Gerð fjárhagsáætlunar; Hlutverk sveitarstjórnar og nefnda September 2010 Gunnlaugur Júlíusson

1. Gerð fjárhagsáætlunar; Hlutverk sveitarstjórnar og nefndaSeptember 2010Gunnlaugur Júlíusson

2. Fjárhagsáætlun sveitarfélags „Besta leiðin til að spá fyrir um framtíðina er að skipuleggja hana“

3. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Fjárhagsáætlun sveitarfélags (61. gr.) • Fjárhagsáætlun fyrir komandi ár er meginregla um tekjuöflun, ráðstöfun fjármuna og fjármálastjórn sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins • Við gerð fjárhagsáætlunar skal hafa hliðsjón af fjárhagslegri stöðu sveitarsjóðs og stofnana sveitarfélagsins

4. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Í fjárhagsáætlun skal koma fram • Rekstraráætlun (tekjur og gjöld) • Framkvæmdaáætlun (fjárfestingar og fjármögnun) • Áætlun um efnahag (eignir og skuldir) í upphafi og lok árs • Áætlaðar fjármagnshreyfingar (uppruni fjármagns og hvernig er því ráðstafað) • Form fjárhagsáætlunar • Það skal vera í samræmi við form ársreiknings

5. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Sveitarstjórn afgreiðir fjárhagsáætlun fyrir komandi ár • Fjárhagsáætlun fyrir komandi ár er ákvörðun um fjárheimildir • Sveitarstjórn afgreiðir fjárhagsáætlun til þar næstu þriggja ára • Meginlínur lagðar um hvert skuli stefnt á þar næstu þremur árum • Endurskoðuð árlega (eitt ár dettur framan af og eitt bætist við)

6. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Í fjárhagsáætlun fyrir komandi ár eru tekjur, útgjöld og annað reiknað eins nákvæmlega út og mögulegt er út frá fyrirliggjandi forsendum • Tekjuspá • Rekstrarkostnaður • Verðlagsþróun • Kjarasamningar • Þróun vaxta • Atvinnustig innan ársins • Flæði tekna og útgjalda á árinu • o.s.frv

7. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Í þriggja ára áætlun er fyrst og fremst leitast við að átta sig á áhrifum af magnbreytingum til lengri tíma: • Íbúafjöldi • Íbúasamsetning • Atvinnulífið • Mannahald hjá sveitarfélaginu • Aukið þjónustustig • Nýjar fjárfestingar • Ný stefna, nýjar áherslur • Notast er við sama verðlag og í áætlun fyrir komandi ár

8. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Ákvæði sveitarstjórnarlaga (61. grein) • „Sveitarstjórn skal árlega gæta þess svo sem kostur er að heildarútgjöld sveitarfélags, þar með talin rekstrarútgjöld, fari ekki fram úr heildartekjum þess“ • Ákvæðið er mjög veikt • Í nágrannalöndum okkar hafa verið lögfestar mun ákveðnari reglur • The Balanced Rule • Rekstrarafkoma sveitarsjóðs skal vera í jafnvægi • The Golden Rule • Bannað er að taka lán til að fjármagna rekstrarútgjöld

9. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Algengar reglur í nágrannalöndum okkar • Ef halli verður á rekstri sveitarsjóðs eitt ár einhverra hluta vegna þá verður sveitarstjórn að leggja fram áætlun um hvernig hallinn verður unninn upp á næstu þremur árum með hefðbundnum tekjustofnum • Hægt er að sækja um undanþágu frá þessari reglu vegna utanaðkomandi óviðráðanlegra ástæðna s.s bankahrun eða jarðskjálfti • Ef sveitarstjórn uppfyllir ekki þessar kröfur þá fær sveitarfélagið t.d. févíti (minni framlög frá ríkinu)

10. Fjárhagsáætlun sveitarfélags • Rekstur einkafyrirtækis • Sú þekking, kunnátta og kraftur sem er í fyrirtækinu fer í að er að auka tekjurnar eins og hægt er • Síðan verður að tryggja að tekjur séu hærri en útgjöld (nýir tekjumöguleikar mega ekki kosta hvað sem er) • Rekstur sveitarfélags • Tekjurnar eru mjög fastmótaðar (skatttekjur – jöfnunarsjóður – þjónustutekjur) • Krafturinn, þekkingin og kunnáttan beinist oft að því að auka útgjöldin (bæta þjónustuna, gera hlutina oftar, betur og taka upp ný verkefni) • Viðfangsefni sveitarstjórnar við gerð fjárhagsáætlunar er að koma útgjaldaþörfinni inn í tekjurammann

11. Fyrsta upplegg að fjárhagsáætlun • Tekjur • Útsvar • Fasteignaskattur • Þjónustugjöld • Annað

12. Fyrsta upplegg að fjárhagsáætlun • Útgjöld • Laun • Rekstrarkostnaður • Afskriftir • Lífeyrisgreiðslur • Fjármagnskostnaður

13. Fjárhagsáætlun sveitarfélags (fyrsta upplegg) • Útgjöld (laun, rekstrarkostnaður, afskriftir, lífeyrisgreiðslur og fjármagnskostnaður) • Tekjur • Útsvar • Fasteignaskattur • Þjónustugjöld • Annað • Fjármagnstekjur

14. Flokkun áætlana

15. Viðmiðunaráætlanir Verkefnaáætlanir Núllgrunnsáætlanir Mismunandi tegundir áætlana

16. Byggt er á rekstrarniðurstöðum fyrra árs eða fyrri ára Tillit er tekið til breytinga vegna verðlagsþróunar og breytinga í umfangi verkefna Viðmiðunaráætlanir

17. (+) Einföld í framkvæmd, auðskiljanleg, sveigjanleg og byggir á liðinni tíð og þekktum forsendum (-) Óljóst að hverju er verið að vinna, markmið fjárveitinga kemur ekki skýrt fram og erfitt er að meta markmið einstakra deilda Viðmiðunaráætlanir (kostir og gallar)

18. Þær byggja á skýrum markmiðum og tilteknum verkefnum sem þarf að leysa til að settum markmiðum verði náð Tilgangi deilda er lýst, þær flokkaðar eftir verkefnum og tilgreind ákveðin markmið með hverju fyrir sig Verkefnaáætlanir

19. (+) Málaflokkum / deildum eru sett ákveðin undirmarkmið, sem stuðla eiga að því að aðalmarkmið náist. Kostnaður og ávinningur hvers verkefnis er metinn áður en ákvörðun er tekin um framkvæmd (-) Áætlanagerðin er nokkuð tímafrek og vandasöm og erfitt er að leiðrétta mistök sem hafa verið gerð á einhverjum stigum áætlanavinnunnar Verkefnaáætlanir, kostir og gallar

20. Stjórnandi rökstyður tillögur um fjárþörf frá grunni. Öll starfsemi stofnunar eða fyrirtækis er brotin niður í ákvörðunarþætti sem eru metnir á kerfisbundinn hátt Einstökum þáttum er að lokum raðað eftir mikilvægi þeirra Núllgrunnsáætlanir

21. (+) Öll starfsemi stofnunar er tekin til skoðunar, sérhverju verkefni er lýst, markmiðum þess, kostnaði sem fylgir því og væntanlegum árangri. Stjórnendur vinna áætlunina sem auðveldar yfirstjórn að taka endanlega ákvörðun (-) Umfangsmikil skráningar- og greiningarvinna Núllgrunnsáætlanir (frh.)Kostir og gallar

22. Ástæður þess ef ekki var hægt að framkvæma áætlunina Hvaða þýðingu hefur afstaða stjórnmálamanna? Hvernig var staðið að áætlanagerðinni? Er áætlunin raunsæ? Eru ógnanir teknar alvarlega? Hver var aðkoma starfsmanna og starfsnefnda? Voru forsendur fyrir niðurstöðunni kynntar og ræddar innan stjórnkerfisins? Var áætlunin kynnt fyrir almenningi og rædd á opnum fundum? Áætlanagerð stenst ekki

23. Undirbúningur fjárhagsáætlunar • Heildarmynd er dregin upp • „Sjúkdómsgreining“ er framkvæmd • Er eitthvað að? • Einföld fjárhagsleg greining • Rekstur / framlegð / veltufé / afborganir • Einstakir málaflokkar eru skoðaðir • Þeir stærstu eru mikilvægastir • Hver hefur forgangsröðun verkefna verið? • Hvernig hefur ráðstöfun fjármuna verið? • Hver er líkleg íbúaþróun á næstu árum? Þróun í íbúafjölda og aldurssamsetningu skiptir miklu máli

24. „Sjúkdómsgreining“ • Ná þarf yfirsýn um hvar vandinn liggur • Eining verður að nást um hvar vandinn liggur • Eining verður að nást um hve alvarlegur vandinn sé • Allir hlutaðeigandi hafi áþekkar upplýsingar • Kjörnir fulltrúar • Lykilstarfsmenn • Nefndarmenn • Kynning á stöðunni þarf að fara fram • Allir skilji og skynji stöðuna á sama hátt • Forsendur fyrir stöðumati séu kynntar ítarlega

25. Einföld greining á fjárhagsstöðu • Ýmsar aðferðir eru nothæfar • Nauðsynleg að átta sig á ákveðnum grunnatriðum • Hefðbundinn rekstur fyrir „óreglulegar tekjur/gjöld“ er grunnurinn • Hvernig hafa ákveðnar kennitölur þróast yfir ákveðið árabil? • Framlegð • Brúttóskuldir/heildartekjur • Veltufé frá rekstri • Eiginfjárhlutfall • Hlutfall langtímaskulda/skammtímaskulda • Hlutfall veltufjármuna/skammtímaskulda • Er til varasjóður / seljanlegar eignir? • Fjármögnun nýlegra framkvæmda • Samanburður við áþekk sveitarfélög

26. Einföld greining á fjárhagsstöðu • Hægt er að draga niðurstöður saman yfir ákveðið árabil: • Skatttekjur á íbúa verið miðað við landsmeðaltal • Uppsafnaður rekstrarhalli • Hefur sveitarfélagið verið rekið með afgangi? • Þarf að taka lán til að fjármagna daglegan rekstur • Eru B hluta fyrirtæki rekin með tapi? • Hvernig hafa nýfjárfestingar verið fjármagnaðar? • Skuldsetning og fjármagnskostnaður á íbúa • Eiginfjárhlutfall • Hvert stefnir að óbreyttu? • Eru kostnaðarfrávik í lögbundnum verkefnum? • Hvers vegna víkur kostnaður frá meðaltali? • Kostnaður við ólögbundin verkefni borinn saman við önnur sveitarfélög

27. Aðlögun og breytingar • Ef þörf er á aðgerðum þarf að velja leiðir með hliðsjón af stöðunni • Bráðaaðgerðir – grípa þarf strax til aðgerða • Krafa um aðgerðir – gengur ekki til lengdar • Skipuleg langtímaáætlun – hugsað til lengri tíma

28. Bráðaaðgerðir • Dæmi um aðgerðir • Tekin er ákvörðun um að draga úr rekstrarkostnaði um x fjárhæð á yfirstandandi ári • Tekin er ákvörðun um að spara x% af fjárheimild hvers málaflokks • Tekin er ákvörðun um ákveðnar sparnaðaraðgerðir • Tekin er ákvörðun um ákveðnar aðgerðir s.s. bann við innkaupum, fjárfestingum og nýráðningum • Ákvarðanir taka samstundis gildi • Bráðaaðgerðir eru yfirleitt ekki æskilegar því: • Þær draga úr áhuga og vinnugleði • Þær draga úr ábyrgð stjórnenda og starfsnefnda • Þær byggja á skammtímahugsun en ekki leiðum til lengri tíma • Hætta er á að fljóthugsaðar og óraunhæfar tillögur séu lagðar fram • Ekki næst að framkvæma allar þær sparnaðaraðgerðir sem tekin hefur verið ákvörðun um • Því miður stundum óhjákvæmilegar

29. Aðferðin: „Þetta gengur ekki“ • Það þarf að spara • Kröfur eru settar um almennan óskilgreindan sparnað • Ekki er nákvæmlega tiltekið hvar á að spara og hve mikið • Leitað er að svigrúmi í kerfinu • Hver verður niðurstaðan? • Árangur oft annar en ætlað er • Krafan um sparnað er send áfram án skýrra markmiða eða ábyrgðar • Endar hjá einstökum deildarstjórum • Ég ætla ekki að spara neitt því hinir gera það örugglega ekki • Niðurskurður á fjárhagsáætlun sem birtist með þessum hætti endar oft sem framúrkeyrsla • Til að þessi aðferð dugi þarf: • Skýr markmið • Nákvæma eftirfylgni • Reglulega upplýsingagjöf • Aðgerðir ef farið er fram úr fjárhagsáætlun

30. Aðferðin: „Þetta gengur ekki til lengdar“ • Forstöðumenn og nefndir hugsa „við“ og „þeir“ (aðrar nefndir / bæjarráð / bæjarstjórn) • Engin forgangsröðun milli málaflokka eða deilda innan einstakra málaflokka • Engar kerfisbreytingar eða endurskoðun á núverandi fyrirkomulagi • Tenging milli fjármála og markmiða er óljós eða jafnvel ekki til staðar • Engin langtímahugsun er til staðar

31. Þróaður aðlögunarferill • Starfsemin aðlöguð að breyttum forsendum • Snemma í áætlanaferlinu er gerð sérstök áætlun um þann hluta sem þarf að skoða sérstaklega • Samstaða þarf að náðst um þær aðgerðir sem taldar eru nauðsynlegar • Kjörnir fulltrúar, nefndir, forstöðumenn og starfsfólk setja upp samstæða heildarmynd og stöðu einstakra málaflokka • Íbúaþróun • Þróun skatttekna • Fjárhagsstaða • Samanburður við önnur sveitarfélög • Staða og þróun kjarasamninga • Eru sérstakar ákvarðanir aðkallandi? • Hvað mun gerast í einstökum málaflokkum?

32. Þróaður aðlögunarferill • Áherslur einstakra aðila • Sveitarstjórn vill hafa möguleika á að gefa skýr skilaboð um forgangsröðun verkefna • Einstakar nefndir / lykilstarfsmenn vilja hafa möguleika á að móta áherslur um þarfir málaflokksins til lengri tíma og forgangsröðun verkefna

33. Sveitarstjórn / nefndir • Sveitarstjórnkýsfulltrúa í nefndir, ráð og stjórnireftirþvísemfyrirermælt í lögum og samþykkt um stjórnsveitarfélagsins og veitirþeimlausnfrástörfum (40 gr.) • Staða nefnda: • Þær starfa á ábyrgð sveitarstjórnar • Þær eru framlengdur armur sveitarstjórnar • Þær eiga að vinna eftir sömu stefnu og sveitarstjórn hefur mótað • Hlutverk sveitarstjórnar gagnvart nefndum • Hlutverk þeirra og staða verður að vera skýr (erindisbréf) • Nefndir vinna fyrir sveitarstjórn en eru ekki þrýstihópur gagnvart sveitarstjórn • Tryggja verður að allar nefndir vinni út frá sömu grunnforsendum • Sveitarstjórn og nefndir eru ein liðsheild, hver með sitt hlutverk • „Við“ en ekki „við og þeir“ • Það er óábyrgt að segja „það verður bara að skera niður annarsstaðar“

34. Sveitarstjórn / nefndir • Hlutverk nefnda • Auka sérþekkingu í pólitískum störfum • Dreifa vinnuálagi • Nánari tengsl við verkefnið • Dæmi um skipan nefnda • Fræðslunefnd (Skólanefnd / leikskólanefnd) • Félagsmálanefnd • Umhverfisnefnd • Húsnæðisnefnd • Íþrótta- og æskulýðsnefnd • Menningarmálanefnd • Hafnarstjórn • (Fjármálanefnd)

35. Heildarsýn - forsendur- samstaða • Samstaða er mikilvæg um erfiðustu málin • Skýr framtíðarsýn • Ná samstöðu um það sem mestu máli skiptir • Kalla verður alla hlutaðeigandi að til viðræðna • Forsendur skýrðar • Hver ástæða breytinganna? • Hverju á að ná fram með þeim? • Mismunandi viðhorf nýtt inn í umræðuna • Vinnutilhögun skýrð • Viðhorfið skiptir máli • Stefnt að því að skapa „við“ anda í stað „við“ og „þeir • Byggja upp tilfinningu sigurvegarans í einstökum stofnunum og innan samfélagsins út frá ríkjandi aðstæðum • Einbeita sér að því sem er en ekki því sem hvarf • 95% / 5% reglan

36. Dæmi um vinnuferil • Undirbúningsvinna (sveitarstjórn) • Greining á ytra umhverfi • Fjárhagsleg markmið sett • Íbúaþróun metin • Staða nánasta umhverfis er greind • Líkleg þróun helstu þátta (laun, verðlag, atvinnumál) • Nefndir / lykilstarfsmenn skila tillögum um framtíðarsýn fyrir sinn málaflokk • Fjárhagsáætlun undirbúin, framtíðarsýn einstakra málaflokka samkeyrð og lagt mat á heildarfjárþörf. Niðurstaðan er? • Unnið með fjárhagsramma • Sveitarstjórn, nefndir og lykilstarfsmenn takast á við verkefnið • Samkeyrsla á niðurstöðum • Sveitarstjórn tekur ákvörðun um meginforsendur • Afgreiðsla

37. Ef fjárhagsáætlun stenst ekki? • Viðurkenna stjórnmálamenn og embættismenn það að „fjármálin setja starfseminni ákveðin takmörk“? • Hafa bæði meiri- og minnihluti skýra mynd af stöðunni? • Er samstaða um stöðumatið? • Er samstaða um til hvaða aðgerða þurfi að grípa? • Er „sérstaða nefnda“ eða „hverfapólitík“ til staðar? • Er gagnkvæmur trúnaður fyrir hendi milli kjörinna fulltrúa og helstu embættismanna? • Hvort taka stéttarfélögin mið af heildarhagsmunum eða sérhagsmunum? • Er upplýsingamiðlun í lagi? • Skynja sig allir sem hluta af heildinni?

38. Ábyrg umræða? • Peningar eru ekki allt, þeir eru svona 80% (SimonSpies) • Ef fjármál sveitarfélagsins eru ekki í lagi, þá er stutt í vandræðin • Lántaka úr hófi fram þýðir skerta þjónusta í framtíðinni • Ef íbúarnir kaupa sér lífsgæði í dag fyrir peninga sem eru ekki til er verið að senda framtíðinni reikninginn • Forðast ber óábyrga umræðu sem ætluð er til skammtímavinsælda • Tillögugerð um ný eða aukin verkefni verður að fylgja kostnaðarmat • Hvaðan eiga peningarnir að koma fyrir ný eða aukin verkefni? • Ef eitthvað nýtt er tekið inn sem kostar peninga og fjármagn er takmarkað, hvað á þá að fella út í staðinn?

39. Vel unnin fjárhagsáætlun er ekki markmið ein og sér, hún er einn hlekkur í fjármálastjórnunarkeðju sveitarfélagsins

40. „Ekki er hægt að telja allt sem telur og ekki telur allt sem hægt er að telja“ (Albert Einstein)