INTRODUCCIÓN AL PROCESO ADMINISTRATIVO

1. INTRODUCCIÓN AL PROCESO ADMINISTRATIVO Curso Teórico Práctico de Postgrado

2. Técnicas y jueces • La estructura trialista del mundo jurídico. La justicia • Poder • 1. Concepto. • 2. Límites. • Gobierno • 1. Concepto. • 2. No hay Estado sin gobierno. • 3. No se identifica con el Estado. • 4. No se identifica con los más altos órganos ejecutivos (art. 99 inc. 1: Pte. Jefe del Gobierno). • Derecho positivo • 1. Poder, fuerza y violencia.

3. Poder, funciones y órganos • Precisión conceptual. • Las funciones del poder • 1. Número. • 2. Criterios distintivos. • Los órganos • 1. Teorías del mandato, de la representación y del órgano. • 2. Órgano físico y jurídico. Criterios subjetivo y objetivos. • 3. Órgano institución y órgano individuo (mutación o desaparición del órgano individuo - personalidad jurídica).

4. La función administrativa en la ley 3909: criterio mixto, negativo y residual. • a) No tiene, a diferencia de las demás funciones, un contenido único. • b) Puede ser realizada por cualquier órgano.

5. Procedimiento administrativo: • 1. Sistema de normas y principios que regula la preparación e impugnación de los actos de administración y la intervención de los interesados en el trámite. • 2. Esencial en la democracia. En otras formas de Estado. • 3. Sin poder desligarse de los pilares del derecho administrativo, le es propio la tramitación de los actos de administración, más las impugnaciones a los mismos en “sede administrativa”. • 4. Buscar -a nivel jurídico, organizativo y humano- que cumpla con sus fines: • a) asegurar la rápida y eficiente satisfacción del bien común, y • b) ser una garantía de los derechos e intereses de los afectados.

6. Proceso administrativo: • 1. El concepto amplio destaca: • a) la progresión ordenada de los actos que lo constituyen, y • b) el fin: dirigido a lograr un acto estatal. • 2. El concepto restringido se estructura sobre tres pilares: litigio, juez y “res iudicata”. • 3. Conviene reservar el término al proceso judicial (“juicio o recurso contencioso-administrativo”). Vías y medios (acciones y recursos). • 4. Justiciabilidad del Estado: en la democracia es asimismo fundamental. • a) La teoría ha buscado eficacia, el custodio, y procurando que el último y definitivo sea un tribunal de justicia. • b) Persona de derecho público: el Estado no responde y no es justiciable. • c) Persona de derecho privado: sí responde y es justiciable. • d) Actos “iure imperii” (inmunidad); “iure gestionis” (sin inmunidad). • e) “Fisco”: máscara que se colocaba al Estado para poder demandarlo en el ámbito patrimonial. • f) Hoy la “persona“ de derecho público” es pasible de juicio.

7. g) Resabios de la vieja postura: p. ej. sentencia sólo declarativa. • Derecho administrativo y derecho procesal administrativo • Objeto material y objeto formal. • El hombre y la biología, la psicología y la moral. • a) Objeto material basta. • b) disciplinas con = objeto material, total o parcial. • c) ¿Un mismo objeto formal? • 2. Mundo jurídico y sus diversas disciplinas (“filosofía jurídica”, “historia del derecho”, “sociología jurídica”, “ciencias dogmáticas”).

8. 3. Diversificación de las ciencias dogmático-jurídicas. • Método y relaciones. • 4. a) Proceso administrativo: • -forma de control jurisdiccional de la actividad administrativa, • -promovido por administrados, • -o por sujetos en ejercicio de aquella función respecto de los actos que no pueden revocar, • -en el cual se debaten cuestiones de derecho administrativo; y • b) derecho procesal administrativo: sistema de normas y principios referente a los presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo. • 5. a) Proceso común (“justicia conmutativa”). • b) Proceso administrativo (“justicia distributiva” y “legal”). • c) Insuficiencia del común. • d) Derecho procesal administrativo, con: • d1) normas iguales a las del proceso común, y • d2) preceptos especiales.

9. 6. Derecho procesal administrativo: • -parte del derecho administrativo, • -del procesal, • -autónomo. • 7. a) No constituye una nueva rama del derecho. • b1) Ciencia del derecho administrativo: presupuestos, contenidos y efectos del proceso administrativo (sistemas de control jurisdiccional, actos impugnables, legitimación, etc.), • b2) Ciencia del derecho procesal: normas análogas o idénticas a las del proceso común (nulidad de los actos procesales, el tiempo en el proceso, los incidentes, etc.). • c) Median zonas grises (por relatividad de la autonomía de las ramas y de sus disciplinas científicas).

10. Tribunal competente: • Tribunales administrativos: • 1. Antecedentes en Francia. • 2. Los órganos que ejercen la jurisdicción en materia procesal administrativa: • a) No forman parte de la Justicia sino de la Administración. • b) Carecen de vinculación con los tribunales judiciales: sus decisiones tienen carácter final. • c) Actúan separados y son independientes de la “Administración activa”. • d) Son tribunales de derecho común en materia administrativa. • e) Órdenes jurisdiccionales: ordinario (Corte de Casación), y administrativo (Consejo de Estado y tribunales administrativos inferiores). • Tribunales judiciales: • 1. Órgano del PJ (competencia civil, penal, etc., y procesal administrativa exclusiva o compartida). • 2. Unidad de jurisdicción. • Tribunales mixtos: • En Italia, • a) justicia ordinaria (derecho subjetivo público o privado), y • b) tribunales administrativos (intereses legítimos).

11. Origen del sistema judicialista argentino • 1. Sistema norteamericano. • 2. Reglamento de las Cortes de Cádiz para el Consejo de Regencia del 16-I-1811, que se trasladó a la Constitución de 1812. • 3. Const. de Chile de 1833. • 4. Derecho patrio. • 5. La Constitución Nacional: sistema judicial (arts. 109 y 116), • 6. Un sector (Mairal, Tawil): seguimiento de las instituciones y reglas del sistema norteamericano. • 7. Otro (Cassagne): sistema con características propias, consecuencia del intercambio entre nuestro país y esp. España, Francia e Italia.

12. Órganos judiciales competentes en la Argentina • 1. Tutela judicial efectiva (art. 18 de la CN y Tratados incorporados a la CN), incompatible con largo trámite para su determinación. • 2. Órganos competentes en la materia procesal administrativa: • Orden nacional: • Tribunales federales en la Capital Federal y en las provincias, según: • a) el CPCCN, • b) disposiciones de la LNPA (impugnación de actos administrativos y reglamentos, plazo para iniciar la acción, amparo por mora, reclamo administrativo previo y sus excepciones [arts. 23 a 32, ley 19.549]), y • c) normas que disciplinan procesos especiales (en materia tributaria, de servicios públicos, frente al Banco Central, etc.).

13. Orden provincial: • 1.Competencias privativas provinciales: • a) derecho administrativo material y adjetivo, • b) servicio de justicia , y • c) normas reguladoras de los diferentes procesos provinciales. • 2. Ciudad de Buenos Aires (art. 129 CN): tiene justicia administrativa y tributaria (leyes 7 y 189). • Lineamientos comunes: • 1. El proceso administrativo es judicial. • 2. En general, las provincias tienen cláusulas constitucionales sobre esta competencia. • 3. La mayoría ha dictado su CPA o normas equivalentes, con aplicación supletoria de los CPC. • 4. La competencia, históricamente de los Superiores Tribunales, tiende a otorgarse a órganos jurisdiccionales especializados. • 5. El proceso administrativo s/s (acciones procesales administrativas y recursos judiciales especiales), no agota los instrumentos de control judicial: • a) Vías procesales constitucionales (hábeas corpus, hábeas data, amparo, acción de inconstitucionalidad, recurso extraordinario contra actos administrativos, acción de retrocesión y expropiación indirecta) y • b) civiles (demandas contra el Estado, acción de repetición, interdictos y acciones posesorios). • 6. Agotada la impugnación interna, derecho internacional: • a) Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, por su intermedio, la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y • b) Tratados sobre promoción y protección recíproca de inversiones, Convención Interamericana contra la Corrupción, etc..

14. Daños y perjuicios en Mendoza • 1. Si la responsabilidad es de DP, es de competencia PA. • 2. Requisitos para causa procesal administrativa (arts. 144 inc. 5º C. Prov., 1, 2, 5, 6, 7 y cc. del CPA): • a) decisión administrativa definitiva, causante de estado, y • b) supuesta violación de un derecho subjetivo o interés legítimo, regido por normas administrativas. • 3. Hechos administrativos: reclamación y denegación. • 4. Responsabilidad (que no deba “resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho privado o del trabajo”): el reclamo administrativo previo es requisito de admisibilidad de la demanda (no sólo ante daños provocados por decisiones administrativas). • 5. Reclamo por daños denegado: existe pretensión indemnizatoria (arts. 18 y 59 del CPA) y decisión denegatoria de la pretensión = competencia PA. • 6. Distinguir fuente de la obligación del acto que da origen a la acción protectora del interés lesionado; siempre es necesario un acto administrativo para poder accionar jurisdiccionalmente ante el Tribunal que declarará, luego, legítimo o ilegítimo el acto a que dio lugar el hecho (causa fuente de la obligación). • 7. Responsabilidad regulada por el derecho privado: el acto o hecho dejan expedita la acción judicial ante los tribunales civiles o del trabajo, según corresponda.

15. Acción procesal ante acto administrativo incumplido por la “administración” • 1. Se ha propuesto: • a) Interponer una acción procesal administrativa • Se exhibe como injusto, desproporcionado y ajeno a la tutela judicial efectiva. •  b) Incoar la denominada “APA de ejecución” • c) Sin perjuicio de otras vías procesales (p. ej. acción de amparo). • 2. Incumplimiento administrativo del derecho privado o del trabajo (v. gr., falta de pago de alquileres): acción ante el fuero común por la vía que corresponda.

16. ¿Funciones cuasi jurisdiccionales o jurisdiccionales administrativas? • 1. La CSJN resolvió (“Ángel Estrada”) que el ENRE no tiene competencia en una acción por daños de una empresa contra EDESUR, lo que debe ser resuelto por el PJ. • 2. Se ha opinado, en cambio: • a) Que los “reguladores” pueden resolver cuando sean reclamos de usuarios, lo que es además conveniente, debiendo actuar con la misma amplitud y extensión con que lo hace el PJ, que luego ejercerá función revisora. • b) Que si el marco regulatorio no ha establecido reglas especiales que se aparten del derecho común, el órgano de control carece de competencia; y si se ha regulado en forma especial (limitando p. ej. la responsabilidad del prestador), media regulación económica que sustrae la cuestión del derecho común y que habilita la competencia del ente.

17. 3. Los “entes reguladores” (en general, los “tribunales administrativos”) que resuelven controversias entre empresas operadoras o contra ellas, lo hacen en ejercicio de potestades administrativas y no “cuasi jurisdiccionales”, “jurisdiccionales administrativas” o “jurisdiccionales”, sujetas al control “judicial”. • 4. En principio, su competencia administrativa no alcanza a los conflictos de derecho privado, porque: • a) Sólo responden a intereses privados, no estando comprometidas la justicia distributiva ni la legal, sino la conmutativa, y • b) Requisito básico para la competencia PA: que la cuestión esté regida por normas de derecho administrativo (local, en las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). • 5. Para resolver “Estrada”, bastaba afirmar que los organismos en principio no pueden resolver conflictos aplicando normas comunes, sin ingresar a análisis innecesarios (tratamiento de los “tribunales administrativos”, de la naturaleza jurídica de los “entes reguladores”, de jurisprudencia americana sobre “agencias administrativas”).

18. Servicios públicos • Principios generales • 1. La determinación de la competencia (dificultades) : • a) por tener -esp., los delegados- aspectos sometidos al derecho público y otros al privado, y • b) por nuestra forma de Estado (nacionales, provinciales o municipales). • 2. Pocas definiciones precisas, p. ej. orden federal: • a) marco reg. del gas, ley 24.076, art. 66, “las decisiones … del ente serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal”; y • b) marco de la energía eléctrica, ley 24.065, art. 76, que determina que las resoluciones del ente son directamente recurribles ante la misma Cámara. • 3. CPAMza.: • a) Competencia PA: cuál es el derecho aplicable para resolver el litigio (no doble personalidad del Estado, ni distinción entre actos y contratos privados y administrativos, etc.). • b) Mensaje: “se establece que la competencia del Tribunal se extiende al juzgamiento de la ilegitimidad en cualquiera de sus aspectos y en tanto esté regida por el Derecho Administrativo, es decir, que la competencia de la Suprema Corte se refiere a las cuestiones que deben resolverse en alguna medida por el Derecho Administrativo”.

19. 4. En Mza., la condición estatal, pública o privada del sujeto gestor del SP no constituye dato relevante para la competencia. • 5. Requisitos básicos para la competencia PA en Mza.: • a) que se trate de SP de gestión local (provinciales o municipales), y • b) que la cuestión esté regida por normas de derecho administrativo local. • 7. Se debe atender de modo principal a la relación fáctica según la demanda (CSJN). • 8. La competencia nacional para organizar y regular un SP, no suscita siempre la de los jueces federales, • a) salvo que el prestador sea el Estado federal o una entidad nacional (art. 116 CN); y • b) Si es un SP delegado por el gobierno central, como un particular no suscita la competencia “ratione personae”, hay que precisar si es necesario aplicar  normas federales (como las de los marcos regulatorios), para determinar la competencia. • 9. Competencia provincial en SP nacionales: • -¿Impugnación del cobro de una tasa municipal por falta de causa que la justifique?. • -Si se cuestionara la constitucionalidad de la misma por afectar normas nacionales (v. gr., exención impositiva), la competencia sería federal. 

20. 10. Aplicación de los principios: • 1) Concedente y concesionario • La concesión de SP es un contrato en la función administrativa. • 2) Concesionario y ente regulador • Competencia PA: régimen tarifario, inversiones exigibles, obras realizadas, régimen de los bienes afectados al servicio, otorgamiento y revocación de licencias técnicas en materia eléctrica, imposición de sanciones, etc.. • 3) Usuarios y ente regulador • Competencia PA: inactividad del ente en el control de calidad del servicio, aumento tarifario por “quantum” irrazonable, o porque no se ha observado el procedimiento establecido para su modificación, etc. • 4) Concesionario y personal • Las relaciones son en principio contractuales, de derecho privado o del trabajo. • 5) Concesionario y terceros • Contratos celebrados entre el concesionario y terceros para la adquisición de vehículos, carburantes, provisiones, etc.; o el nacimiento de la obligación de reparar a un tercero como consecuencia de algún hecho ilícito causado por personal del concesionario en acto de servicio.

21. 6) Concedente con usuarios • Competencia PA: deber de contralor del concesionario, etc.. • 7) Concesionario con usuarios (I) • a) Vínculo contractual; pero: • a1. Se regula por el derecho privado (común, de adhesión). • a2. Se rige por el derecho privado, sin perjuicio de la aplicación de normas de derecho administrativo (reglamentación del SP). • a3. Situación reglamentaria, de la que derivan derechos y obligaciones para ambas partes. • b) Por nuestro lado: • b1. Uso obligatorio o facultativo. • b2. Obligatorio, relación reglamentaria; facultativo, en principio contractual. • b3. Reglamentaria (principalmente por el derecho público); contractual (en principio, por el derecho privado). • En caso de conflicto, se aplica el principio general. • 8) Concesionarios con usuarios (II) • a) Competencia PA: pleitos contra concesionarios por exceso en la facturación con aplicación de normas regulatorias locales administrativas. • b) Cobro de facturas: • b1) Pleitos de los prestadores para cobrar facturas, excluidos de la competencia PA. • b2) Percepción de tasas municipales impagas: proceso de apremio. • c) Causas vinculadas a la prestación del SP: • Competencia PA: pleitos contra el prestador por la forma en que gestiona el SP (si no lo presta en forma regular, continua, segura, igualitaria, con la calidad correspondientes, etc.) o cuando aquél no se preste, y siempre que la materia conduzca al examen de normas de derecho público. • c) Reclamos indemnizatorios: • Si la cuestión se regula por el derecho público. 

22. 9) Protección del usuario y del consumidor • 1. Los SP suelen contar con una regulación de protección en las concesiones o las normativas que los regulan (también emitidas por “reguladores”). Pero en muchos casos la materia llevará a la aplicación del derecho privado, de defensa de la competencia, etc., por lo que en principio no corresponderá la competencia PA. • 2. Ley 24.240: • Art. 65 “La presente ley es de orden público, rige en todo el territorio nacional…”. • Art. 53: “En las causas iniciadas por ejercicio de los derechos establecidos en esta ley regirán las normas del proceso de conocimiento más abreviado que rijan en la jurisdicción del tribunal ordinario competente, …”. • Art. 45: “Contra los actos administrativos que dispongan sanciones se podrá recurrir por ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, o ante las cámaras federales de apelaciones con asiento en las provincias, según corresponda de acuerdo al lugar de comisión del hecho” (exc.). • Art. 3: “Las disposiciones de esta ley se integran con las normas generales y especiales aplicables a las relaciones de consumo, en particular la Ley Nº 25.156 de Defensa de la Competencia y la Ley Nº 22.802 de Lealtad Comercial o las que en el futuro las reemplacen. En caso de duda sobre la interpretación de los principios que establece esta ley prevalecerá la más favorable al consumidor”.

23. 10. Entre concesionarios • 1. En SP con pluralidad de gestores, con un régimen de explotación conjunta o unificada, pueden mediar relaciones contractuales regidas a veces y en diversa medida por el derecho público. • 2. Datos para calificar esas relaciones: • a) Surgen con carácter forzoso (obligación de transferir -o de recibir- energía de la de la red). • b) Los sujetos contratantes en principio son privados, aún cuando sean gestores de un SP. • c) La Administración, como titular de la actividad en que el SP consiste, ostenta poderes de organización, regulación y control de la misma. • 3. Son contratos en la función administrativa, a los que se aplica el principio general para determinar la competencia PA.

24. Causas de la competencia atribuida a la SCJMza. en materia procesal administrativa; crítica • 1. Conceptos erróneos que perduran (concientemente o no): • a) Estado = Gobierno = Poder Ejecutivo. • b) Teoría de la auto limitación del Estado. • c) Si el Estado se auto somete, que sea al más elevado órgano jurisdiccional y no a un juez o tribunal inferior. • 2. Sometimiento del Estado al derecho y no al PJ. • 3. El custodio último y definitivo (que cierre el ciclo de fiscalización), puede ser cualquier órgano judicial idóneo.

25. 3. Subsiste el modelo: Mendoza, Jujuy, Salta, Formosa, Misiones, Corrientes, Entre Ríos, Neuquén, La Pampa y Tierra del Fuego. • 4. Santa Fe: Cámaras de instancia única, con los recursos ante la Corte local, la que puede avocarse en casos de interés institucional suficiente o trascendente. • 5. Chaco y Tucumán: Cámara de instancia única. • 6. Ciudad y Provincia de Buenos Aires: juzgados y Cámaras de Apelaciones. • 7. Córdoba: • a) Cámaras de instancia única en la 1ª Circunscripción. • En las demás, • b) Cámaras civiles como tribunales de primera instancia en los juicios en los que la Provincia sea parte, y b) en los restantes lo hacen como tribunales de instancia única. • c) Recursos ante el Tribunal Superior en pleno (de inconstitucionalidad) o ante la Sala Contencioso Administrativa (recursos de apelación, revisión y casación). • 8. Se han dado también juzgados de primera instancia de competencia múltiple, con apelación ante las Cámaras civiles.

26. Conveniencia de una reforma constitucional • 1. Tribunales especiales colegiados de instancia única (sin perjuicio de los recursos extraordinarios): • a) por incremento cuantitativo y cualitativo de los procesos, y • b) porque no siempre acceden al tribunal ius administrativistas. • 2. Tener en cuenta: publicaciones, ejercicio de la cátedra universitaria y haber desempeñado cargos técnicos de acusada especialización en Derecho Administrativo dentro de la Administración Pública. • 3. Colegialidad y única instancia: • a)para aventar los temores que infunde la segunda, • b) porque la LPA muestra una labor como la de una primera instancia judicial (que no se da en los litigios entre particulares), y c) porque la actividad jurisdiccional es revisora.

27. Los conflictos de competencia en el CPA de Mendoza • 1. Los conflictos de competencia entre un tribunal ordinario de la Provincia y la SCJ como órgano jurisdiccional de lo procesal administrativo, serán resueltos por ésta oficiosamente o a petición de parte, previo dictamen del Procurador General. Su resolución causará ejecutoria (art. 12, CPA). • 2. Conflicto de competencia no sólo en caso de contiendaentre dos tribunales (por razón de materia, territorio, persona o grado), pues aquél incluye la falta de certeza. • 3. La competencia “ratione materiae” es de orden público, ergo: • a) no puede alterarse o dejarse sin efecto por la voluntad de los particulares, y • b) deben los jueces velar por su estricto cumplimiento, aún oficiosamente.

28. 1. Ante una demanda que estime administrativa: • a) el juez eleva oficiosamente las actuaciones a la SC, quien admite su competencia, o las devuelve al Inferior para que entienda, y • b) el pronunciamiento de la SC obsta a una eventual excepción de incompetencia por igual causa. • 2) Ante una excepción de incompetencia “ratione materiae”: sustanciación y elevación. • 3) a) Expediente en estado de sentencia en un Juzgado o en Cámara: elevación a la SC. • b) Si la SC considera es competente, se avoca y sentencia, no procediendo: • b1) declarar la nulidad de lo actuado (el trámite ha sido aceptado, y no existen nulidades absolutas), y • b2) declarar la inadmisión del proceso por no haberse agotado la vía administrativa (forma de declarar indirectamente la nulidad). • c) Si la SC aprecia que no es competente, devuelve el expediente al Inferior para que sentencie.

29. 4. La Corte ha desarrollado la revisión “incidental” de su competencia: el asunto se eleva al Tribunal “constitucional contencioso administrativo” para que se pronuncie sobre ella, observando lo dispuesto en la CP y sus principios, que recepta la legislación reglamentaria. • Incompetencia de la Suprema Corte (art. 41) • a) El tribunal podrá declarar de oficio su incompetencia por razón de la materia sólo en oportunidad de pronunciarse sobre la admisión del proceso, remitiendo las actuaciones al órgano jurisdiccional competente. • b) El demandado podrá plantear tal incompetencia únicamente como excepción de pronunciamiento previo; y admitida la excepción se ordenará el archivo de las actuaciones. • c) Pasadas tales oportunidades, la competencia del Tribunal quedará radicada en forma definitiva. Conclusión • Exhortamos a jueces y abogados a: • -aceptar que el derecho administrativo no es un derecho de excepción, sino el derecho común de la actividad administrativa pública, con aplicación analógica y supletoria del derecho privado; y • -admitir que las normas del PA priman sobre las que rigen el civil y comercial, el laboral, etc. • De lo contrario: • -se confundirán los principios de la justicia conmutativa con los de la distributiva y la legal; • -se resolverán por aplicación del derecho civil asuntos que deben ser subsumidos en normas administrativas; • -se afectará la autonomía de las provincias aplicando normas cuyo ámbito de validez es sólo para la Nación; etc. • Unificar por consenso.