Inge Berg Nilssen, Norut Alta:

1. Strategikonferansen 2010 KS Finnmark, Alta 9. februar 2010 Inge Berg Nilssen, Norut Alta: Utfordringer i kommuneøkonomien – nye kostnadsnøkler i inntektssystemet • Debattheftet Kommunesektoren ser muligheter!: • Nye kostnadsnøkler for utgiftsutjamning: Relevante utgiftsfaktorer som bidrar til å forklare ufrivillige kostnadsforskjeller må testes • Andre fordelingspolitiske hensyn bør ivaretas av andre deler av inntektssystemet

2. Strategikonferansen 2010 KS Finnmark, Alta 9. februar 2010 Nye kostnadsnøkler: prosjektet Skolestruktur og inntektssystemet • Samarbeidsprosjekt Norut Alta og SINTEF Anvendt Økonomi • Oppdragsgiver KS Nord-Trøndelag, Nordland, Troms, Finnmark • Finansiert av kommunene i de fire fylkene, KRD

3. Kort om prosjektet • Mål • Er de fordelingsnøkler som brukes i inntektsfordelingssystemet relevante gitt kommunenes ulike topografi/befolkningsstruktur? • Hovedfokus skolestruktur • Metode • Beregner «normale driftskostnader» • Modell beregner skolestruktur med lavest totalkostnader – hvor totalkostnader er faste kostnader + kostnader per elev + skyss-kostnader

4. NB! Alle resultater er å betrakte som foreløbige

5. Vår tilnærming: lokaliseringsmodell Produksjonsteoretisk • Todelt tjenesteytingstype: Undervisning levert felles til gruppe/klasse og undervisning levert til enkeltelever (rettighetsbasert) Mål • Ønsker å knytte kostnader til demografiske og geografiske forhold • Variasjoner i enkeltelevers behov er holdt utenfor analysene, variasjoner i spesialundervisning, morsmålsopplæring etc. er jevnet ut til «normalverdier»

6. Kostnader til skoledrift • Det er rimelig å sette «normale driftskostnader» som: • Faste kostnader per skole + kostnader per elev ved skolen • Konklusjon: Stordriftsfordeler • Flere elever fører til at de faste kostnadene deles på flere • Hovedproblem: Hvor mange skoler trenger man? • Hvilke kommuner må ha en desentralisert skolestruktur?

7. Normalkostnader årstrinn 1-4 Grunnlagsdata: Alle kommunale (og private) skoler i Norge, basis: kostnader på hovedtrinn

8. NOU 1997: 16Tilskuddssystemet for private skoler

9. Begrensninger på reisetid, reisekostnader • Basert på veiledende norm for akseptabel total reisetid, dvs reisetid én vei under • 45 minutter for årstrinn 1-4 • 60 minutter for årstrinn 5-7 • 75 minutter for årstrinn8-10 • I det vesentligste forutsettes buss som transportmiddel ved skyssbehov, ferge/båt der det er nødvendig • Gjennomsnittshastighet for fylkeskommunale bussruter (data SSB) • Nord-Trøndelag: 27 km/t 612,22 kr/km pr år • Nordland: 30 km/t 644,64 kr/km pr år • Troms: 31 km/t 574,63 kr/km pr år • Finnmark: 27 km/t 570,00 kr/km pr år • (merknad Finnmark (17 km/t i SSB data, satt lik hastighet for N-T))

10. Modellen, utviklet av SINTEF anvendt økonomi • Minimerer totale kostnader • Totale kostnader er summen av • Faste kostnader pr skole (en fast sum) • Kostnader pr elev (gitt av antall elever og antall grupper) • Transportkostnader (kr/km pr elev) • Restriksjoner • Alle elever må få et skoletilbud • Maksimal transporttid for ulike alderskategorier • Maksimalt antall elever pr skole • Minimum en skole i hver kommune

11. Modellens prinsippielle oppbygging • Beregner kostnadsoptimal skolestruktur avhengig av bosettingsstruktur på grunnkretsnivå • Uavhengig av faktisk skolestruktur i kommunene • Uavhengig av faktisk kommunestruktur Hvilke kommuner må ha en desentralisert skolestruktur, gitt forutsetningene?

12. Modell: Kostnader pr elev

13. Modell: Antall skoler

14. Modell vs faktiske årsverk

15. Finnmark • Beregnede kostnader pr elev er 2,8 ganger høyere i den ”mest kostbare” kommunen enn i den ”minst kostbare” • Seks kommuner får beregnede kostnader over 2 ganger den ”minst kostbare” • Ingen kommuner har ”unormalt” lave kostnader • (Forbehold: Modifisering av kostnadsfunksjon)

16. Følsomhetsanalyse: Følsomhet for justerte forutsetninger: • Maksimal reisetid • Transportkostnader • Foreløpige analyser: • Stabil modell ved endrede reisetidsgrenser og transportkostnader • (noe større følsomhet for reisetid for finnmarkskommuner enn i de andre tre fylkene) Reisetid Transportkostnader

17. Modellberegningene er stabile over tid (så lenge bosettingsmønsteret er det)

18. Vårt utgangspunkt:Dagens reisetidskriteria i IS gir dårlig samsvar med modellberegninger og faktisk skolestrukturForslag til alternative kostnadsnøkler: • Skolestrukturkriterie basert direkte på modell • Forenklet og forståelig kriterie basert på modellberegnet antall skoler • Uansett behov for ny referansemodell for kostnadsnøkler skole

19. Kontaktinformasjon:ingen@norut.noInge Berg Nilssen, Norut Alta,tlf 784 57103 / 41 64 41 06

20. Bonusmateriale

21. Faktisk skolestruktur, landet • Kostra 2008: Driftsutgifter (kommuner) undervisning ca 40 mrd kr, herav 87 % lønn skolebygg ca 8 mrd kr, skyss marginalt • Store variasjoner i lønnsutgifter undervisning pr årsverk. Flere kommuner med desentralisert skolestruktur har lavere lønnsutgifter, men ikke når det korrigeres for arb.giveravgift • Sammenheng mellom høye driftsutgifter pr elev til skolebygg og skolestruktur

22. Tjenesteproduksjonen: • Årsverk til ordinær undervisning (GSI) er en god indikator for faktisk skolestruktur • Ressursbruk til spesialundervisning er økende, store geografiske variasjoner(NOU 2005:18 – Borge-utvalget: Foreslått kriterie: barn med grunn- og hjelpestønad) • Undervisning av språklige minoriteter: I dag i hovedsak finansiert gjennom øremerkede tilskudd. Foreslått innlemmet i rammetilskuddet (st.prp 60 (2004-05)), foreslått kriterie(NOU 2005:18): 1.generasjons innvandrere 6-15 år utenom Skandinavia

23. NOU 2005:18 – Borge-utvalget : • Entydig sammenheng mellom kostnad pr. elev og skolestørrelse • Sammenheng mellom bosettingsmønster og kostnader pr elev • Er kostnadsulempene ”frivillige” eller ”ufrivillige” • Foreslår en videreføring av dagens reisetidskriteria ,men også utvikling av et nytt strukturkriterium

24. Årsverk til ordinær undervisning avhenger av av elevtall og gruppestørrelse Årstrinn 1-4 Årstrinn 5-7 Årstrinn 8-10

26. Transportkostnader i modellen: Faktiske (marginale) kostnader. • Å reise 45 minutter med buss 190 dager i året i en hastighet på 31 km/t tilsvarer en kostnad på ca 150 000 kroner i året... Modellen tar ikke hensyn til: • TØI rapport 459/1999 ser på tidsverdier av reiser, de er satt til 26kr/persontime for reiser under 50 km med buss (andre reiser, dvs. ikke forretningsreiser eller reiser til/fra arbeid). Å reise 45 minutter med buss 190 dager i året tilsvarer da 2233 kroner i året (en reise til/fra jobb er priset ca 1,5 ganger så høyt) – burde slike kostnader vært inkludert også for barn? • Normalt bruker man 1,1 time til reise uansett hvor i verden man bor (Andreas Schafer and David Victor: «The Past and Future of Global Mobility», Scientific American, October 1997, pp. 58-61). Erøvregrense for transport egentlig ca 30-35 minutter (hvervei), mens alt over førertiløkte (sosiale) kostnader?