O Federalismo em seu Labirinto: Crises e Desafio

1. O Federalismo em seu Labirinto: Crises e Desafio Fernando Rezende EBAPE/FGV

2. Crises? Qual é a novidade? • História - O velho conflito: centralização, descentralização e alternância de ciclos políticos. • A novidade:centralização na democracia. Qual o futuro do nosso federalismo?

3. Quais são os traços distintivos dessa nova crise? • A guerra fiscal é o sintoma do agravamento de uma crise que concorre para a fragilização da posição dos estados em nossa federação. • A federação foi atropelada pela nova agenda do Estado brasileiro desenhada em 1988. • Nova agenda do Estado privilegiou a convergência social – interrupção do processo de convergência regional. • Ela não se resolve, como no passado, apenas mediante a redistribuição das receitas.

4. 1988 : A nova agenda do Estado e a federação. • Uma nova solução para um velho conflito? • Demandas da federação reproduziram velho padrão: redistribuir receitas tributárias, ignorando riscos das medidas adotadas para implementar a nova agenda. • Nova agenda do Estado foi centralizada no governo federal – financiamento e regulação. • Medidas defendidas pelos estados para redistribuir receitas facilitaram a ampliação de conflitos (imp únicos, aliquotas, desequilibrios representação, serviços, Confaz, base fundos...)

5. A centralização das responsabilidades pela nova agenda do Estado foi impulsionada: • Pela opção adotada para promover o ajuste fiscal • Pelo ritmo acelerado da urbanização • Concentração populacional e urbanização da pobreza • Ampliação das relações do governo federal com os municípios reforçaram o poder local. • Pela velocidade das mudanças no perfil demográfico e socioeconômico da população. • Pelo novo contexto político - fragmentação partidária e meios utilizados para sustentar a governabilidade democrática

6. Que contribuíram para ampliar os conflitos e a complexidade das soluções • Pressões por geração de empregos urbanos concorreram para ampliar os conflitos interestaduais. • Impacto da abertura da economia e dos avanços tecnológicos no comércio interregional – afrouxamento dos laços econômicos entre as regiões • Fortalecimento de polos econômicos regionais direciona foco atuação política representantes estaduais para as bases municipais.

7. Como com a nossa federação foi afetada? Perdeu o rumo- não consegue encontrar a saída do labirinto.

8. Acumulou fragilidades e desequilíbrios • Forte queda da participação dos estados na repartição do bolo fiscal • Encolhimento e disparidades nas capacidades de atendimento das demandas de suas populações. • Perda de influência dos entes federados na política nacional • Governantes suportam o ônus político gerado pela incapacidade para evitar a deterioração da infraestrutura urbana e melhorar a qualidade dos serviços públicos.

9. O cobertor encolheu

10. Perdeu autonomia • Não tem espaço para decidir sobre o uso dos recursos orçamentários. • Crescente interferência do governo federal nas finanças estaduais e municipais (desonerações,base fundos, pisos salariais)- maiores encargos e menores recursos • Impossibilidade de exercício da competência concorrente. O que fazem os legislativos estaduais? • Municípios ganharam status de entes federados- o que mudou na prática?

11. Envolveu-se em conflitos e disputam um espaço cada vez menor. • Estados sustentam uma disputa fratricida – redistribuir para encolher. • Não conseguem construir uma agenda de mudanças baseada na percepção dos interesses coletivos • Sofrem de aguda miopia.Não enxergam adiante • Perdem-se na busca de socorros emergenciais. • Não conseguem encontrar o rumo

12. Que foram de tornando cada vez mais acirrados • Disparidades regionais - convergência dos PIBS regionais estancou há duas décadas • Urbanização, pressões sociais e guerra fiscal • Rigidez das regras e velocidade da dinâmica socioeconômica acentuam os desequilíbrios. • Desequilíbrios fiscais e vinculações uniformes não geram condições para proporcionar a isonomia de oportunidades de ascensão social • Abertura da economia e novas tecnologias exigem a construção de um projeto que harmonize interesses nacionais e regionais.

13. Disparidades de oportunidades de ascensão social

14. Disparidades fiscais- municípiosApós o FPM CFF1 = arrecadação de tributos próprios (ISS, IPTU, ITBI, IRRF, taxas e contribuição de melhoria) + devolução da parcela devida aos municípios de impostos arrecadados por terceiros (ICMS, IPVA, ITR e IOF-ouro) + multas e juros + receita da dívida ativa.

15. Federação sofreu o impacto de fortes ventos vindos do exterior e perdeu o rumo • Abertura da economia, avanços tecnológicos e ineficiências tributárias afrouxaram os laços econômicos entre as regiões brasileiras e fomentaram o acirramento da guerra fiscal • Afogou-se em antagonismos que impedem a percepção da importância de uma atuação pautada pelos interesses coletivos. • E atolou-se no predomínio do individualismo e do improviso.

16. E assiste à erosão das suas finanças. • Competição pela exploração de bases tributárias limita espaço para ampliar recursos próprios. • Base das transferências encolhe em razão do crescimento das contribuições e das desonerações tributárias (IPI,folha e Cofins). • Tecnologia e meio ambiente repercutem na tributação de comunicações e combustíveis. • Controles burocráticos dificultam o acesso às transferências orçamentárias • Estímulo ao endividamento cria problemas futuros • Iremos precisar de uma nova negociação das dívidas?

17. O Desafio: Velhas soluções não são adequadas. É preciso adotar uma nova abordagem

18. Por que a atual crise do federalismo requer medidas diferentes das adotadas no passado? • Não há espaço para redistribuir receitas – federação entra em choque com a agenda social • Não há um inimigo comum que favoreça a união dos estados. • É preciso discutir a revisão da agenda do Estado em face das novas demandas da sociedade por melhores serviços públicos. • E destacar a importância de um novo modelo de repartição das responsabilidades do Estado na federação para esse objetivo.

19. O que precisa ser contemplado na busca de novas soluções? • Direcionar o foco para as responsabilidades: urbanização, demandas sociais e a revisão da agenda do Estado brasileiro. • Por em debate a repartição das responsabilidades – substituir centralização por cooperação • Construir um novo modelo de federalismo fiscal – equilíbrio na repartição de responsabilidades e de recursos • Adotar três passos para avançar nessa direção

20. 1- Velha solução para um renovado conflito • Uma nova política de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal • Incentivos fiscais federais substituem benefícios do ICMS • Um modelo integrado de financiamento de investimentos na infraestrutura • Política regional não é subsidiária de mudanças no ICMS • Combinar a implementação da política regional com a gradual uniformização das alíquotas interestaduais do ICMS. • Por em debate a necessidade de reconstruir um sistema tributário nacional

21. 2- Nova solução para um velho conflito • Coordenação é a alternativa à centralização para conciliar os avanços sociais com a descentralização. • Coordenação é essencial para a melhoria da qualidade da gestão pública. • Isso requer um novo regime de transferências baseado na busca do equilíbrio, da isonomia e da coesão. • O novo regime de transferências deve ter como referência os modernos regimes de equalização fiscal.

22. 3- A busca de solução para um novo problema • Dificuldades decorrentes da combinação da dinâmica territorial, autonomia municipal, rigidez institucional e rivalidades políticas. • Necessário combinar instrumentos financeiros (crédito, transferências) e regulação para criar incentivos à cooperação. • Introduzir flexibilidade normativa necessária para permitir o ajustamento periódico à dinâmica territorial.

23. Restaurar a essência do federalismo: unidade na diversidade • “o uso da preposição na para conectar as duas palavras procura ressaltar que a unidade pode estar ancorada na diversidade, que a diversidade pode contribuir para a unidade, que a unidade não deve dissolver a diversidade na homogeneidade, e que unidade e diversidade não podem ser necessariamente vistas como contraditórias” (Watts e Kincaid, conferência internacional sobre o federalismo, Índia, 2007).