Aportes y limitaciones de los programas de transferencias condicionadas

1. Aportes y limitaciones de los programas de transferencias condicionadas Simone Cecchini División de Desarrollo Social Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Taller regional de capacitación “Políticas orientadas a las familias para la reducción de la pobreza y la conciliación de la vida laboral y familiar en América Latina” Santiago de Chile, 27 de agosto de 2013

2. Los programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe • Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar el capital humano • Nacen a mediados de los años noventa (Brasil, México) y se difunden en la década sucesiva • Diseño básico común • Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de salud) • Focalización geográfica y comprobación de medios • Papel central de las mujeres, en calidad de madres

3. Los actuales programas de transferencias condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe

4. El crecimiento de los PTC ha sido continuo AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES) Cobertura de los PTC, 2000-2012 (en porcentaje de la población total) Inversión en los PTC, 2000-2011 (en porcentaje del PIB) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

5. En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias (cerca de 127 millones de personas) en América Latina y el Caribe BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS(En millones de familias) Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/

6. En varios países el número de beneficiarios de los PTC supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

7. Los PTC comparten características comunes, pero no se puede hablar de un modelo único • Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país • Actores políticos y entorno institucional local • Surgimiento de diseños alternativos • Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc. • Heterogeneidad de experiencias • Diversos enfoques y aspectos operacionales

8. Diversidad de enfoques de los PTC: tres tipos ideales • Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda • Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la transferencia de ingreso • Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se busca reforzar derechos a educación y salud • Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte • Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades; monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos • Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de comportamiento • Sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades • Enfocados en la conexión al sistema de protección social • Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial Fuente:Cecchini y Martínez, 2011

9. Los PTC por sí solos no permiten superar la pobreza • En el promedio regional, las transferencias acercan a las familias a las líneas de indigencia, pero no les permiten superarlas • Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México) • En Oportunidades, después de 3 años en el programa, sólo 2% de las familias alcanza los umbrales de egreso y después de 6 años, el 20%. El 42% de los egresados vuelve a vivir en condiciones de pobreza (Yaschine y Dávila, 2008)

10. Los PTC están poniendo mayor énfasis en la inclusión laboral y generación autónoma de ingresos • En su diseño original, los PTC combinan un objetivo de corto plazo (aumento consumo de las familias) con uno de largo plazo (fortalecimiento capacidades humanas) • Se asume que la economía en futuro generará empleos para los niños de hoy • Hoy se ha comenzado a agregar medidas para el mediano plazo, fomentando la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos de los adultos en edad de trabajar • Capacitación e intermediación laboral, microcrédito, etc. • No se aprecian impactos negativos de los PTC sobre la oferta laboral • Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan empleo • Pero empleos informales e inestables siguen siendo los más comunes

11. Los PTC tienen impactos positivos sobre indicadores “intermedios” de capital humano • Literatura muestra impactos positivos de los PTC sobre indicadores de acceso a la educación y la salud (matrícula y asistencia escolar, controles médicos) • Especialmente para las familias más pobres y en países donde las barreras de acceso son más altas • Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano • ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?

12. Un desafío clave es incorporar la perspectiva de género • Si bien en relación con los PTC se ha notado un cierto empoderamiento de las mujeres (control recursos monetarios, incremento autoestima y posición en las comunidades), es escasa la consideración de las estrategias de conciliación • Faltan políticas complementarias que permitan a las mujeres conciliar la carga de cuidado de niños, ancianos y enfermos en el hogar con la participación en los programas de inclusión económica • Es necesario cambiar los paradigmas de género y no reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al interior de la familia

13. Avanzar hacia una mayor transparencia y rendición de cuentas • Si bien los PTC han adoptado criterios técnicos de selección de beneficiarios y entrega de recursos, aun hay riesgos de clientelismo y corrupción • Estudios denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre 2002 y 2007 (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009) y Oportunidades de México entre 2005 y 2009 (Hevia y Gruenberg, 2010) muestran existencia de abusos de poder • Marcos legales e institucionales claros y específico • Mecanismos de rendición de cuentas y participación ciudadana: Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social, sistemas de quejas y denuncias

14. Las familias pueden salir de los PTC, pero no de la protección social • Los PTC han sido para muchas familias pobres y excluidas una puerta de entrada al sistema de protección social • Se ha impulsado la oferta de servicios sociales a nivel local y se han sentado las bases para el trabajo intersectorial • Las familias pueden “graduarse” de los programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social • Los PTC son solo uno de los componentes de la protección social • Salida de los PTC debiera implicar: 1) Superación de la pobreza; 2) Inserción en otros instrumentos de protección social contributiva o no contributiva

15. Base de datos de programas de transferencias condicionadas http://dds.cepal.org/bdptc/