“FISCALIDAD Y DESARROLLO” J. Ruiz-Huerta Universidad Rey Juan Carlos

1. Una nueva gobernanza global y regionalpara la Unión Europea y América Latina-Caribe(Santo Domingo, 3 y4 del XI de 2011) “FISCALIDAD Y DESARROLLO” J. Ruiz-Huerta Universidad Rey Juan Carlos

2. FISCALIDAD Y DESARROLLO (ÍNDICE) • I. Importancia de la fiscalidad para el desarrollo • II. ¿Qué fiscalidad?: Principios. Los principios en el caso de PED • III. Indicadores comparativos de presión fiscal • IV. Estructura de los sistemas y tendencias. • V. Reforma fiscal y pactos. • VI. Perspectivas y desafíos de los sistemas fiscales. • VII. Reforma de la Fiscalidad en un contexto global

3. I. IMPORTANCIA DE FISCALIDAD PARA EL DESARROLLO • La fiscalidad es un aspecto crucial en los procesos de desarrollo, porque: • Afecta al comportamiento económico de los individuos. • Determina la capacidad del sector público para proveer bienes y servicios, redistribuir renta y aplicar políticas de estabilización. • Implica un intercambio de impuestos por representación y ciudadanía • Los ODM exigen aumentar la capacidad interna de obtener recursos. Se ha estimado que los impuestos evadidos en los PED representan una cantidad mayor que la necesaria para alcanzar los ODM

4. I. FISCALIDAD Y DESARROLLO EN UN CONTEXTO GLOBAL • 1. Necesidad de diferenciar entre sistemas fiscales de los países y la fiscalidad en un marco global. • 2. Contemplar el papel del sector público desde una perspectiva de bienes públicos globales, especialmente incentivado desde la crisis económica actual: Reglas para asegurar la estabilidad del sistema financiero internacional, reglas del comercio internacional, conservación del medio ambiente, prevención de enfermedades contagiosas y epidemias; seguridad internacional y lucha contra el terrorismo,.. Se trata de cuestiones que no pueden ser abordadas desde los países de forma unilateral. • 3. La atención a las cuestiones anteriores y la búsqueda de un objetivo de crecimiento (del bienestar) exige una visión multilateral en la línea de promover pactos sociales o pactos de ciudadanía de carácter internacional. • 4. Pero no se puede avanzar solo en el ámbito global. La búsqueda de soluciones inclusivas (en términos de personas y de recursos naturales) en el marco internacional no se puede hacer al margen de los procesos de pactos (sociales y fiscales) en el interior de cada país. Las alternativas globales exigen perspectivas nacionales y regionales previas. Por eso, analizaremos primero la perspectiva de los países y las regiones en los procesos de desarrollo económico.

5. II. ¿QUÉ FISCALIDAD? EL PAPEL DEL SISTEMA IMPOSITIVO • ¿PARA QUÉ SIRVE UN SISTEMA IMPOSITIVO? • Financiar los servicios públicos garantizados por el estado • Corregir desigualdades y la distribución de la renta del mercado • Estimular la actividad económica y el crecimiento • UNA PERSPECTIVA ACTUAL DE LOS PRINCIPIOS IMPOSITIVOS

6. II. CONDICIONANTES DE LOS SISTEMAS FISCALES DE LOS PED • A) CONDICIONANTES INTERNOS: • Peso elevado de la economía informal y de la agricultura • Numerosas empresas de tamaño muy reducido • Baja calidad institucional • Estadísticas tributarias muy deficientes • Limitado desarrollo del sistema financiero • A menudo, los que pueden pagar impuestos son pocos; además, no desean hacerlo y cuentan con gran influencia política para evitarlos.

7. II. CONDICIONANTES DE LOS SISTEMAS FISCALES DE LOS PED • B) CONDICIONANTES EXTERNOS: • Exigencias de organismos internacionales y donantes • Competencia fiscal • Dificultades para determinar las bases imponibles • Importantes volúmenes de evasión fiscal • Caída de recursos arancelarios

8. III. PRESIÓN FISCAL: INGRESOS IMPOSITIVOS / PIB

9. Ingresos no impositivos (% del total de ingresos) 25 1990 último año disponible 20 15 10 5 0 Baja Media OCDE Nivel de renta III. IMPORTANCIA DE LOS INGRESOS NO IMPOSITIVOS

10. III. NIVELES DE PRESIÓN FISCAL EN PED Y ALC • Los niveles de presión fiscal de ALC y de los PED son, en general, muy bajos (especialmente si se descuentan los ingresos sobre recursos naturales y otros ingresos no impositivos). Con esos recursos es muy difícil garantizar la cohesión social, evitar la segmentación, asegurar la gobernabilidad, llevar a cabo las políticas distributivas necesarias y financiar las políticas de servicios esenciales. • En una comparación internacional, ALC es una de las regiones del mundo con menor nivel de presión fiscal. Los datos indican que la diferencia como media, entre la OCDE y la región es aproximadamente de 20 puntos porcentuales. • Los niveles de presión fiscal son muy diferentes entre los países de la región. (heterogeneidad). • En todo caso, hace falta mejorar la información estadística para hacer posible la realización de comparaciones homogéneas, y para evaluar la “brecha” entre la recaudación potencial y la real en ALC.

11. EUROPA: 1. Con diferencias entre países (más desde la ampliación), niveles razonables de igualdad. 2. Elevados niveles de presión fiscal con tendencia a disminuir. 3. La acción de la política fiscal mejora la distribución. 4. El gasto público compensa el efecto cuasi proporcional de los impuestos. 5. Los controles institucionales funcionan, aunque con dificultades (rendición de cuentas, lucha contra la corrupción y el fraude). 6. Importantes efectos negativos de la crisis económica sobre las cuentas públicas. AMÉRICA LATINA: 1. Indicadores muy elevados de desigualdad. 2. En general, bajos niveles de presión fiscal, con suave tendencia a aumentar. 3. La acción de la política fiscal tiene un efecto moderado sobre la distribución de los ingresos. 4. El gasto público, en cierta medida, compensa el efecto regresivo de los impuestos. 5. Debilidad de los controles institucionales y preocupación por incorporar a la población informal y controlar la evasión. III. DESIGUALDAD Y POLÍTICA FISCAL: UNA COMPARACIÓN REGIONAL

12. IV. ESTRUCTURA: PESO DE LOS IMPUESTOS SOBRE BIENES Y SEVICIOS

13. IV. EL PESO DE LAS CONTRIBUCIONES SOCIALES

14. IV. IMPORTANCIA DE LOS IMPUESTOS SOBRE EL COMERCIO INTERNACIONAL

15. IV. LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RENTA

16. IV. COMPARACIÓN DEL PESO RELATIVO DEL IRP Y EL IS (2008)

17. IV. EVOLUCIÓN DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN AMÉRICA LATINA(EN PORCENTAJES DEL TOTAL RECAUDADO) (CEPAL)

18. IV. RASGOS DE LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA EN ALC Predominio de sistemas fiscales con tendencia a la regresividad. a) Alto peso de la imposición indirecta (la ratio Imposición renta / Imposición consumo es de 0,5, frente a 1,1 de media en la OCDE). b) Presencia muy pequeña de la imposición sobre renta personal, junto a la mayor significación del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (la ratio Imposición Sociedades / Imposición Personas Físicas es de 2,22 en AL frente a 0,35 en la OCDE). c) Escasa relevancia de las contribuciones sociales ante el peso de sistemas de pensiones fragmentados y en buena medida basados en la capitalización. c) Limitada entidad de la imposición sobre la riqueza. d) Peso significativo de ingresos sobre recursos naturales. e) Elevadas cifras de incumplimiento y evasión. f) Administraciones tributarias en procesos de reforma, adaptación y modernización.

19. V. REFORMA FISCAL: COHESIÓN Y PACTO SOCIAL VS. PACTO FISCAL • Las exigencias de seguridad y estabilidad social, así como la búsqueda de mecanismos adecuados de redistribución de ingresos, justifica la puesta en marcha de un pacto o acuerdo social básico que garantice la cohesión social. • Dicho pacto, en Europa, implica la garantía de universalidad y eficacia de algunos servicios públicos como la educación, la sanidad, la seguridad, la justicia o las prestaciones y servicios para combatir las situaciones de pobreza y exclusión social. • Consustancial con la idea del pacto social europeo es la extensión y generalización de sistemas de seguridad social de reparto. • Tres condicionantes decisivos: Disponer de recursos suficientes, fortalecimiento institucional y desarrollo de sistemas de información y metodologías robustas que permitan la medición de impactos y resultados.

20. V. ¿CUÁL ES EL SIGNIFICADO DEL PACTO FISCAL? • Acuerdo básico de los ciudadanos, a través de las instituciones que los representan, para determinar las reglas básicas de funcionamiento del sector público (ingresos, políticas de gastos, regulación) y obtener los recursos suficientes para financiar servicios de calidad. • Aunque pueda producirse en momentos singulares y asociado a acontecimientos políticos y/o económicos relevantes, en un marco democrático implica su renovación y perfeccionamiento a lo largo del tiempo de forma gradual. • Dadas las características diferentes de los países (históricas, políticas, institucionales,..) no hay fórmulas de validez universal, aunque deban admitirse tendencias y criterios útiles de aplicación. • Evaluación sistemática de los programas de gasto. Sistema fiscal sencillo, transparente e integrador que limite al máximo los comportamientos evasores. Transparencia y educación ciudadana. • Necesidad de ampliar el ámbito territorial de los pactos.

21. VI. PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS DE LOS SISTEMAS FISCALES • El crecimiento sostenido (y sostenible) es imprescindible para reducir la pobreza y la desigualdad, además de preservar los recursos naturales, pero debe ir acompañado de estrategias que integren políticas económicas y sociales para que todos se beneficien del crecimiento y mejore la distribución. • Para reducir la desigualdad es necesario incrementar el gasto social y mejorar su calidad (inversiones, sanidad y educación públicas, servicio civil eficiente). La cohesión social, eje central de las estrategias de desarrollo. • Para combatir la desigualdad y financiar el gasto social, debe disponerse de recursos suficientes. La búsqueda de una fiscalidad eficiente, justa y transparente es imprescindible. Los impuestos son el “precio” de la cohesión. • Necesidad de instituciones sólidas, regulación del mercado y una sociedad basada en la justicia social, la primacía del estado de derecho y la solidaridad. • En una sociedad democrática, la transparencia y la inversión en estadísticas son variables esenciales-

22. VI. PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS DE LOS SISTEMAS FISCALES • Modificar la composición de la estructura tributaria para conseguir más recursos y lograr efectos en la distribución del ingreso. • Reforzar la imposición directa (bases amplias y generalizadas, incluyendo rentas mixtas y rentas de capital). Los impuestos directos son más visibles y facilitan, mejor que los indirectos, el compromiso de los ciudadanos con las instituciones y sus demandas de mejores servicios públicos. También las contribuciones sociales deben ser objeto de mayor atención, procurando un aumento de recaudación en este ámbito. Respecto al Impuesto de Sociedades, la creciente integración de las economías, la movilidad del capital o la competencia fiscal hacen necesaria una mayor coordinación internacional en materia tributaria. • Aunque el IVA desempeña un papel relevante en casi todos los países, sus efectos de regresividad, opacidad y crecientes problemas de evasión invitan a su permanente adaptación y reforma. (Warren, 2007 y esfuerzos para “personalizar” del IVA). Énfasis creciente en la tributación medioambiental. • Continuar el proceso de modernización de la gestión de los tributos. En todo caso, garantizar la suficiencia, incluso con tributos heterodoxos. • No deberían menospreciarse los impuestos sobre la propiedad. • La lucha efectiva contra la economía informal y el fraude debe ser una prioridad, especialmente en relación con la imposición sobre la renta

23. VII. REFORMAS DE LA FISCALIDAD EN UN CONTEXTO GLOBAL • Son imprescindibles los Acuerdos multilaterales para evitar la competencia a la baja de la imposición sobre el capital. • Es cada vez más necesario garantizar la colaboración máxima en términos de información entre administraciones tributarias para combatir el fraude. • En el próximo futuro, será necesario poner en marcha impuestos generales para financiar bienes públicos globales y reducir externalidades negativas (impuestos sobre el sector financiero o impuestos medioambientales). Ello exigirá también la creación de instituciones respetadas que los apliquen y controlen. • Es esencial hacer compatibles los sistemas fiscales con una economía sostenible (impuestos especiales transformados en medioambientales que disminuyan el peso de la imposición sobre el trabajo y transversalidad). • Nuevas (y coordinadas) medidas para combatir las fugas de capitales y la evasión fiscal: Estimular una estrategia de supresión de los paraísos fiscales; registro público obligatorio de compañías y trusts; intercambio automático de información; regulación común de precios de transferencia; información país por país; endurecimiento y armonización de las medidas contra el blanqueo de dinero; nuevas instituciones de control y supervisión.