LA CONFERENZA DI SERVIZI ON LINE di Anna Petrucci Carlo Apponi Torino, 20 maggio 2005

1. LA CONFERENZA DI SERVIZI ON LINE di Anna Petrucci Carlo Apponi Torino, 20 maggio 2005

2. L’AMMINISTRAZIONE DIGITALE Il Consiglio dei Ministri ha approvato il 4 marzo 2005, in via definitiva, il Codice dell'Amministrazione Digitale. Con esso…. la Pubblica Amministrazione dovrà fare ricorso all'informatica e accettarla come il principale strumento operativo, non soltanto nei rapporti interni, ma soprattutto con i cittadini. I cittadini e le imprese ci chiedono infatti una burocrazia più snella, più vicina, più veloce, più semplice e aperta. (Ministro Stanca) La legge 241/90 modificata e integrata dalla legge 15/05, in merito ai sistemi informatici, stabilisce : Art. 3-bis. (Uso della telematica) • Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche incentivano l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati. Art. 14, comma 5-bis (Conferenza di Servizi) 5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni.

3. LA CONFERENZA DI SERVIZI Perché la Conferenza di Servizi possa - per esempio - riunirsi a Ponza occorre che tutte le Amministrazioni coinvolte nel procedimento raggiungano la sede del Comune con tutti i problemi connessi allo spostamento verso un’isola, aggravati dai possibili contrattempi…..

4. LA CONFERENZA DI SERVIZI ON LINE “INCONTRIAMOCI SUL WEB” Il Ministero dell’Innovazione Tecnologica dà seguito ai dettati della L. 15/05 sperimentando un software “open source” finalizzato alla gestione delle Conferenze di Servizi telematiche

5. LA LEGGE 241/90 e s.m.i. La legge 7 agosto 1990, n. 241 ha subito, recentemente, importanti modifiche e integrazioni attraverso: • la legge 11 febbraio 2005, n. 15, entrata in vigore l’8 marzo 2005; • la legge 14 maggio 2005, n. 80,che ha convertito, con modificazioni, il decreto legge 14 marzo 2005, n.35 (Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale)

6. AMBITO DI APPLICAZIONE Riguardo alla nuova Conferenza di Servizi, l’art. 29, L. 241/90 stabilisce che: • le disposizioni della legge si applicano ai procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali e, per quanto stabilito in tema di giustizia amministrativa, a tutte le amministrazioni pubbliche (comma 1); • le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla legge nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla legge(comma 2). L’art. 22, legge 15/05, chiarisce che fino alla data di entrata in vigore della disciplina regionale di cui all’art. 29, c. 2, legge 241/90, i procedimenti amministrativi sono regolati dalle leggi regionali vigenti. Altrimenti, si applicano le disposizioni della legge 241/90, come modificata dalla legge 15/05.

7. LA CONFERENZA DI SERVIZI Sempre più norme impongono l’adozione della Conferenza di Servizi: SUAP: • procedimento semplificato con C.d.S. (art.4, DPR 447/98); • variante prevista dall’art.5, DPR 447/98; SUE: • necessità di un parere, nullaosta, ecc., oltre quello igienico-sanitario della ASL e quello dei VV.F.; realizzazioni di grandi strutture di vendita: • art. 9, D.Lgs. 114/98 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio); realizzazione impianti smaltimento e recupero rifiuti: • art. 27, D.Lgs. 22/97 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio).

8. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Le modifiche e le integrazioni apportate all’istituto della Conferenza di servizi hanno avuto lo scopo di risolvere i problemi, soprattutto di natura interpretativa, sorti in seguito all’entrata in vigore della legge 340/00 (legge di semplificazione per l’anno 1999) Si conferma sempre di più il mutamento della natura giuridica dell’istituto. La C.d.S. dall’ambito istruttorio passa a quello decisorio, per cui la sua funzione è quella di sostituire gli atti di assenso delle Amministrazioni. La Conferenza è strumento per realizzare la simultanea manifestazione di volontà delle diverse amministrazioni partecipanti e mira a raggiungere un accordo che sostituisce i vari provvedimenti che condizionano il contenuto della decisione finale.

9. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI La Conferenza di Servizi è sempre indetta quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nullaosta, o assensi comunque denominati, di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga, entro 30 giornidalla ricezione della relativa richiesta da parte dell’amministrazione competente. La Conferenza può essere, altresì, indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate (art. 14, c. 2). In caso di affidamento di concessione di lavori pubblici, la Conferenza di Servizi è convocata dal concedente o, con il consenso di quest’ultimo, dal concessionario entro 15 giorni, fatto salvo quanto previsto dalle leggi regionali in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA). Quando la conferenza è convocata ad istanza del concessionario spetta in ogni caso al concedente il diritto di voto(art. 14, c. 5).

10. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI La Conferenza di Servizi in materia di finanza di progetto (art. 14-quinquies), prevedendosi, come strumento di partecipazione procedimentale, sono convocati alla Conferenza i soggetti promotori – aggiudicatari della concessione, società di progetto – benché privi del diritto di voto. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni (art. 14, c. 5-bis). Nel caso di Conferenza di Servizi preliminare la novità è rappresentata dalla possibilità, per i soggetti interessati, di chiedere la convocazione, oltre che per i già previsti progetti di particolare complessità, anche per gli insediamenti produttivi di beni e servizi, su motivata richiesta dell’interessato, documentata, in assenza di un progetto preliminare, da uno studio di fattibilità(art. 14-bis, c. 1).

11. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Conferenza preliminare: l’art. 14-bis, c.2, inserisce tra gli interessi sensibiliquelli relativi alla pubblica incolumità e sancisce il principio secondo cui anche il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da parte dell’Amministrazione portatrice di un interesse sensibile, con riferimento a opere interregionali, segue la medesima procedura prevista dal nuovo comma 3, dell’art. 14-quater, con riferimento agli interventi sostitutivi in caso di dissenso qualificato espresso in sede di Conferenza decisoria. La prima riunioneè convocata entro 15 giorni ovvero, in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro 30 giorni dalla data di indizione. La convocazione deve pervenire alle amministrazioni interessate, anche per via telematica o informatica, almeno 5 giorni prima. Entro i successivi cinque giorni, le amministrazioni convocate possono richiedere, qualora impossibilitate a partecipare, l’effettuazione della riunione in una diversa data; in tale caso, l’amministrazione procedente concorda una nuova data, comunque entro i dieci giorni successivi alla prima. (art. 14-ter, cc. 1 e 2)

12. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Tempi di svolgimento della Conferenza: si conferma il termine di 90 giorni per l’adozione da parte dell’amministrazione procedente della determinazione conclusiva. Effetti della decisione: si prevede che l’Amministrazione procedente, una volta conclusi i lavori della Conferenza e, in ogni caso, trascorsi inutilmente i termini per l’adozione della decisone finale, adotti una determinazione motivata di conclusione del procedimento alla luce delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede (art. 14-ter, cc. 4, 7-bis e 10). Il provvedimento finale, adottato in conformità della procedura descritta, sostituisce gli atti di consenso di competenza delle amministrazioni partecipanti, e, altresì, delle Amministrazioniinvitate alla conferenza e poi risultate assenti.

13. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Disciplina del dissenso: il nuovo comma 9, art. 14-ter prevede, ora, l’applicazione dell’istituto del silenzio assenso nei casi in cui il rappresentante dell’Amministrazione non abbia espresso in maniera definitiva la volontà dell’Amministrazione rappresentata, escludendo per quest’ultima i rimedi successivi previsti dalla previgente normativa (il c.d. dissenso postumo, sulla base della determinazione conclusiva). Assume rilevanza la regola generale sancita dal comma 1,art. 14-quater, secondo cui la manifestazione del motivato dissenso da parte delle Amministrazioni partecipanti deve avvenire nell’ambito nella Conferenza di Servizi. In caso di motivato dissenso espresso in Conferenza, l’Amministrazione procedente, all’esito dei lavori,e non oltre il termine di 90 giorni, procederà sulla base delle specifiche risultanze della conferenza, tenendo conto delle prevalenti posizioni espresse in quella sede (art. 7-bis).

14. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI La nuova disciplina provvede a specificare con maggiore puntualità i poteri sostitutivi degli organi amministrativi in caso di dissensoqualificato manifestato in materia di interessi sensibili, quali la tutela del paesaggio, dell’ambiente, di beni storico-artistici, della salute e pubblica incolumità. La nuova formulazione distingue i casi di dissenso tra Amministrazioni dello Stato, tra Amministrazione statale e regionale o tra più Amministrazioni regionali, tra Amministrazione statale o regionale ed Ente locale o tra più Enti locali, rimettendo rispettivamente la composizione degli interessi al Consiglio dei Ministri, alla Conferenza Stato-Regioni e alla Conferenza Unificata.

15. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI E’ da segnalare la previsione del nuovo comma 3-ter, art. 14-quater, secondo cui, in caso di dissensi in materie non attribuite alla competenza statale, secondo gli articoli 117, c.2, e 118 della Costituzione: Nel caso in cui la Conferenza Stato-Regioni o la Conferenza Unificata non siano intervenutenei termini indicati, spetta al Ministro per gli Affari regionali rimettere la decisione alle competenti Giunte regionali per l’assunzione della determinazione sostitutiva nei successivi 30 giorni, pena l’intervento sostitutivo del Consiglio dei Ministri, che delibera con la partecipazione dei Presidenti delle regioni interessate.

16. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Fasi di applicazione della Conferenza di Servizi: Dal 1990 ad oggi, si distinguono diverse fasi di applicazione: • Prima del 1997: quando vigeva solo l’art. 14, L. 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi). • Dal 1997 al 2000: quando è entrata in vigore la L. 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), che ha modificato l’art. 14 ed ha aggiunto gli articoli da 14-bis a 14-quater.

17. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI • Dal 2001 al 7 marzo 2005: quando è entrata in vigore la L. 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999), che ha riscritto completamente gli articoli da 14 a 14-quater relativi alla Conferenza di Servizi. • Dall’8 marzo 2005: data di entrata in vigore della L. 11 febbraio 2005, n. 15 (Modifiche ed integrazioni alla L. 7 agosto 1990, n. 241, concernenti norme generali sull’azione amministrativa), che ha modificato ed integrato gli articoli da 14 a 14-quater aggiungendo anche l’articolo 14-quinquies (Conferenza di servizi in materia di finanza di progetto).

18. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Un’indagine ISTAT sullo stato di attuazione della legge 241/90. Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha commissionato un’indagine all’ISTAT, nell’anno 2004, condotta nell’ambito dell’Osservatorio sulla modernizzazione delle pubbliche amministrazioni. L’indagine, che ha coinvolto 1.035 Amministrazioni di tutti i livelli di governo, prende in considerazione tre periodi: 2001-2003, 1997-2000, prima del 1997. Un primo risultato emerso è che la Conferenza di Servizi rappresentail mezzo di semplificazione dell’attività amministrativa più diffuso, dopo il Regolamento per l’esercizio del diritto di accesso e quello per la Fissazione dei termini dei procedimenti amministrativi. Al 2003, il 59,6% delle Amministrazioni pubbliche dichiara di aver convocato una Conferenza di Servizi almeno una volta.

19. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Col passare del tempo, si nota una crescita progressiva delle Amministrazioni che hanno convocato Conferenze di Servizi. La quota più consistente di Amministrazioni che hanno dichiarato l'utilizzo dell'istituto della Conferenza, si trova nel periodo tra il 200l-2003 (41,3%), mentre negli altri periodi si registra il 27,5%, nel periodo 1997-2000, e il 9,0%, prima del 1997. Considerando le motivazioni per le quali le Amministrazioni hanno convocato almeno una volta la Conferenza dei servizi, si rileva che tale strumento è stato utilizzato, nel 58,2% dei casi, allo scopo di conseguire una semplificazione dei rapporti tra Istituzioni poste a diversi livelli di governo (amministrazioni centrali, regioni e/o altre amministrazioni pubbliche); La distinzione territoriale non mostra eccezioni. Si nota, tuttavia, una diffusione più elevata al nord (64,5%), piuttosto che al sud (55,3%) e nel centro (51,7%).

20. LA NUOVA CONFERENZA DI SERVIZI Le Amministrazioni del nord (29,1%) e del centro (25,2%) indicano, quale ulteriore motivazione, la semplificazione dei rapporti tra amministrazioni pubbliche poste allo stesso livello di governo. Al sud, invece, si punta alla semplificazione dei processi interni alle amministrazioni (31,5%). * * * Da un’indagine telefonica realizzata dal Formez nel 2004, su un campione di circa 200 SUAP, è emerso che la Conferenza di servizi viene utilizzata, mediamente, dalle 2 alle 8 volte all’anno, con alcune eccezioni: • Comune di La Spezia: circa 200, (comprese le Conferenze interne); • Comune di Milano: circa 10; • Comune di Roma: circa 15.