JAVNE FINANCE V SLOVENIJI: PRIPRAVA IN IZVRŠEVANJE PRORAČUNA IN OCENA JAVNO-FINANČNE SITUACIJE

JAVNE FINANCE V SLOVENIJI: PRIPRAVA IN IZVRŠEVANJE PRORAČUNA IN OCENA JAVNO-FINANČNE SITUACIJE Predavanje Milan M. Cvikl, Državni zbor RS Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta – Podiplomski študij Davčnega prava Maribor, 25. november 2006

Javne finance v Sloveniji UVOD IN POVZETEK • CILJI IN ELEMENTI PRIPRAVE IN IZVRŠEVANJA PRORAČUNOV TER REFORME UPRAVLJANJA JAVNIH IZDATKOV • OCENA STANJA REFORM OB VSTOPU V EU IN OCENA JAVNO-FINANČNE SITUACIJE V LETIH 2004-2008 • SKLEPNA MISEL O POTREBNIH SMEREH REFORM JAVNIH FINANC Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

PRISTOP K PREDAVANJU • Govorim kot predsednik Komisije za nadzor proračuna in drugih javnih financ, kot opozicijski poslanec in kot poznavalec javno-finančnih in evropskih tem • Kot nekdanji državni sekretar za javne finance in nekdanji minister za evropske zadeve • Predstavil bom dosedanje javno-finančne reforme, še posebej strukturo priprave in izvrševanja proračuna • Predstavil bom pristop vlade RS k (ne)reševanju vprašanj razvoja Slovenije in ključne dejavnike, ki bodo vplivali na javnofinančna gibanja v RS in s tem opozoriti na velika javno-finančna tveganja • Zato ocenil javnofinančne situacijo ob vstopu v EU, podal pregled gibanj na prihodkovni in odhodkovni strani javnih financ v obdobju 2004-08 • Poudarjam, da bo možni končni učinek visoko povečano zadolževanja in poroštev Republike Slovenije Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

UVOD IN POVZETEK • Temeljna vprašanja razvoja so povezana s pripravo in izvrševanjem proračuna in javnih financ v celoti kot instrumenti ekonomske politike. • V gradivu zato predstavljamo , kako se pripravljajo in izvršujejo proračuni. • Metodološki in zakonski temelj priprav in izvrševanje je določen z Zakonom o javnih financah. • V drugem delu bomo podali oceno javno-finančne situacije v Sloveniji na strani: • prihodkov državnega proračuna in • odhodkov državnega proračuna in • podali nekaj predlogov za izvedbo nadaljnjih reform javnih financ Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

UVOD IN POVZETEK • Ob vstopu v Evropsko Unijo se je v Slovenija zaključila tranzicija. Uveljavljeno je stališče, da je pri tem šlo za trojno tranzicijo: • iz republike nekdanje Jugoslavije v samostojno državo • iz socialističnega v tržno gospodarstvo evropskega tipa in • iz samostojne države v članico Evropske Unije. • Sprejeta in uveljavljena javnofinančna zakonodaja je pomembno prispevala k uspešni trojni tranziciji • Nujnost nadaljnjih javnofinančnih reform za povečanje konkurenčnosti Slovenije • Javnofinančna zakonodaja in situacija ob vstopu v EU je bila zadovoljiva Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

UVOD IN POVZETEK • Vendar je sedaj po vstopu v ERM II vloga restriktivne fiskalne politike ključna, zato vstop v EU nujen, a ne zadosten pogoj za učinkovite javne finance • Zadosten pogoj so ustrezni vladni programi (SRS) • Temeljno tveganje je (ne)pripravljenost nove vlade za nadaljnjo reformo javnih financ in posledično povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga • Po 2 letih vlada še razmišlja, kaj bo naredila na javni porabi, reforme, kot jih zahteva SRS očitno ne bo v obdobju 2004-2008. • Zato podrobna analiza prihodkov in odhodkov v proračunih 2004-2008 Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Metodološka opozorila: ELEMENTI PROCESA JAVNIH FINANC UPRAVLJANJE Z LIKVIDNOSTJO DAVKI IN PRIHODKI ODHODKI PRORAČUNOV FINANCIRANJE PRIMANJKLJAJA, UPRAVLJANJE DOLGA IN SPREMEMBE V NEPLAČENIH OBVEZNOSTI Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Cilji in elementi procesa javnih financ PRORAČUNSKI CIKLUS Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Cilji in elementi javnih financ: SHEMA UPRAVLJANJE JAVNIH IZDATKOV Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Elementi javnih financ IDEALNI SISTEM JAVNIH FINANC • Kdo - katere institucije - (u)porabljajo javni denar? • Kdo, katere vrste institucij - državne, občinske, regionalne, institucije socialnih skladov, izvajalci javnih negospodarskih služb organizirani kot javni, zasebni zavodi ali kot koncesionarji, izvajalci javnih gospodarskih služb organizirani kot javni gospodarski zavodi ali kot javna podjetja ali kot zasebna podjetja porabljajo javna sredstva? • Kaj (kakšni računi) se plačujejo iz javnih sredstev? • Kaj, kakšne vrste storitev, transferov, materialnih stroškov, stroškov dela, investicijskih odhodkov ali transferov in subvencij (ekonomska klasifikacija) se plačuje? • Zakaj in kako (u)porabljamo javni denar? • Kako z javnimi denarjem izpolnjujemo zastavljene družbene cilje, kako merimo uresničevanje teh ciljev in kako je zagotovljeno primerno razmerje med ceno in kakovostjo, oziroma ali je poraba javnega denarja potrebna? Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Elementi sistema javnih financSISTEMI UPRAVLJANJA- Akterji, sposobnosti in odgovornosti Citizens/Firms • Political Governance • Political Parties • Competition, transparency Executive-Central Govt • Civil Society & Private Sector • Civil Society Watchdogs • Media • Business Associations • Formal Oversight Institutions • Parliament • Judiciary • Oversight institutions Cross-cutting Control Agencies (Finance, HR) Citizens/Firms Citizens/Firms Service Delivery & Regulatory Agencies Outcomes: Services, Regulations, Corruption Subnational Govt & Communities Citizens/Firms Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Izboljšanje Upravljanja javnih financ – Generalni pristop in platforme Platform 4 Integration of accountability and review processes for both finance and performance management Enables more accountability for performance management A COUNTRY – Sequence of Platforms Enables focus on what is done with money Platform 3 Improved linkage of priorities and service targets to budget planning and implementation Broad Activities Enables a basis for accountability Platform 2 Improved internal control and public access to key fiscal information to hold managers accountable • Full design of FMIS • Develop IT • Management • Strategy • Initial design of asset register Platform 1 A credible budget delivering a reliable and predictable resource to budget managers Broad Activities • Re-design budget cycle (e.g. MTEF) • Pilot program based budgeting & budget analysis • Further fiscalDecentralization Broad Activities • Re-design • Budgeting • Classification system • Initial design of FMIS for core business processes • Strengthen external audit and define internal audit function Broad Activities • Integration of budget (recurrent & capital budgets) • Strengthen macro and revenue • Forecasting • Streamline spending processes Source: See “Study of measures used to address weaknesses in Public Financial Management systems in the context of policy-based support,” by Peter Brooke, at www.pefa.org Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV V SLOVENIJI • Določitev strateškega in makroekonomskega okvira proračuna • Določitev razvojnih prioritet in naloge vlade (politični program, globalna vladna in resorne strategije in programi) • Potrditev na Vladi okvirnega razreza proračuna po programih in državnih organih • Na podlagi navodil Ministrstva za finance (Proračunski priročnik) resorji pripravijo programe, podprograme, projekte in aktivnosti v okviru sprejetega razreza proračunske porabe • Priprava gradiva za dokončno vladno potrditev in posredovanje predloga državnega proračuna v parlament • Predstavitev proračuna in splošna obravnava predloga proračuna v parlamentu • Oblikovanje amandmajev, opredelitev vlade do amandmajev in priprava dopolnjenega predloga proračuna • Obravnava dopolnjenega predloga proračuna in sprejem državnega proračuna Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV (1 OD 5) Postopek priprave predloga Proračuna v Republiki Slovenijije od leta 2001, ko smo začeli pripravljati in sprejemati proračune za dve leti (za tekoče in naslednje leto) (Uredba o podlagah in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS, št. 45/02)naslednji: • Prva proračunska seja vlade se prične do 25. maja tekočega leta in na njej vlada predstavi osnutek proračunskega memoranduma ter določi (i) globalni nominalni okvir izdatkov proračuna po ekonomski klasifikaciji z navedbo ciljne višine primanjkljaja ali presežka za obdobje naslednjih štirih let in ciljno višino dolga države za to obdobje in (ii) državne razvojne prioritete za proračunsko obdobje. • Po končani seji se na podlagi sklepov Vlade prične usklajevanje med MF Ministrstvom za finance in predlagatelji finančnih načrtov o razrezu proračunskih izdatkov za leto t+1 in t+2. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV (2 OD 5) • Druga proračunska seja vlade se prične do 15. junija tekočega leta. Vlada na njej na predlog MF določi razrez proračunskih izdatkov za področja proračunske porabe do ravni glavnih programov in po predlagateljih finančnih načrtov. Skladno s sklepi vlade izda MF navodilo za pripravo proračuna (t.i Proračunski priročnik), ki ga posreduje predlagateljem finančnih načrtov v 10 dneh po zaključku druge proračunske seje. Proračunski priročnik vsebuje: • temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo predloga proračunov; • s strani vlade določen razrez proračunskih sredstev; • navodila in roke za pripravo predlogov finančnih načrtov in njihovih obrazložitev ter spremljajočih dokumentov proračuna in • druga tehnična in vsebinska navodila za pripravo predloga proračuna. • Predlog finančnega načrta predložijo predlagatelji finančnih načrtov MF do 30. julija tekočega leta oziroma do dne, ki ga določi vlada. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV (3 OD 5) • Do 20. septembra tekočega leta MF predloži vladi v sprejem proračunski memorandum, predlog sprememb proračuna za leto t+1 in predlog proračuna za leto t+2. • Vlada mora skupaj s predlogoma proračunov in njihovimi obrazložitvami predložiti DZ tudi: • proračunski memorandum za obe leti; • obrazložitve predlogov proračunov, skupaj s predlogoma načrtov delovnih mest (po novem zakonu o javnih uslužbencih so to kadrovski načrti) in predlogoma načrtov nabav in gradenj (ta vsebuje tudi načrt informatizacije); • programa prodaje državnega finančnega in stvarnega premoženja za prihodnji leti; • predloge finančnih načrtov za prihodnji leti ZZZS in ZPIZ, javnih skladov in agencij, katerih ustanovitelj je država, z obrazložitvami in • predloge zakonov, ki so potrebni za izvršitev predlogov proračunov, predvsem pa ZIPRS za obe leti. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV (4 OD 5) • Vlada predloži te dokumente v Državni zbor do 30. septembra tekočega leta. • Postopek obravnave in sprejemanja državnega proračuna v DZ določa Poslovnik DZ (Uradni list RS, št. 33/02 in 60/04) in sicer na sledeči način: • Sejo DZ, na kateri bo opravljena predstavitev proračunskega memoranduma in predlogov proračuna, se skliče najkasneje v 10 dneh po predložitvi predloga proračuna. • Obe gradivi predstavita na seji predsednik vlade in minister za finance. Nato tečeta postopka za obravnavo predloga proračuna in predloga sprememb proračuna ločeno, saj slednji teče po postopku za sprejemanje rebalansa proračuna. • Amandmaje k predlogu proračuna lahko vložijo poslanci, poslanske skupine, zainteresirana delovna telesa in matično delovno delo. Ti jih lahko vložijo v 10 dneh po predstavitvi. Zainteresirano delovno telo lahko vloži amandmaje samo k tistim delom predloga proračuna, ki zadevajo njegovo področje. Amandmaji se predlagajo k posameznim delom posebnega dela predloga proračuna. Vsak predlagatelj amandmaja mora upoštevati pravilo o ravnovesju med proračunskimi prejemki in izdatki, pri čemer amandma ne sme biti v breme proračunske rezerve, splošne proračunske rezervacije ter dodatnega zadolževanja. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.1. PRIPRAVA PRORAČUNOV (5 OD 10) • Matično delovno telo (Odbor za finance in monetarno politiko) se v 15 dneh po predstavitvi obeh gradiv opredeli do vloženih amandmajev in sprejme svoje ter pripravi poročilo. • Vlada se v 30 dneh po predstavitvi na seji DZ opredeli do vseh vloženih amandmajev in na podlagi teh opredelitev ter zadnjih analiz gospodarskih gibanj in realizacije proračuna za tekoče leto pripravi dopolnjen predlog proračuna ter ga predloži DZ. • Amandmaje k dopolnjenemu predlogu proračuna lahko vloži matično delovno telo, poslanska skupina ali najmanj četrtina poslancev. Matično delovno telo lahko vloži amandmaje najkasneje 3 dni pred sejo DZ. Matično delovno telo se opredeli do teh gradiv in pripravi poročilo, ki vsebuje njegova stališča in opredelitve do amandmajev ter amandmaje matičnega delovnega telesa. • Seja DZ za obravnavo dopolnjenega predloga proračuna se skliče v 15 dneh po predložitvi dopolnjenega predloga proračuna. • Ko je na seji DZ končano glasovanje o delih dopolnjenega predloga proračuna, predsedujoči ugotovi, ali je predlog proračuna usklajen glede prejemkov in izdatkov ter po delih. Če se ugotovi, da predlog proračuna ni usklajen, Vada ali matično delovno telo predloži amandma za uskladitev. Če ta ni sprejet tudi državni proračun ni sprejet. • Sledi priprava za objavo v Uradnem listu in razglasitev s strani predsednika Republike Slovenije. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNA V SLOVENIJI • Pravice proračunske porabe potrjene v državnem proračunu • Sprostitev pravic porabe proračunskim uporabnikom (potrošnim ministrstvom) v enkratnem obsegu oziroma ali kot četrtletne oziroma mesečne pravice porabe (pravic in plačil) kvote • Resorna ministrstva oz. oziroma proračunski uporabniki sprejmejo pogodbene obveznosti oz. naročijo blago in storitve – postopek javnega naročanja (prevzem obveznosti), oziroma prevzamejo obveznosti mesečnih plačil plač, pokojnin, socialnih transferov ipd. na tedenski oziroma mesečni podlagi • Blago in storitve so dostavljene in potrjene • Računi in obračuni so prejeti in odredbe za plačilo so, pripravljene in izdane odredbe • Plačilo je izvedeno v gotovini z nalogom ali elektronsko • Transakcije so zapisane v glavnih in pomožnih knjigah • Programi ipd. so izvedeni, uporabniki pripravijo poročila o izvedbi programov, vrhovne revizijske institucije izvedejo revizijo izvršitve proračuna Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (1 OD 7) • Izvrševanje proračuna tako obsega vse postopke in dejanja, ki jih je potrebno opraviti za to, da se realizira sprejeti proračuna tako na nivoju proračuna kot celote, kot na ravni posameznega finančnega načrta posameznega proračunskega uporabnika. Izvrševanje proračuna se prične z uveljavitvijo proračuna in traja do konca proračunskega leta, ko je potrebno poročati o izvršitvi proračuna in v ta namen pripraviti zaključni račun proračuna. • Odgovornost za zakonito izvrševanje se določa na dveh oziroma treh nivojih, in sicer: • Vlada je za izvrševanje državnega proračuna kot celote odgovorna Državnemu zboru, župan pa občinskemu svetu. • Vlada oziroma župan sta dolžna predvsem skrbeti za to, da se poberejo načrtovani prihodki, da se ohranja proračunsko ravnotežje (ne preseže proračunski primanjkljaj ter obseg zadolževanja), da so prerazporeditve iz njihove pristojnosti vlade vse zakonite, in da se vzpostavi sistem, da se proračunska sredstva porabljajo pravilno in smotrno. • Predstojnik neposrednega in posrednega proračunskega uporabnika odgovarja za zakonitost, namenskost, gospodarnost in učinkovitost razpolaganja s proračunskimi sredstvi državnega organa, ki ga vodi, in ki so zagotovljena v njegovem finančnem načrtu, in sicer tako na strani izdatkov kot na strani prejemkov proračuna. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (2 OD 7) • Oseba, ki jo predstojnik pooblasti za izdajanje odredb za plačilo proračunskih obveznosti je odredbodajalec. Odredbodajalec je tisti, ki odloča o izplačilu v breme določene proračunske postavke in zato tudi odgovarja. V ta namen se mora preden podpiše odredbo prepričati, ali so izpolnjeni vsi pogoji za izplačilo, predvsem pa mora biti v ta namen vzpostavljen sistem notranjih finančnih kontrol in notranje revidiranje. Poraba sredstev je mogoča samo na podlagi originalnih knjigovodskih listin in odredbe za izplačilo. • MF oziroma za finance pristojen organ občinske uprave, mora redno spremljati izvrševanje proračuna in o tem, če je treba, obveščati vlado oziroma župana. • Zato izvrševanje proračuna obsega: • sprejem dinamizirane ocene prejemkov in izdatkov proračuna za določenoleto po uveljavitvi proračuna, • sprejem programa financiranja proračuna za realizacije proračuna in pripravo kvot, • določanje mesečnih likvidnostnih načrtov za izvrševanje proračuna oz. oziroma mesečnih likvidnostnih načrtov uporabnikov; • spremljanje izvrševanja proračuna na strani prejemkov in izdatkov, in sicer njihove realizacije, s poudarkom na spremljanju: prevzetih obveznosti v breme proračuna, prerazporeditev pravic porabe, porabe splošne proračunske rezervacije in proračunske rezerve ter evidentiranje problemov na teh področjih in • priprava polletnega poročila o izvrševanju proračuna ter predlaganje morebitnih ukrepov za uravnoteženje proračuna. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (3 OD 7) • Skupne naloge neposrednih in posrednih uporabnikov pri izvrševanju proračuna se, ne glede na njihova sicer različna delovna področja, nanašajo na: • prevzemanje obveznosti v skladu s področno in javnofinančno zakonodajo (npr. izdaja upravnih odločb, naročanje blaga in storitev, sklepanje pogodb, ipd.), • evidentiranje prevzetih obveznosti in • plačevanje zapadlih obveznosti v breme proračunskih postavk-konto oziroma finančnih načrtov. • Podrobnejša pravila izvrševanja proračuna so določena v tem zakonu, ZIPRS v letnem zakonu, ki ureja postopke izvrševanja proračuna določenega leta, v Pravilnikih ki urejajo o postopkih postopke za izvrševanje iz proračuna RS Republike Slovenije in z drugimi izvedbenimi predpisi. Ti določajo nekaj ključnih instrumentov izvrševanja proračuna: Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (4 OD 7) • Kvote in mesečni načrti za izvrševanje proračuna ter dinamizirane ocene prejemkov in izdatkov proračuna za določeno leto so inštrumenti, ki služijo za optimalno upravljanje z likvidnimi sredstvi proračuna. Neposredni uporabniki smejo plačevati obveznosti samo v obsegu, ki ga za trimesečje ali drugo obdobje neposrednemu uporabniku določi vlada oziroma župan. To so t.i. kvote.. • Prerazporejanje pravic porabe so posledica tega, da se v teku proračunskega leta se dogaja, da na določenih proračunskih postavkah ostajajo, na drugih pa primanjkuje pravic porabe. • Proračunska rezerva se oblikujejo v proračunu. V skladu z ZJF (48. člen) se proračunska rezerva uporabi za odpravo: • Posledic naravnih nesreč (npr. potres, poplava, zemeljski plaz, snežni plaz, visok sneg, močan veter, toča, žled, pozeba, suša, množični pojav nalezljive človeške, živalske ali rastlinske bolezni in druge nesreče). • O uporabi sredstev proračunske rezerve odloča vlada na predlog MF Ministrstva za finance ter v skladu z zakonom o odpravi posledic naravnih nesreč. V sredstva proračunske rezerve se lahko izloči največ 1,5 % prejemkov proračuna. Enako velja za občine. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (5 OD 7) • Splošna proračunska rezervacija je del proračunskih sredstev, ki se pri pripravi proračuna na posebni proračunski postavki rezervira za nepredvidene namene, za katere v proračunu niso zagotovljena sredstva ali niso zagotovljena v zadostnem obsegu. • O uporabi sredstev splošne proračunske rezervacije odloča vlada na predlog Ministrstva za financeMF oziroma župan. • Začasno zadržanje izvrševanja proračuna se uporabi, kadar se med proračunskim letom zaradi nastanka novih obveznosti ali spremenjenih gospodarskih gibanj povečajo izdatki ali zmanjšajo prejemki proračuna. Tedaj lahko vlada na predlog Ministrstva za financeMF oziroma župana največ za 45 dni zadrži izvrševanje posameznih izdatkov. Z ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja lahko vlada oziroma župan: • ustavi prevzemanje obveznosti; • predlaga podaljšanje pogodbenih rokov plačil, • ustavi prerazporejanje proračunskih sredstev, potrebno zaradi prevzemanja obveznosti in • določi, da morajo neposredni uporabniki pridobiti za sklenitev pogodbe predhodno soglasje Ministrstva za financeMF. • Če se med izvajanjem ukrepov začasnega zadržanja izvrševanja proračuna proračun ne more uravnovesiti, mora najkasneje 15 dni pred iztekom roka za začasno zadržanje izvrševanja proračuna vlada oziroma župan predlagati rebalans proračuna. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (6 OD 7) • Rebalans proračuna je akt o spremembi proračuna med proračunskim letom. Rebalans proračuna predlaga Vlada Državnemu zboru v sprejem, če oceni, da bo nastopilo trajnejše neskladje med prejemki in izdatki proračuna.Državni zbor sprejme rebalans po posebnem postopku. • Namenski prejemki in izdatki proračuna so posebni del proračun, imajo poseben položaj, saj pri katerem je na podlagi 43. členu člena ZJF tega zakona dovoljeno, da so določeni izdatki proračuna vežejo na točno določene prejemke proračuna. • To predstavlja izjemo od proračunskega načela celovitega pokrivanja, ki je v določenih primerih utemeljena iz razlogov spodbujanja gospodarnega ravnanja. ZJF predvideva, da lahko zakon oziroma odlok, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto, predpiše odstopanja od tega načela. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

1.2. IZVRŠEVANJE PRORAČUNOV (7 OD 7) Tako so izjeme v ZJF tem zakonu določene v 43. členu ZJF, ki določa naslednje namenske prejemke proračuna: • donacije, • namenski prejemki proračunskega sklada, • prihodki od lastne dejavnosti neposrednih uporabnikov, • prihodki od prodaje ali zamenjave državnega oziroma občinskega stvarnega premoženja ter • odškodnine iz naslova zavarovanj in 74. členu ZJF, po katerem se kupnina od prodaje kapitalskih naložb in vlog v lasti države in občin uporabi za odplačila dolgov v računu financiranja ter druge izdatke, določene v letnem zakonu o izvrševanju proračuna. • Namenski prejemki proračunskega sklada imajo tudi status namenskih prejemkov. V 56. členu ZJF je podana definicija proračunskega sklada, ki je evidenčni račun v okviru računa proračuna, ki ga odpre država oziroma občina zaradi ločenega vodenja določenih prejemkov in izdatkov in uresničevanja posebnega namena. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.1.) Ocena stanja javnih financ ob vstopu v EU • Zakon o javnih financah oz. kot slovenski »Organic Budget Law« je skladen z zakonodajnim okvirom na ravni ostalih držav EU. • Slovenija skladno z ZJF in temeljnimi usmeritvami evropske zakonodaje izdeluje: • srednjeročne in dolgoročne projekcije. • Pri tem se upoštevajo tudi pravila poročanja EU na podlagi pravil izdelav Konvergenčnih programov. • Gre za konvergenčne programe za prevzem eura. Slovenija je do sedaj uspešno izvajala svoje obveznosti iz naslova izdelave Konvergenčnih programov. • V juniju 2000 je Vlada sprejela Uredbo o podlagah za pripravo predloga proračuna (Uradni. list RS 56/2000). Ta Uredba je omogočila celovito prenovo procesa priprave proračuna. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.1.) Ocena stanja javnih financ ob vstopu v EU • Spremenila je nekdanji »bottom-up« pristop v klasični, dvostopenjski »top-down« proces priprave proračuna. • Procese priprave proračuna je vezan na vsebinsko pripravo 23 področij proračunske porabe (z vstopom v EU povečan na 24) in srednje-ročni makroekonomski okvir. • Z letom 2000 je bila uvedena funkcionalno programsko-funkcionalna klasifikacija proračunskih odhodkov, • v skladu z najnovejšo COFOG klasifikacijo (Classification of functions of Governments) nato pa še programska klasifikacija. • Ta se uporablja za restrukturiranje programov v državnem proračunu po ključnih področij proračunske porabe. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.1.) Ocena stanja javnih financ ob vstopu v EU • Uveden je moderen sistem Enotnega Zakladniškiega Računa sistem, uveljavlja pa se tudi glavna knjiga in sistem za njegovo uveljavitev. • Po sprejemu ZJF pomemben napredek v oblikovanju in uresničitvi: • pravil, metodologij, procesov in postopkov in • procedur, ki vključujejo najpomembnejša vprašanja na področju upravljanja javnih izdatkov. • To velja za pripravo in izvrševanje proračuna, računovodstvo, javna naročila, kontrolo in proračunski nadzor, ter notranji in zunanji nadzor javnih financ. • To vključuje tudi področje upravljanja sredstev pred-pristopne pomoči EU in programov evropskega proračuna v obdobju članstva v EU. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.1.) Ocena stanja javnih financ ob vstopu v EU • Na strani prihodkov slovenskega proračuna izvedena vrsta davčnih reform: • najprej v začetku devetdesetih let z uvedbo dohodnine in • nato na koncu devetdesetih let z uspešno uvedbo davka na dodano vrednost in trošarin ter zamenjavo carinskih virov. • Zadnja reforma uvedena v letu 2004 in je vključevala reformo vseh ključnih davkov. • Pri davku od dohodka pravnih oseb se je dopolnila davčna osnovo in po privatizaciji slovenskih podjetij zmanjšan obseg davčnih olajšav. • Pri dohodnini spremembe dohodninskih stopenj in osnove za podporo socialnemu dogovoru Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Ob vstopu v EU vse Maastrichtske javnofinančne kriterije. • Vendar se z letom 2005 javnofinančna situacija žal poslabšuje. • Vzrok so v javnofinančnih javnofinančna situacija ugodna, ker je Slovenija izpolnjevala ukrepih v letu 2005 kot jih je določila Koalicijska pogodba za mandat 2004-08, • v davčni zakonodaji, in • v sprejetem rebalans proračuna za leto 2005 in • državnih proračunih za leti 2006 in 2007 in okvirnem predlogu proračuna za leto 2008. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Na prihodkovni strani javnih financ: zmeda z davčnimi "reformami“, v treh letih - t.j. v obdobju 2005-07 – bomo imeli kar tri davčne sisteme. • Rezultat je nadaljevanje visokega javnofinančnega primanjkljaja v letih 2005 in 2006 • Vse višja efektivna obdavčitev slovenskega gospodarstva, še posebej z letom 2006 pri davku od dohodkov pravnih ose • Efektivna stopnja je na meji do 50% višja v primerjavi z obdobjem prejšnje vlade. • Četudi bi visoke stopnje gospodarske rasti v letih 2005 in 2006 omogočale pospešeno zmanjševanje davčne obremenjenosti gospodarstva, tega v mandatu 2004-2008 očitno ne bomo videli. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Nasprotno, predlogi davčnih sprememb iz t.i. davčne "reforme" za leto 2007 predvidevajo: • visoko povečanje neto dohodkovnega položaja najvišjih dohodkovnih razredov in zgolj lepotno zmanjševanje davčnega bremena gospodarstva. • Edina svetla točka ostaja postopno zmanjševanje davka na izplačane plače, kjer se zgolj nadaljuje njegova ukinitev začrtana z letom 2004, ko se je dvignilo nominalno raven plač obremenjenih za davek na izplačane plače za leto 2005. • Ob tako visokem pre-razdeljevanju davčnih virov – za več kot 55 milijard tolarjev bodo v letu 2007 nižji prihodki državnega in občinskih proračunov, iz naslova dohodnine so pritiski na izravnane javne finance vse hujši. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Vlada pritiske na javne finance v prvih dveh letih svojega mandata rešuje: • s povečevanjem možnosti zadolževanje paradržavnih institucij izven okvirov javnih financ. • letu 2005 in 2006 zelo povečalo zadolževanje Družbe za izgradnjo avtocest in Slovenskih železnic • povečala se je možnost zadolževanje slovenskih občin brez zagotavljanja dodatnih virov, • pripravljen je nov program zadolževanja za nakupe oborožitve Slovenske vojske, • ne-transparentno je bil prevzet dolg pokojninske in zdravstvene blagajne, • paradržavni skladi prevzemajo nove obveznosti z državnim investiranjem, Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Dodatni dolg se lahko zaradi odločitev vlade oziroma Državnega zbora: • v prvih dveh letih mandata poveča do 1000 mrd SIT ali skoraj 15 % bruto domačega proizvoda (BDP). • Upoštevanje drugih elementov javnofinančnih okvirov za obdobje 2006-08, bi konec leta 2008 lahko javnofinančni dolg že dosegel 40 % BDP. • Vse do leta 2004 javni dolg ni nikoli presegel 30 % BDP. • Opisana javnofinančna politika zahteva resen razmislek. Potrjuje tudi, da je največje tveganje pri javni porabi v Republiki Sloveniji vlada sama, Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2.) Ocena javnih financ 2004-2008 • Vlada zaradi koalicijskih omejitev ni pripravljena na resnično reformo javnih financ. • Prava vsebina reform bi se morala odražati: • na odhodkovni strani javnih financ in • manj na prihodkovni strani. • Znižanje odhodkov in notranje prestrukturiranje javnih financ bi bila edina prava politika skladna • z zahtevami članstva v EU in • izzivi globalne konkurenčnosti in • Vzpostavlja temelj za cenejšo in učinkovitejšo države. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2. Ocena javnih financ 2004-08- Odhodki • PREGLED ODHODKOV - OCENA TEKOČE FISKALNE SITUACIJE OB KOALICIJSKI POGODBI 2004-08 • Problemi s koalicijsko pogodbo • Rebalans za leto 2005 - izgubljena priložnost • Ocena predloga državnega proračuna za leti 2006, 2007 in 2008 – slabo in nezakonito • Ukrepi na področju javnofinančnih odhodkov Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2. Ocena javnih financ 2004-08- Odhodki • Koalicijska pogodba “udar” na slovenske javne finance: prve ocene iz 3.12.2004 ostajajo enake • Vsebinsko je Koalicijska pogodba skupek želja, ki povečuje javnofinančne odhodke • Posebej je problematično, ker lahko prepreči uresničitev globalnega cilja Republike Slovenije: ta cilj je vstop v gospodarsko in denarno unijo konec leta 2006 oz. prevzem EVRA s 1.1.2007 • Hkrati je zaradi koalicije SDS, DESUS, NSi in SLS skupek želja, ki ni javno-finančno usklajen – prvič pod njo podpisan predsednik stranke, ki je hkrati minister za finance • Problem, ker nova Vlada v letu 2005 želi uresničiti koalicijsko pogodbo – in ob prevzemu EVRA hkrati zmanjšati davčno breme??? Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

2.2. Ocena javnih financ 2004-08- Odhodki • Ocena povečanje odhodkov od minimalno 106 do maksimalno 370 milijard tolarjev na leto,: • od cca. 53.000 tolarjev do preko 187.000 tolarjev na vsakega prebivalca na leto ali • vsak državljan bi moral nameniti do en mesečni prejemek za uresničitev Koalicijske pogodbe • v deležu javnih financ to pomeni povečanje odhodkov v višini od 1,5% do 6% bruto domačega proizvoda na leto po ocenah ob sprejemu nove vlade - 3.12.2004 • V nekaj letih bo to povečalo javnofinančni dolg preko meja možnosti Slovenije, kar bo zahtevalo višjo obdavčitev, zmanjšalo gospodarsko rast in povečalo nezaposlenost • Problem, ker Vlada želi uresničiti koalicijsko pogodbo – kljub prevzemu EVRA in kupuje volitve 2006 in 2008: • Zadolževanje DARS, železnic, občin itd... Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Tabela 1: Prvi pregled potencialnih javnofinančnih učinkov Koalicijske pogodbe Vlade 2004-08 po minimalni in maksimalni varianti na letni ravni v SIT Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Ocena odhodkov – Rebalans 2005 • Z Rebalansom Proračuna 2005 je nova Vlada razdelila “volilni” plen – denar slovenskih davkoplačevalcev. Gre za rebalans izgubljenih priložnosti, ker: • Rebalans nima jasnih razvojnih ciljev; ugodna javnofinančna situacija omogoča zniževanje davkov, kar bi povečalo konkurenčnost gospodarstva, ohranilo številna delovna mesta izkoristila. • Druga izgubljena priložnost je večja razvojna usmeritev vlade z oblikovanjem ustrezne strukture proračuna, s čimer bi lahko vlada ohranila načrtovano dinamiko rasti in investicijsko aktivnost ter tako še povečala gospodarsko rast; Vlada predlaga obratno • Vlada ni predlagala nobenega varčevanja, glede na predvolilne obljube smo pričakovali racionalizacijo nekaterih postavk državnega proračuna in zmanjšanje izdatkov, kar Vlada ni storila. • Nasprotno, vlada je zelo povečala nekatere izdatke, zlasti na področju tekoče porabe – plače, transferi, subvencije, kar ni v skladu z napovedmi vlade o načelni restriktivnosti na javno-finančnem področju Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Ocena odhodkov – Rebalans 2005 • Odprta ostajajo vprašanja – nekatere javno postavljena g. predsedniku Vlade: • Kako bomo npr. na izglasovan način novega usklajevanja z rastjo plač, lahko izplačevali pokojnine čez 10 – 20 let? • Kako bo Vlada res razbremenila delo? • Kateremu delu proračuna bo morala vlada zmanjšati porabo, da bo zagotovila ta sredstva? • Kako bo torej vlada res varčevala v letih po letu 2005, 06 in dalje? • Na ta vprašanja odgovorov še vedno ni? Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Ocena odhodkov – DP 2006-07-08 • Državni proračuna za leta 2006, 2007 in 2008 so problematični formalistično, ker so nezakonito vložen – 13. člen ZJF • ker mu niso priložene vse potrebne priloge - predvsem spremembe zakonov, ki utemeljujejo odhodke, ki se jih deli s predlogama proračuna. • Vsebinsko veliko razočaranje in v nasprotju s stališči ministra za finance in predsednik vlade iz preteklosti. • Gre za prva proračuna sedanje vlade, zato odražata pristop vlade k ekonomski in socialni ter razvojni politiki Slovenije. • Proračunski memorandum tega sploh ne opredeljuje jasno Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Ocena odhodkov – DP 2006-07-08 • ProračunI za 2006-07-08 povečujejo zadolženost države oziroma zlasti javnofinančni primanjkljaj, in sicer na dva načina: • predvideva manjši obseg sredstev za financiranje izgradnje slovenskih avtocest in železnic ter dodatno zadolževanje Družbe za avtoceste v RS ter • povečuje tudi zadolženost slovenskih občin. • Predlagano je slabo v delu, • kjer omogoča dodatno zadolževanje in povečano obremenjevanje davkoplačevalcev, • je korak nazaj glede davčnih sprememb, • prinaša dodatno socialno razslojevanje in je nerealen v delu, kjer govori o črpanju evropskih sredstev Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

Ocena odhodkov – DP 2006-07-08 • Ti proračuni se izvršujejo le ob višjih davkih, ker se bistveno bolj postopno ukinjanje davka na izplačane plače, kot je predlagala opozicija. • Povečanje trošarin v letu 2007 in DDV v letu 2008 pomeni, da se bodo blago in storitve v času prevzema evra podražile, kar bo znižalo življenjski standard. • Slovenske državljanke in državljani bodo torej kupovali blago in storitve po višjih cenah, realni standard vseh nas se bo zmanjšal. In to prav v obdobju prevzema evra, ko se običajno življenjski standard že tako zniža. • Poleg omenjenega bi višji DDV tudi zmanjšal davčno konkurenčnost Slovenije in gospodarstva ter negativno vplival na investicijsko aktivnost v državi. Predavanje Podiplomski Študij Pravna Fakulteta, Univerza v Mariboru, XI/06

JAVNE FINANCE V SLOVENIJI: PRIPRAVA IN IZVRŠEVANJE PRORAČUNA IN OCENA JAVNO-FINANČNE SITUACIJE