Policy making in French VET systems : trends, performance management, challenges

1. Policy making in French VET systems: trends, performance management, challenges Governance and Effective Vocational Education and Training policies: the role of evidence, Torino, 23-24 Nov 2011 Robert FOUCHET, Dean, Institut de Management Public d’Aix-en-Provence, Université Paul CézanneAix-Marseille III

2. La LOLF et ses applications locales Les origines de la LOLF La nouvelle architecture budgétaire Outils de la gestion par les résultats Le renforcement de la transparence

3. Environnement: Usagers et contexte Effets lointains (Impacts Besoins Problèmes Socio-économiques Effets intermédiaires (Résultats) Objectifs Moyens Activités Produits Organisation: Mission, Programme, Action Efficience Pertinence Efficacité Utilité et durabilité Adapté de Pollitt & Bouckaert, 2004

4. Le cadre analytique de Bouckaert & Halligan • Deux axes Périmètre Processus Méso Livrables Micro Impacts Intrants Macro • Les enjeux de l’analyse de périmètre: • Quels éléments sont mesurés? • Quelles dimensions sont mises sous contrôle? • Quel est l’horizon temprorel de l’analyse? • Quelles sont les bénéficiaires pris en compte? • Quel est le moment du contrôle? • Les enjeux de l’analyse de la profondeur : • La démarche de pilotage est-elle globale? • Comment sont pris en compte les aspects hiérarchiques? • Quelle est la stratégie de dialogue de gestion? Profondeur

5. Aux origines de la LOLF • Recherche d’une plus grande efficacité de la dépense: • Meilleure connaissance du contenu de la dépense • Identification de marges de manoeuvres • Passage à une logique de gestion par les résultats • Ordonnance de 1959 => nouvelle constitution budgétaire • Services votés • Débat centré sur les moyens • Priorité à la consommatio • Cloisonnement et parcellisation du • budget par nature de charges… • Justification au 1er E • Nomenclature matricielle • Indicateurs et responsabilisation • Transparence et contrôle parlementaire • Renforcer la réflexion stratégique en matière de finances publiques

6. Les principes de la LOLF La performance (recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique) est au cœur de la LOLF

7. Une nomenclature matricielle

8. Outils de gestion par les résultats: rendre des comptes 4Une présentation formelle devant le Parlement • Des engagements pris : projets annuels de performances (PAP), joints au PLF. Le PAP décrit l’action qui constitue le programme, mesure ses coûts, définit les objectifs recherchés et fournit les indicateurs de mesure des résultats • Des résultats atteints : rapports annuels de performances (RAP), joints au projet de loi de règlement • PAP et RAP ont la même présentation et la même structure pour comparer prévision/réalisation • Vote en première lecture sur la loi de règlement n-1 avant l’examen du PLF n+1 4Une déclinaison écrite des objectifs : - dans les budgets opérationnels de programme (BOP) et le cas échéant les unités opérationnelles (UO) - dans les documents liant les opérateurs aux ministères

9. Outils de gestion par les résultats: les objectifs et les indicateurs • Des objectifs qui s’adressent au citoyen, à l’usager et au contribuable

10. Exemples d’objectifs-indicateurs de qualité de service Objectifs énonçant la qualité attendue du service rendu à l’usager (au sens strict ou assujetti), c’est-à-dire l’aptitude du service à satisfaire son bénéficiaire.

11. Les objectifs orientent le pilotage des services Des objectifs de performance déclinés en objectifs opérationnels maîtrisables par les services Objectifs de performance nationaux Objectifs de performance circonscrits Objectifs intermédiaires objectifs d’activité ou de production à des territoires (ceux des BOP) objectifs de processus ou modalités d’action : mesures d’amélioration de l’organisation, de la gestion… à des champs d’application particuliers : réseaux, dispositifs, etc.

12. moyens activités produits résultats impacts lointains Les différents types d’objectifs et d’indicateurs Les objectifs de performance dans la chaîne de production Bénéfice pour les USAGERS : qualité de service Bénéfice pour les CITOYENS : efficacité socio-économique Bénéfice pour les CONTRIBUABLES : efficacité de la gestion des moyens

13. moyens activités produits résultats impacts lointains Les autres objectifs (hors performance) dans la chaîne de production Objectifs intermédiaires Objectifs de mise en œuvre de processus ou de modalités d’action Ex : nb de plans d’action, d’amélioration de la gestion… Objectifs de volume ou répartition de la production Ex : nb d’actes délivrés Objectifs de volume, consommation, répartition des moyens Objectifs généraux : impacts socio-économiques dépendants de nombreux facteurs : Ex : taux de chômage Objectifs de volume ou répartition de l’activité Ex : nb d’heures

14. moyens activités produits résultats impacts lointains Les objectifs et indicateurs dans les documents budgétaires Objectifs intermédiaires Objectifs généraux Objectifs de performance Pour justifier le choix des obj. de perf. BOP PAP

15. moyens activités produits résultats impacts lointains Les différents types d’objectifs et d’indicateurs Performance, contrôle de gestion et évaluation Évaluation des politiques publiques Contrôle de gestion qualité de service efficacité socio- économique efficacité de gestion Mesure de la performance

16. Passer d’une logique de moyens à une logique de résultats - Infra-annuelle (contrôle de gestion ; dialogue de gestion)- Annuelle (RAP)- Audits CIAP, contrôles Cour des comptes, inspections, évaluation de politiques publiques 4Une démarche itérative Diagnostic initial Analyse des résultats Pilotage par la performance Définir/redéfinir objectifs, indicateurs, cibles, leviers d’action Mise en œuvre Résulats Formalisation des objectifs dans le PAP au niveau national et dans les BOP au niveau oéprationnel

17. 2006 2003 2004 2005 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 La mise en œuvre de la LOLF 2ème point de passage: La préfiguration 3ème point de passage: La mise en œuvre 1er point de passage : La construction du socle • Structuration des missions programmes actions • Expérimentations 2004 identifiées • Référentiel comptable • Structuration de la nomenclature budgétaro-comptable • Principes directeurs des nouveaux processus d'exécution • Plans de communication • Présentation des crédits au format LOLF • Objectifs et indicateurs de performance • Déclinaison ministérielle de la nomenclature budgétaro-comptable • Bilan et développement des expérimentations • Procédures comptables • Plans de formation • Budget 2006 format LOLF • Décompte et modalités de suivi des emplois • Nouveaux modes de gestion et d'organisation • Bilan d'ouverture • Des acteurs formés pour les nouveaux processus d'exécution budgétaire et la nouvelle comptabilité

18. En résumé : ce qui change avec la LOLF La LOLF lève les obstacles

19. Les politiques d’orientation et de formation professionnelle tout au long de la vie Une vision décentralisée

20. Stratégie de Lisbonne Processus de Bologne • Loi 29/11/11 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie • LOLF • Contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP) • Conventions annuelles d’application du CPRDFP L’Etat • Parlement • Premier Ministre • Délégué à l’information et à l’orientation • Ministères • Conseil National de la Formation Professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV) • Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels • Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) Niveau régional • Conseil Régional • Préfet de Région • Administrations Déconcentrées • Rectorats • Comité de Coordination Régional de l’Emploi et de la Formation Professionnelle (CCREFP) • CESR • Représentants des salariés et des employeurs Citoyens, opérateurs, administrations, entreprises, universités

21. Contexte et ambitions du nouveau dispositif d’orientation et de formation professionnelle Contexte Nouvelles ambitions des politiques nationales et locales Elargissement progressif des publics concernés par les politiques de formation professionnelle • Jeunes de 16-25 ans (Loi du 20 Déc 1993) • Toute personne souhaitant acquérir et actualiser des connaissances pour favoriser son évolution professionnelle Reconnaissance en Droit d’un service public de l’orientation tout au long de la vie Poursuite de la décentralisation des compétences au niveau des régions • 2002: tous publics concernés, transmission à la région de problématiques liées à la Validation des Acquis de l’Expérience • 2004: transmission des formations sanitaires, sociales, formations professionnalisantes dans les domaines artistique et culturel Signature des CPRDFP dans le cours de l’année 2011 • Nouveaux modes d’intervention liés aux BTS, voies technologiques des lycées, formations professionnalisantes de l’ES Loi du 29 Nov 2009 • Un nouveau service public : « de l'orientation tout au long de la vie est organisé pour garantir à toute personne l'accès à une information gratuite, complète et objective sur les métiers, les formations, les certifications, les débouchés et les niveaux de rémunération, ainsi que l'accès à des services de conseil et d'accompagnement en orientation de qualité et organisés en réseaux » Création du Conseil National de la Formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV): • Mission: « favoriser, au plan national, la concertation entre l'Etat, les régions, les partenaires sociaux et les autres acteurs pour la définition des orientations pluriannuelles et des priorités annuelles des politiques de formation professionnelle initiale et continue, ainsi que pour la conception et le suivi de la mise en œuvre de ces politiques »

22. Contexte et ambitions du nouveau dispositif d’orientation et de formation professionnelle Principales orientations du CNFPTLV 2011: • 1. Prendre en compte les besoins des territoires, le contexte économique, le marché du travail, les mutations économiques et sociales, les évolutions des métiers et des qualifications • 2. Proposer une offre de service d’accueil, information, orientation (AIO) cohérente et coordonnée tout au long de la vie • 3. Donner à tous accès à un premier niveau de qualification • 4. Développer l’alternance et l’apprentissage • 5. Construire la sécurisation des parcours professionnels • 6. Faire évoluer l’offre de formation vers plus de lisibilité et l'adapter aux besoins • 7. Mieux coordonner les politiques de formation professionnelle • 8. Développer l’expertise et les outils d’observation au service des décideurs

23. L’élaboration des CPRDFP en région: cas de la Région Provence-Alpes-Côte d’Azur • -Préfet, Recteurs d’Académie, Directeurs régionaux • Fonctionnement • Réunions trimestrielles • Débattre et acter les propositions des comités • Suivre la mise en œuvre du CPRDFP • Assurer le lien avec le Pôle Emploi et l’AFPA La possibilité d’innover: « « Nous considérons que les objectifs poursuivis par la loi relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie du 24 novembre 2009, restent bien en deçà des attentes des acteurs de la formation professionnelle. C’est pourquoi, nous allons nous inscrire dans une démarche plus ambitieuse, qui associe étroitement les partenaires sociaux. »  (Président du CR) • -Président du Conseil Régional, Vice-Présidente en charge de la FP • -Organisations d’employeurs et chambres consulaires CCREFP • -Représentants des organisations de salariés -Président du CESR Animation: Cabinet Sémaphores Mandat 5 Commissions Thèmes abordés Parcours et continuité professionnels, emploi et développement économique de territoire : la formation, investissement social et économique Autres organismes invités - Experts - Mise en oeuvre: « Ce sera […] un CPRDFP à tiroirs, avec des contractualisations différentes selon les partenaires, [il] sera un document vivant, un véritable document de programmation, avec des engagements financiers précis de chaque signataire. Signeront ceux qui peuvent s'engager » Accueil, information, orientation, accompagnement et prescription : accompagner les personnes vers la qualification professionnelle pour l’emploi durable … … … Opérateurs: -administrations, agences, universités, organismes de formation et d’accompagnement…

24. Constats généraux sur la formulation et la mise en œuvre des politiques d’orientation et de formation professionnelle tout au long de la vie Sources: CNFPTLV, CCREFP Rhône-Alpes, CCREFP PACA • Diagnostic • Des éléments souvent non-chiffrées, facilement transposables à d’autres territoires français • Données parfois anciennes (choisies en fonction de leur disponibilité), l’analyse approfondie pouvant être reléguée aux conventions d’objectifs, après signature du CPRDFP • Des processus de diagnostic sans recours à une démarche prospective méthodique • +Implication dans la phase diagnostic d’institutions fiables (Observatoire Régional des Métiers, CARIF Espace Compétences) • Formulation • Evolution incessante des priorités nationales et du droit • Poursuite de la décentralisation et multiplication des instances de concertation dans un paysage déjà touffu • +Meilleure prise en compte du contexte local et l’émergence d’innovations dans la mise en œuvre des politiques • +Concertation comme révélateur des besoins et des savoirs au plus près du terrain • -Absence des travaux du Pôle Emploi et des Présidents des universités • Décision • Un processus mené dans l’urgence • Rôle des instances parfois insuffisamment défini • Portage politique et institutionnel inconstant, affectant la mise en cohérence des voies et niveaux de formation professionnelle avec les besoins en emplois et en compétences • +Transversalité: Articulation entre logiques sectorielles et de branches professionnelles, logiques de territoires, et analyses en termes de publics et de parcours de formation et d’insertion • Diversité des parties et complexité des enjeux rendant problématique la définition d’objectifs opérationnalisables • Mise en oeuvre • Faible retours d’expérience sur ce point à ce jour • L’implication des acteurs dans le CPRDFP n’est pas analysée comme un engagement contractuel juridiquement garanti • +La diversité des opérateurs rend difficile la déclinaison des objectifs et la formalisation de conventions dans le cadre du CPRDFP • -Une attention inégale accordée à la valorisation, au suivi et à l’évaluation des productions • Suivi • La complexité des enjeux et des mécanismes de financement posent de véritables défis dans la définition des indicateurs, leur calcul et leur suivi. Nécessité de professionnaliser ce volet des CPRDFP • -Engagements financiers difficiles sur des projets pluriannuels dans un contexte aux « règles du jeu » changeantes

25. Professionnalisation du système d’enseignement supérieur français suite aux réformes de Bologne: espoirs et réalités Professionnalisation et engagements européens La contractualisation de l’offre de formation en France: le contrat quadriennal (principes, processus) Attentes et réalités du processus en termes de professionnalisation Espoirs et réalités des indicateurs de professionnalisation

26. Professionnalisation dans l’enseignement supérieur depuis Bologne Bologne, 1999 Leuven, 2009 (Bologne en 2020) • Un système de grades académiques facilement reconnaissables et comparables qui inclut l’introduction d’un supplément au diplôme commun afin d’améliorer la transparence; • Un système fondé essentiellement sur deux cycles: un premier cycle utile pour le marché du travail d’une durée d’au moins trois ans et un deuxième cycle (maîtrise) qui exige l’achèvement du premier cycle; • Promouvoir les capacités d’intégration sur le marché du travail – les parties prenantes devraient coopérer pour améliorer les qualifications initiales et renouveler la main d’œuvre qualifiée et pour améliorer l’offre, l’accessibilité et la qualité des conseils en matière de carrière et d’emploi. En outre, les placements professionnels inclus dans les programmes d’études et l’apprentissage en milieu de travail devraient être encouragés; • Améliorer la collecte de données : créer des outils multidimensionnels assurant la transparence. Ces outils devraient être basés sur des données comparables et des indicateurs spécifiques et intégrer les principes de garantie de la qualité et de reconnaissance du processus de Bologne;

27. Processus de contractualisation Ministère/Universités: Quadriennal de formation • Habilitions des diplômes nationaux par le Ministère sur proposition des Universités: • Licences générales • Licences professionnelles • Master • Rôle de l’AERES comme agence d’évaluation • Habilitation en vagues sur des contrats de 4 ans, puis 5, voire 6 ans

28. Processus de contractualisation Ministère/Universités: Quadriennal de formation • Le processus: • Négociation offres de formation (Fiches de pré-bilan, fiches de création, autodiagnostic: SWOT, évaluation indépendante intra-universitaire, fiches RNCP, annexes descriptives diplôme) • Vote en conseils de composantes • Vote en CEVU puis en CA • Remontée à l’AERES • Retour des évaluations aux porteurs de formations (A+,A, B,C) • Réponses à l’AERES avec ou sans modification des dossiers d’habilitation • Envoi à la DGES-IP • Avis et notes de la DGES-IP (favorable/défavorable, réserves, recommandations) • Réponses des porteurs de formation avec ou sans modification • Négociation Universités/Ministère • Offre de formation habilitée.

29. Quadriennal de formation et professionnalisation Espoirs Réalités • Durée du contrat: • Adaptation aux réalités du marché de l’emploi • Garantie de qualité grâce aux procédures d’habilitation • Trop court/trop long: • 4 ans (évaluation au bout de moins de 2 ans) ou 6 ans (temps de réactivité). • Un très long processus (2 ans): • Janvier 2010: Lancement • 15 octobre 2010: envoi Ministère • Avril 2011: avis AERES • Octobre 2011: avis DGESIP • Décembre 2011: habilitation • Indicateurs de professionnalisation peu valorisés dans le dossier d’habilitation: multiplicité d’autres indicateurs: effectifs, attractivité, coûts HETD, part des enseignements disciplinaires/transversaux (Licence)

30. Quadriennal de formation: les indicateurs de professionnalisation Les indicateurs utilisés La réalité de la professionnalisation • Codes métiers: • RNCP: codes ROME • Nomenclature spécialités de formation: NSF • Codes secteurs disciplinaires: SISE-DGESIP • Chiffres insertion professionnelle: • Enquête nationale à 30 mois après obtention d’un Master. • Conseils de perfectionnement avec des professionnels • Réalités professionnelles plus complexes et évolutives • Logiques sectorielles et disciplinaires peu adaptées aux réalités professionnelles • Méthode peu représentative (nombre de répondants par spécialité, pas d’information sur adéquation métier/formation) • Enquêtes internes peu développées ou difficilement comparables (méthodologies différentes) • Peu développés (sauf IUT, Licences pro, apprentissage et quelques composantes/formations)