getirmemelidir.   Borçlu ülke ve alacaklılar arasında şeffaflığı ve bilgi değişimini en üst seviyede tutmalı, mekanizma borçlu ülkelerin egemenlik kullanımını hiçbir şekilde sınırlamamalıdır.  IMF’nin rolü mekanizmanın çerçevesinde belirtildiği hali ile sınırlı olmalı, mekanizma içinde borçlu ülke ve alacaklılar arasına IMF bir taraf olarak hiçbir koşulda girmemelidir. 3. MEKANİZMANIN ÇALIŞMA ŞEKLİ Uzlaşma ve Çözüm Forumu; (Dispute Resolution Forum DRF)  Forum mekanizmayı çalıştırmaktan sorumlu, mekanizmanın çalışma kurallarını belirleyen, borçlu ülkelerin borçlarının yeniden yapılandırılması başvurusunu yapacağı kurumdur. Forum, IMF bünyesinde kurulacak, ancak özerk bir yapı olacaktır. Forum, IMF’nin Güvernorlar Kurulu tarafından atanacak 7-11 üyeden oluşacaktır. Üyeler IMF çalışanlarının dışında bu alanda uzman kişilerden oluşacaktır. Forumun Başkanı hariç, üyeler kendi ülkelerindeki işlerine devam edecek, Forum mekanizmanın çalıştırılması talebi halinde toplanacaktır.  Forumun yetki ve sorumlulukları aşağıdaki gibidir; ·İdari yetki ve sorumluluğu mekanizmanın çalışma süresi ile sınırlıdır. ·Sorun çözücü işlevi vardır. Bilgi akışı, anlaşma, yeniden yapılanma, kreditörler komitesinin oluşturulması, borçların uygunluğu gibi konularda borçlu ülke ve alacaklılar arasında koordinasyon görevi görecektir. ·Borçlu ülke ve alacaklılar üzerindeki yaptırım gücü sınırlıdır ve sınır mekanizmanın çalışma şekli ile ilgili olarak yine Forum tarafından yazılmış kurallar ve düzenlemelerde belirtilmiştir.  

9. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI Borçların Ödenmemesi Kararı ve Mekanizmanın Başlatılması; Borçların ödenememe kararını ülkeler verecektir. Bu nedenle borçların ödenmemesi halinde mekanizmanın başlatılmasını borçlu ülkeler talep edebilecektir. IMF veya kreditörlerin böyle bir talebi olamayacaktır. Borçlu ülkeler sistemi kullanma talebini Uzlaşma ve Çözüm Forumu’na iletecek ve borçların yeniden yapılandırılması mekanizması çalışmaya başlayacaktır.  Uzlaşma ve Çözüm Forumuna yapılan talebin makul ve uygun olduğunun Forum tarafından tespiti ardından Forum, borçlu ülkeden borçların yeniden yapılandırılması planını isteyecektir. Borçlu ülkeler; a-Mekanizma çerçevesinde yeniden yapılandırılmasını istediği borçların listesini, b-Mekanizma dışında yeniden yapılandırılacak olan borçların listesini, c-Yeniden yapılandırmaya ihtiyaç duyulmayan borçların listesini,  Foruma iletecektir. Yeniden yapılandırma anlaşması müzakereleri süresince borçlu ülkeler yukarıdaki listelerde değişiklik yapabilecektir. Alacaklıların Mekanizmaya Katılımı; Borçlu ülkenin Foruma baş vurması ve borçlarına ilişkin bilgileri vermesi ardından Forum alacaklılara çağrı yapmakta, borçlu ülke ve alacaklılar arasında doğrulama ve kayıt süreci ile alacaklılar mekanizmaya katılmaktadır.  Alacaklılara, yeniden yapılandırmada taraf olma ve yapılandırmayı gerçekleştirecek Kreditörler Komitesi’nde yer alma ve oy kullanma hakkı tanınmaktadır.

10. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI Alacaklılar Forumdan gelen çağrı ile birlikte borçlu ülkeden olan alacaklarını doğrulamakta ve eğer alacakları mekanizma içinde yeniden yapılandırılacak borçlar listesinde yer alıyorsa sisteme dahil olmak üzere Foruma başvurup kayıt olmaktadır. Foruma kayıt için alacaklılara belirli bir süre verilmektedir. Eğer alacaklının alacağı mekanizma ile yeniden yapılandırılacak bir borç ise, ancak alacaklı verilen süre içinde kayıt olmadı ise, Kreditörler Komitesi’nde yer almamakta, oy hakkı olmamakta, alacakları ise kendi insiyatifi dışında yeniden yapılandırılmaktadır.  Kreditörler Komitesi; Borçlu ülkeye borç veren ve alacakları yeniden yapılandırılması talep edilen alacaklılardan oluşmaktadır. Komite borçların yeniden yapılandırılması talebinde bulunan borçlu ülke ile yeniden yapılanma anlaşmasının yapılmasında yetkili olan kurumdur. Alacaklılar ve borçlu ülke ile ve alacaklıların kendi arasındaki işleri yürütmektedir.  Kreditörler komitesinin kararlarında alacakların toplamı içinde % 75 paya sahip olan alacaklıların oy birliği aranmaktadır. Alacaklılar içinde borçlu ülkenin doğrudan ve dolaylı olarak hakim olduğu alacaklı(lar) oy hakkına sahip olamazlar.  Geçiş Süresi ve Borçların Yeniden Yapılandırılması Anlaşması;  Borçlu ülkenin yeniden yapılandırma başvurusu ile birlikte Kreditörler Komitesi oluşturulmaktadır. Kreditörler Komitesi mekanizmanın çalıştırılması talebini uygun gördükleri kararını aldıktan sonra, borçlunun vadesi gelmiş borç ödemelerinin askıya alındığı ve yeniden yapılandırma anlaşması müzakerelerinin yapılacağı geçiş süreci oluşturulmaktadır.  Borçlu ülke mekanizma içerisinde yeniden yapılandırılmasına ilişkin planını Foruma sunmaktadır. Plan borçlu ülke ile Kreditörler Komitesi arasında Forumun gözetiminde müzakere edilmekte ve uzlaşma sağlanması ile birlikte anlaşma yapılmaktadır.

11. II. DEVLET (DIŞ) BORÇLARININ YENİDEN YAPILANDIRILMASI MEKANİZMASI Borçlu ülke yeniden yapılandırma anlaşması yanısıra ilave finansman ihtiyacı duyuyor ise alacaklılar arasından ihtiyari olarak yeni borç verilebilir. Bu yeni ve ilave borç yeniden yapılandırma koşulları dışında değerlendirilir ve şartları ayrıca belirlenir.   Borçların yeniden yapılandırılmasında alacaklılar arasında farklı uygulamalar olmayacaktır. Anlaşmanın tüm koşulları tüm alacaklılar için aynı olacaktır. İlave finansman olanağı sağlayan alacaklılar için de bu geçerlidir. Borçların Yeniden Yapılandırılması Anlaşması; Alacaklılar ile borçlu ülke Uzlaşma ve Çözüm Forumu’nun gözetiminde geçiş sürecinde müzakere yapacaklardır. Bu süreç içinde yeniden yapılandırılması istenen borçlara ilişkin plan borçlu ülke tarafından Kreditörler Komitesine ve Foruma sunulur. Vade, yeni takvim, maliyetler, taksitler , ödemesiz dönem, ödeme şekli ve benzeri konularda mutabakat sağlanarak borçlar yeniden yapılandırılır ve buna ilişkin Anlaşma alacaklılar ile borçlu ülke arasında imzalanır.  Anlaşmanın kabulü ve yürürlüğe girmesi için Komitede alacakların yüzde 75’ine sahip alacaklıların oyu gereklidir.   Anlaşma, borçlu ülkenin diğer borçlarını kapsamaz, ülke egemenliğine ilişkin hiçbir kayıt ve şart getiremez, borçlu ülke sözleşmeye bağlı olan ve ertelemeyi planladığı diğer borçlarını bu borçlarının alacaklıları ile ayrıca müzakere eder. 4. MEKANİZMADA IMF’NİN ROLÜ Öncelikle mekanizmanın IMF’de kabul edilmesi gereklidir. Yeni mekanizmanın kabulü için yüzde 85 oy gücüne sahip olan beşte üç üyenin onayı gerekli olacaktır.  IMF yeni mekanizmanın çerçevesini ve standartlarını düzenleyen kurum olacaktır. Uzlaşma ve Çözüm Formu ile taraflar arasında gözetmen ve hakem rolünü oynayacak, uzlaştırıcı ve süreci hızlandırıcı bir konum üstlenecektir. Borçlu ve Alacaklıların bu sisteme taraf olması ve borçlu ülkelerin bu mekanizmayı çalıştırmaları konusunda teşvik edici finansal düzenlemeler yapacaktır.   Bu mekanizmayı kullanan borçlu ülkelere yeni ve ilave kaynak kullandırabilecektir. IMF’ye olan borçların ödenmesi için kolaylıklar sağlayacaktır.  IMF sadece borçlu ülkelerin ekonomik şartlarının çok ağırlaşması ve borçlarını ödeyemeyecek hale gelmiş olmasına karşın sisteme taraf olan ülkelerin mekanizmayı talep etmemesi halinde uyarıcı olacaktır.

12. III. KOLEKTİF HAREKET YAKLAŞIMI Kolektif Hareket yaklaşımı IMF’nin dış borçların yeniden yapılandırılması için geliştirdiği ihtiyari yaklaşımdır. Bu yaklaşım çerçevesinde yeni sisteme taraf olan ülkeler tahvil ihraçlarındaki sözleşmelere (borç anlaşmalarına) “Collective Active Clause” borçlu ve alacaklının birlikte hareket etmesi maddesini ekleyeceklerdir.  Tahvil ihraç sözleşmelerindeki bu madde ile tahvil alacaklılarına, borçlu ülke ile borçların yeniden yapılandırılması yönünde müzakere yapma hakkı ve önceliği verilecektir. Tahvil alacaklıları içinden borçlu ülkenin tahvillerini geniş ölçüde tutan sınırlı sayıdaki alacaklı ile borçlu ülke arasında borçların yeniden yapılandırılması müzakereleri yapılacak ve iki tarafın anlaşması ile borçlar yeniden yapılandırılacaktır.   Bu yaklaşım sadece ülkelerin tahvil ihracı yolu ile yaptıkları borçlanmaları kapsamaktadır. Diğer borçlanmalar ayrı sözleşmelere ve ikili anlaşmalara bağlı olduğu için o anlaşmaların hükümlerine Kolektif Hareket Yaklaşımının eklenmesi düşünülmemektedir.  Tahvil satın alan tüm kreditörler için kontratta yer alan Kolektif Hareket Yaklaşımı bağlayıcı olacaktır. Borçların yeniden yapılandırılmasında bu yeni yaklaşım çerçevesinde kreditörler kabul edecekleri Kolektif Hareket Yaklaşımı hükümlerine ve kurallarına tabi olacaklardır. Hiçbir kreditör için ayrıcalıklı bir uygulama, imtiyaz veya öncelik olmayacaktır.   IMF’nin bu yaklaşımı tavsiye niteliğinde, ihtiyari bir yaklaşımdır ve üyeleri üzerinde bağlayıcılığı yoktur. IMF üye ülkeleri bu konuda sadece teşvik etmektedir. Bazı ülkeler bu yaklaşımı benimsemişlerdir;  İngiltere bu yaklaşımı iç hukukuna geçirerek uygulamaktadır, Avrupa Birliği, üye ülke merkezi hükümetlerinin tahvil ihraçlarındaki kontratlarında Kolektif Hareket hükmünün bulunması kararını almıştır,

13. III. KOLEKTİF HAREKET YAKLAŞIMI ABD Hazinesi kendi düzenlemeleri çerçevesinde tahvil ihraç kontratlarına Kolektif Hareket hükümlerini koymaktadır. Biri hukuki ve bağlayıcı olan, diğeri ise tavsiye ve ihtiyari nitelikteki bu iki yeni yaklaşımın IMF yönetimi tarafından 12 Nisan 2003 tarihli yarıyıl toplantılarında görüşülerek karara bağlanması planlanmaktadır.

14. IV. YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ 1. YENİ YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ Uluslararası finansal yapının mimarisinde en çok çözüm aranan konuların başında borçlu ülkelerin borç sorunları gelmektedir. Çok borçlu ülkeler zaman zaman devlet borçlarını ödeme güçlerini yitirmektedir. Bu noktada dış borçların yeniden yapılandırılmasına ilişkin mevcut bir mekanizmanın bulunmaması sorunları hem borçlu ülke açısından hem de uluslararası finansal sistem açısından arttırmaktadır. Bu açıdan değerlendirildiğinde geliştirilen iki yeni yaklaşım borçların yeniden yapılandırılması ihtiyacının ortaya çıkması halinde uygulanabilecek mekanizmaları kapsamaktadır.   Her iki yaklaşım için genel değerlendirmeler şöyledir; Her iki yaklaşımın tasarımı da tüm borç alan ülkeleri kapsamaktadır. Ancak borçların ödenmemesi riskine sahip olan ülkeler daha çok gelişmekte olan ülkeler olduğundan her iki yaklaşımda daha çok bu ülkeleri ilgilendirmektedir.  Bu nedenle uluslararası kamuoyunda ve daha çok da gelişmekte olan ülke kamuoylarında her iki yaklaşım “Ülke İflasları”nın çerçevesi şeklinde algılanmıştır. Bu algılama kısmen doğrudur. Hukuki yapısı oluşturulan Devlet Borçlarının Yeniden Yapılandırılması mekanizmasında bu mekanizmayı sadece borçlu ülkelerin çalıştırabileceğine dair kesin bir hüküm olmakla birlikte, ileride bu hüküm Alacaklılar veya IMF’nin de mekanizmayı çalıştırabilmesi şeklinde genişletilebilecektir. Devlet Borçlarını Yeniden Yapılandırma mekanizmasının IMF tarafından kabul edilmesinin ardından, uluslararası hukukta ve mekanizmaya taraf olacak ülkelerin hukuklarında değişiklikler gerekecektir. Bu mekanizmaya taraf olmayan veya iç hukukunda değişiklikleri yapmayan ülkeler sistemin dışında kalacaktır. Bu nedenle yaklaşımlar tüm uluslararası borç ödememe risklerinde kullanılamayacaktır. Her iki yaklaşımda borçlu ülke ile alacaklılar arasındaki borç sorununu piyasa mekanizması kurallarının dışında, daha esnek ve uygun koşullar içinde çözmeyi planlamaktadır. Bununla birlikte piyasa koşullarının ortadan kaldırılıyor olması nedeni ile başta ABD olmak üzere bazı ülkeler devlet borçlarının yeniden yapılandırılması mekanizmasına soğuk bakmaktadır.

15. IV. YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ Her iki yaklaşımda ödenmemesi halinde hangi dış borçların yeniden yapılandırılacağını önceden belirlemektedir. Bu nedenle her iki yaklaşım dışında kalan borçların yeniden yapılandırılmasında yaşanacak sıkıntı ve anlaşmazlıklar her iki yaklaşım kapsamındaki yeniden yapılandırmaları da olumsuz etkileyecektir.  Yeni yaklaşımlar ile birlikte dış borçlarını ödeyemeyecek ülkelere mekanizmalar sunulmasının ülkeleri iki yönlü etkileyeceği düşünülmektedir. Birincisi ülkelerin bu mekanizmalara muhtaç kalmamak için ekonomi politikalarında etkinliklerini arttıracaklarıdır. İkincisi ise ülkelerin mekanizmanın varlığı ile birlikte ekonomi politikalarında etkinliklerini azaltacakları yönündedir.  Borçların yeniden yapılandırılması sonrasında, borçlu ülkenin borçlarını ödeyebilmesi için gerekli ekonomi politikalarını uygulama konusunda da mekanizmalarda herhangi bir hüküm yoktur. Yeniden yapılandırma müzakerelerinde bu konu gündem dışıdır ve IMF’nin de bu aşamada nasıl bir rol oynayacağı belirsizdir.  Borçlarını ödeyemez duruma gelen ve borçları yeniden yapılandırılması ihtiyacı ortaya çıkan ülkeler için bunların ortak kriterlerinin saptanması önemlidir. Her ülke için kriterler farklı olmalıdır. Ayrıca ülkelerin bu kriterlere rağmen mekanizmalara başvurmaması halinde şimdilik sistemde zorlayıcı bir hüküm bulunmamaktadır.  Mekanizmalar içinde borçların yeniden yapılandırılması müzakerelerinde ülkelerin egemenliklerine ilişkin hiçbir tartışma olmayacağı belirtilmektedir. Ancak alacaklıların tavrı, yaklaşımı ve kullanabilecekleri baskı unsurlarına ilişkin bir garanti de bulunmamaktadır. Dış borçların ödenmemesi halinde bu mekanizmalara başvuru anında ülke içinde özellikle bankacılık sektörü ve ödemeler sistemine ilişkin önlemler alınması da önem kazanmaktadır. Yaklaşımlar bu tip riskleri göz ardı etmektedir. Bankacılık sektörüne güven, ödemeler sisteminin çalıştırılması, kredi alışkanlığı önemlidir.

16. IV. YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ IMF borçlarını ödeyemez duruma gelen ve bu mekanizmalardan yararlanmak isteyen ülkelere bu dönemde verebileceği geçici ve kalıcı desteklerini ve finansman olanaklarını daha açık ortaya koymalıdır. IMF’nin rolü sınırlı ve belirsizdir. Böylece ülkeler IMF desteği ile mekanizmaları kullanma konusunda daha istekli olacaklardır.  Bu yaklaşımların kabulü ile birlikte uluslar arası finansal piyasalarda borçlanma ihtiyacında olan ülkeler ile bu ülkelere borç veren özel kreditörlerin tavırları önemli olacaktır.  Gelişmekte olan ülkeler açısından ilk dönemlerde dış borçlanma tercihi azalabilecektir.  Ülkeler arasında etkin ekonomi politikaları uygulayan ülkelere borç vermek daha tercih edilecektir. Bu tüm ülkeleri etkin ekonomi politikaları izlemeye itecektir.  Borç verenler açısından seçicilik artacaktır. Kredibilitesi yüksek ülkeler tercih edilecektir. Diğer yandan mekanizmaların varlığı ile daha önce borç verilmeyen veya çok sınırlı verilen yüksek riskli ülkelere borç verilebilecektir.  Yeni mekanizmalarda borçlu ülkeler ile müzakere ve yeniden yapılandırmada karar hakkı büyük alacaklılarda olacaktır. Bu nedenle küçük ve orta ölçekli kreditörler borç ödeme riski yüksek olan ülkelere olan kaynaklarını kısacaktır.  2. TÜRKİYE İÇİN ANALİZ Geliştirilen her iki yaklaşım önümüzdeki dönemde dış kaynak ihtiyacı devam edecek olan Türkiye açısından da önemlidir. Türkiye’nin Dış Borç Göstergeleri; Türkiye’nin 2002 yılı sonu itibari ile dış borç stoku 131,6 milyar dolardır. Kamu kesiminin dış borç stoku merkez bankası borçları (21,5 milyar dolar) hariç 63,9 milyar dolardır. Kamu’nun, geliştirilen her iki yaklaşım çerçevesinde tarif edilen yurt dışındaki özel kesim alacaklılarına olan dış borcu ise 27 milyar dolardır. Kolektif hareket yaklaşımı içine giren tahvil cinsi yurt dışı borçları ise 23,8 milyar dolardır.  

17. IV. YAKLAŞIMLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE TÜRKİYE İÇİN ANALİZ Türkiye 2003 ve ilerideki yıllarda önemli dış borç geri ödemeleri yapacaktır.  2003 yılında 13 milyar doları kamu, 28,7 milyar dolar, 2004 yılında 15,7 milyar doları kamu, 27,6 milyar dolar, 2005 yılında 16,9 milyar doları kamu, 24,4 milyar dolar, 2006 yılında 11,8 milyar doları kamu, 14,6 milyar dolar. Türkiye’nin uluslar arası özel kesimden en önemli borçlanma aracı ve kamu borç stokunun önemli bölümünü 23,8 milyar dolar tutarındaki Tahviller oluşturmaktadır.   Türkiye’nin kamu açıklarının finansmanında en önemli dış kaynak yurt dışına yapılan tahvil ihraçlarıdır. IMF ve Dünya Bankası gibi kaynakların kullanımı artık sınırlıdır.  Bu nedenle önümüzdeki süreçte de Türkiye dışarıdan tahvil ihracı yolu ile kaynak sağlayacaktır. 2003 yılı öngörülen tahvil ihracı yeni finansman programı çerçevesinde 10 milyar dolardır ve Türkiye tahvil geri ödemelerinin çok üzerinde yeni tahvil ihraçları planlamaktadır. IMF’nin yeni mekanizmaları borçlu ülkeleri ve uluslararası piyasalara en çok tahvil ihraç etmiş olan ülkeleri ilgilendirmektedir. Arjantin, Türkiye, Brezilya bıçak sırtı ülkeler konumundadır.  Türkiye bu mekanizmanın kurulması halinde uluslar arası finans çevreleri tarafından bu mekanizmaya katılması konusunda baskı görecek ülkelerden biri olacaktır ve Türkiye’nin kamu finansmanı yapısı ve dış borç yükümlülükleri Türkiye’nin bu mekanizma dışında kalmasını engellemektedir.  Bu mekanizma dışında kalması halinde tahvil ihracı yolu ile borçlanma olanakları sınırlanacak ve muhtemelen daha yüksek maliyetler ile borçlanılacaktır.  Mekanizmanın içinde yer alınması halinde ise ekonomik istikrar ile kamu mali disiplininin sürdürülmesi ve kamu reformlarının tamamlanması hayati önem kazanacaktır. 

18. INSTITUTE FOR STRATEGIC STUDIES S A E STRATEJİK ARAŞTIRMALAR ENSTİTÜSÜ STRATEJİK ARAŞTIRMALAR ENSTİTÜSÜ İNCESU SOKAK BORA APT. NO:3 / 3 ETİLER - İSTANBUL TEL : (0 212) 263 04 34 FAX : (0 212) 263 04 34