GLI ATTI AMMINISTRATIVI NEGLI EE.LL.

1. Avv. Giampaolo Teodori FORMEZ Centro Formazione Studi GLI ATTI AMMINISTRATIVI NEGLI EE.LL.

2. …La redazione e l’adozione degli atti come attività ricorrente negli Enti Pubblici… Obiettivo del contributo: enucleare una panoramica delle tecniche e delle capacità che attengono alla redazione ed all’adozione degli atti amministrativi nonché degli Organi Competenti negli EE.LL.

3. L’impatto della L. 241/1990 sul procedimento amministrativo nella istruttoria ed adozione degli atti nella P.A. locale Lo stemperamento dell’aspetto autoritativo ed imperativo dell’azione amministrativa Il coordinamento della disciplina della L. 241/1990 con la L. 267/2000 (Testo Unico degli EELL) La rilevanza delle fasi del procedimento amministrativo ai fini della legittimitàdel provvedimento finale

4. Le fasi del procedimento amministrativo: I) L’impulso iniziale II) la comunicazione dell’avvio del procedimento III) gli ulteriori adempimenti amministrativi variabili da atto ad atto (es. acquisizione documenti, accertamenti tecnici etc)

5. Art. 6 della L. 241/1990: il Responsabile del procedimento, terminata l’istruttoria, “adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione” Passaggio dalla fase istruttoria alla stesura della Proposta La trasformazione delle proposte in Atti Amministrativi (rinvio)

6. I QUATTRO ASPETTI DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI Aspetto Strutturale: le parti dell’atto amministrativo (es. preambolo, motivazione) Aspetto contenutistico o sostanziale: i contenuti Aspetto formale: tecniche redazionali e stilistiche Aspetto logico sistematico: iter e concatenazione logica dei contenuti

7. GLI ASPETTI STRUTTURALE E CONTENUTISTICO DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI

8. L’Intestazione indica l’Organo competente ad emettere l’atto Negli atti collegiali attesta l’esistenza del Quorum costitutivo o deliberativo

9. Il Preambolo È la parte dell’atto che illustra il procedimento svolto e quanto ne è emerso Descrizione “fisica” del procedimento amministrativo svolto Indicazione analitica dei vari passaggi caratterizzanti il particolare procedimento (istanza di parte, conferenza dei servizi, accertamenti tecnici etc) Descrizione contenutistica degli elementi di fatto e di diritto Descrizione dei fatti, delle situazioni, dei comportamenti etc; descrizione delle fattispecie giuridiche applicabili agli elementi di fatto

10. La trasformazione degli Elementi di fatto in presupposti di fatto (rinvio alla motivazione) Elementi di diritto: Elementi di diritto generali Norme sulla competenza Norme sul procedimento amministrativo Parere di regolarità tecnica ex art. 49 TUEELL Fusione tra elementi di fatto ed elementi di diritto Amalgama fra i quattro aspetti: descrizione fisica – contenutistica - di fatto - di diritto

11. La Motivazione (art. 3 L. 241/1990) Le ragioni di fatto e di diritto che sono a fondamento della decisione Atti esclusi dalla motivazioni: gli atti normativi e gli atti generali; gli atti vincolati I presupposti di fatto quali elementi di fatto rilevanti ai fini della decisione Esempio: i titoli descritti nella domanda di concorso

12. Le ragioni giuridiche quali norme applicabili che giustificano l’adozione del provvedimento in presenza di determinati presupposti di fatto Esempio: la valutabilità giuridica dei titoli espressi nella domanda di concorso Differenza tra elementi di diritto del preambolo e le ragioni giuridiche della motivazione Ampiezza del concetto di “ragioni giuridiche”: rilevanza della dottrina e della giurisprudenza Rilevanza di esse e della motivazione in genere negli atti discrezionali e non negli atti vincolati

13. La discrezionalità amministrativa Quale spazio di valutazione degli interessi rilevanti Interesse pubblico primario desumibile dalla norma Altri interessi rilevanti e contemperabili all’interesse primario derivanti anche dagli elementi di fatto Spettro di possibili scelte alla luce degli interessi Esempio: la concessione mineraria

14. Le distinzioni dottrinarie della discrezionalità amministrativa Discrezionalità amministrativa tout court (rilevanza dell’an, quid, quando, quomodo) Discrezionalità tecnica (valutazioni tecnico-scientifiche durante il procedimento) Discrezionalità gestionale (riferita ai Dirigenti)

15. Caratteri della Motivazione L’ampiezza della motivazione La sufficienza di un unico motivo valido La possibilità di integrare la motivazione La prevalenza della sostanza rispetto alla forma della motivazione La motivazione per relationem ad atti pubblici o privati L’eccesso di potere quale patologia processuale tipica dell’atto discrezionale non motivato

16. Il Dispositivo come parte precettiva dell’Atto Manifestazione di volontà (concessione autorizzazione revoca etc) Manifestazione di scienza conoscenza (certificazione) Manifestazione di valutazione-giudizio (parere proposta valutazione tecnica)

17. Gli altri caratteri del Dispositivo Parte dedicata agli aspetti contabili-finanziarii Formule finali di esecutività, comunicazione: in particolare termine ed autorità per ricorrere Atti allegati come parte integrante del Dispositivo Il Dispositivo deve rappresentare un continuum logico giuridico del preambolo e della motivazione

18. Il Luogo La Data Differenza tra emanazione ed esecutività La Firma La sottoscrizione degli atti di organi monocratici e collegiali Caratteri della firma La firma digitale

19. L’ASPETTO FORMALE DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI La veste formale si riferisce alle tecniche redazionali e stilistiche dell’atto Stretta connessione con gli aspetti strutturali contenutistici

20. Redazione dell’Oggetto Come riassunto del contenuto dell’atto Nome dell’organo competente e del Settore Denominazione dell’atto amministrativo adottato Indicazione del bene o del fatto o del comportamento cui si riferisce l’atto Indicazione del destinatario Precisazione del perché o della finalità dell’atto

21. Redazione del Preambolo e della Motivazione Sequenza basica Redazione del Preambolo Redazione della Motivazione

22. Redazione del Preambolo Premesso che…(richiamo degli elementi di fatto e di diritto) Dato atto che, preso atto che…( attestazione degli elementi obiettivi) Accertato che, verificato che, constatato che…(elementi obiettivi come risultati di indagini tecniche) Rilevato che…(valutazioni dell’organo su dati noti) Visto… e Richiamato…(norme giuridiche, circolari etc. richiamate)

23. Redazione della Motivazione Considerato che… Ritenuto che… Irrilevanza delle formule di stile, importanza dei contenuti basati sulla concatenazione logica tra presupposti di fatto e fattispecie giuridiche Su proposta del …, a voti unanimi…

24. Redazione del Dispositivo Delibera…Decreta…Ordina…Determina…Dispone… Progressione delle disposizioni secondo consequenzialità logico giuridica: di… di… Rinvio agli atti allegati: …di approvare l’allegato…. Formulazione dell’impegno di spesa o prenotazione Formule finali (notifica esecutività termine di reclamo)

25. L’ASPETTO LOGICO-SISTEMATICO DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI Logica ed ottica entro la quale va concepita, ideata e congegnata l’attività di redazione degli Atti

26. Fase relativa al Preambolo Attività di Studio Scelta degli elementi di fatto e di diritto Divieto di omissioni ed incompletezze e manomissioni Successione cronologica, logica e mista Funzionalità del Preambolo alle altre parti dell’Atto

27. Fase relativa alla Motivazione Attività di studio Individuazione dei Presupposti di fatto e delle Ragioni giuridiche e degli Interessi in gioco Ordine logico e cronologico dei contenuti Individuazione e Superamento dei punti critici Fase relativa al Dispositivo Elencazione logica della successione degli articoli Rinvio agli allegati quali parte integrante

28. Suggerimenti pratici ai fini della redazione degli atti Redazione delle proposte spogliandosi dell’abito professionale, evitando eccessivi tecnicismi Evitare omissioni o manipolazioni Esplicitazione in forma sintetica degli atti richiamati Esplicitazione delle fonti normative, dottrinarie e giurisprudenziali Redazione degli atti adattata alla tipologia di atto Utilizzo di modelli ragionati e standardizzati

29. LE DELIBERAZIONI DEL CONSIGLIO E DELLA GIUNTA COMUNALE

30. Le Competenze del Consiglio e della Giunta Il Consiglio Comunale (art 42 TUEELL) “…organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo” Tassatività del novero delle competenze: Statuti, Programmi, Piani finanziari, Convenzioni tra comuni, Istituzione organi di decentramento, Organizzazione pubblici servizi, Istituzione ed ordinamento dei tributi, Indirizzi per gli enti dipendenti, Contrazione mutui, Acquisti o alienazioni immobiliari, Designazioni rapp.ti comunali presso altri enti

31. Le Deliberazioni del Consiglio “…non possono essere adottate in via di urgenza da altri organi del Comune” art 42 IV co TUEELL Altre competenze previste nel TUEELL Elezione del Presidente del Consiglio Convalida degli eletti nella prima seduta successiva alle elezioni Linee guida per l’adozione da parte della Giunta dei Regolamenti Contestazione delle cause di ineleggibilità Gettoni di presenza Approvazione, come allegato al bilancio di prev., del Piano triennale dei LLPP Approvazione provvedimento finalizzato alla ricognizione sullo stato di attuazione dei Programmi ed alla verifica del permanere degli equilibri di bilancio Riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio Elezione del Collegio dei Revisori dei Conti

32. La Giunta Comunale Competenza generale per tutte le “funzioni degli organi di governo” non attribuite al Consiglio o al Sindaco (art. 48 TUEELL) Funzioni di controllo politico amministrativo disgiunte dall’attività gestionale di competenza degli Organi Amministrativi Elevata problematicità della tematica nonostante i ripetuti interventi normativi Ipotesi controverse di ingerenza dell’organo politico nella attività amministrativa: es. commissioni gara

33. Esemplificazione delle competenze della Giunta Supporto e collaborazione nella definizione delle Linee Programmatiche relative alle azioni ed ai programmi da realizzare nel corso del mandato, che il Sindaco o il Presidente della Provincia deve presentare al Consiglio entro il termine fissato dallo Statuto Collaborazione con il Sindaco o con il Presidente della Provincia nel governo dell’Ente e nell’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio Adozione dei Regolamenti sull’Ordinamento degli Uffici e dei Servizi nel rispetto degli atti di indirizzo del Consiglio Adozione, in via di urgenza, delle variazione di bilancio, salvo ratifica del Consiglio Approvazione del PEG che sulla base del bilancio di previsione, determina gli obiettivi di gestione affidandoli ai Responsabili dei Servizi unitamente alle Dotazioni Fissazione delle Direttive che devono essere osservate dai Soggetti ai quali sono conferiti incarichi dirigenziali o di responsabili di servizi

34. Revoca motivata dell’incarico in caso di inosservanza delle direttive del Sindaco, della Giunta, dell’assessore di rif.to, ovvero mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati nel PEG Utilizzazione del fondo di riserva Predisposizione e presentazione al Consiglio dello schema di bilancio di previsione, della relazione revisionale e programmatica e dello schema di bilancio pluriennale Predisposizione della Relazione illustrativa da allegare al Rendiconto Parere sulla nomina/revoca del Direttore Generale da parte del Sindaco Individuazione emolumenti per il DG nonché per il personale di supporto agli Organi di Direzione Politica. Approvazione della Programmazione Triennale del Fabbisogno del Personale

35. In particolare … l’approvazione del Piano Esecutivo di Gestione Su proposta, ove nominato, del Direttore Generale Il PEG rappresenta un ulteriore livello di specificazione del Bilancio di previsione in esso vengono individuati ed assegnati ai Responsabili dei Servizi gli obiettivi da perseguirsi e le risorse umane, strumentali, finanziarie Il PEG quale strumento “principe” dell’amministrazione manageriale dell’Ente Locale dove rilevano i progetti e gli obiettivi

36. In particolare…. L’approvazione del Regolamento degli Uffici e dei Servizi Contenuto obbligatorio: dotazioni organiche, modalità selettive per l’accesso, requisiti, conferimento incarichi dirigenziali, Nomina Commissioni Contenuto Facoltativo: modalità nomina Dir. Generale, nomina Vicesegretario, previsione limiti età per determinate professionalità, assunzioni stagionali L’approvazione della Programmazione triennale del Fabbisogno del Personale Su proposta anche del Responsabile del Servizio del Personale Atto fondamentale assieme alla Rideterminazione delle Dotazioni Organiche ai fini dell’introduzione del Principio della razionalizzazione del capitale Risorse Umane

37. Le proposte di Deliberazione La paternità delle proposte Politica Tecnica In ogni caso la materiale redazione delle Proposte viene compiuta dagli Uffici Elencazione Soggetti Politici: Il Sindaco verso il Consiglio e la Giunta Gli Assessori verso loa Giunta La Giunta verso il Consiglio Il Presidente del Consiglio verso il medesimo Consiglio Gli Statuti possono prevedere formulazione di Proposte da parte popolare

38. La paternità “tecnica” delle Proposte non attiene tanto alla fase di iniziativa ma più al tema dei Pareri preventivi la deliberazione: Art 49 TUEELL “1. Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio che non sia mero atto di indirizzo deve essere richiesto il parere in ordine alla sola regolarità tecnica del responsabile del servizio interessato e, qualora comporti impegno di spesa o diminuzione di entrata, del responsabile di ragioneria in ordine alla regolarità contabile. I pareri sono inseriti nella deliberazione. 2. Nel caso in cui l'ente non abbia i responsabili dei servizi, il parere è espresso dal Segretario dell'ente, in relazione alle sue competenze. 3. I soggetti di cui al comma 1 rispondono in via amministrativa e contabile dei pareri espressi.” Responsabilità Amministrativa per i Pareri espressi

39. Parere di Regolarità Contabile Controllo aritmetico della Spesa Controllo sugli equilibri complessivi del Bilancio Autonomia del Responsabile del Servizio nel rendere il Parere Tecnico Possibile Parere Tecnico contrario per le Delibere: suo necessario inserimento nel testo della proposta La motivazione nel Parere Tecnico

40. La disciplina dei Controlli alla luce del Titolo V della Costituzione Controlli esterni; Controlli Interni Controllo sugli Atti Controllo necessario di Legittimità (Statuti e Regolamenti) Controllo eventuale Controllo sugli Organi Controllo ispettivo del Prefetto Controlllo sostitutivo del Prefetto (Commissario ad acta) Scioglimento e sospensione dei Consigli Rimozione e sospensione degli Amministratori

41. Controllo di gestione Controllo di regolarità amministrativa e contabile Controllo di Gestione Valutazione delle Prestazioni dei Dirigenti Controllo Strategico La fine dei Controlli della Regione sugli Atti degli EELL (ART. 9 L. Cost. 3/2003) L’abrogazione implicita del CoReCo La persistenza del potere di annullamento straordinario del Governo (RD n. 383/1934)

42. La Deliberazione vera e propria Le motivazioni dell’atto “emerse” durante le valutazioni e considerazioni in sede di discussione collegiale Le “Dichiarazioni di voto” dei Capigruppo La disposizione dell’impegno di spesa da parte dell’Organo Politico solo nei casi di “Amministrazione Diretta” L’immediata eseguibilità della Deliberazione come ulteriore Deliberazione rispetto a quella da eseguire immediatamente

43. La formalizzazione delle Deliberazioni Inserimento della proposta nell’OdG Convocazione dei Componenti dell’Organo Svolgimento della Seduta Discussione Votazione Proclamazione dell’esito della votazione Verbalizzazione Due modalità per la formalizzazione delle Decisioni Redazione per intero sia della Proposta che della Deliberazione Redazione della Proposta per intero e formalizzazione attraverso il richiamo della Deliberazione alla Proposta Il Verbale di Deliberazione redatto dal Segretario: sua natura e differenza con il Verbale di Seduta Teoria Verbale ad Probationem Teoria Verbale ad Substantiam

44. GLI ATTI DEI RESPONSABILI DEI SERVIZI E DEI SEGRETARI COMUNALI

45. La Dirigenza nella P.A. Locale Gli incarichi dirigenziali attribuiti e definiti dal Sindaco Distinzione tra la qualifica di Dirigente e gli Incarichi veri e propri Enti minori: Possibilità di Incarichi dirigenziali; I Responsabili dei servizi (art. 109 TUEELL) Il conferimento della posizione organizzativa (art. 11 CCNL)

46. I Dirigenti esterni con contratto a tempo determinato (art. 110 TUEELL) L’utilizzo dei Dipendenti in convenzione con altro Ente; utilizzo di un medesimo dipendente pro quota La figura del Direttore Generale nei Comuni sopra i 15000 abitanti Nomina esclusivamente fiduciaria Coordinamento di tutti i Dirigenti; definizione degli obiettivi; controllo; Supporto decisionale al Sindaco ed alla Giunta

47. Il Segretario Comunale (art. 97 TUEELL) Caratteri della figura dopo la creazione dell’Agenzia Responsabilità degli Uffici attribuibile al Sindaco e/o agli Assessori nei Comuni sotto i 5000 abitanti: notevole problematicità di tale previsione normativa Significato onnicomprensivo di Responsabile di Servizio ai fini dell’adozione degli atti gestionali

48. Le competenze dei Responsabili dei Servizi Distinzione preliminare: Organo quale soggetto persona fisica individuale o collegialei cui atti ricadono sull’Ente Uffici quale complesso organizzato di cose e persone funzionale all’Organo La trasformazione dei Responsabili dei Servizi da Uffici funzionali alla Giunta, al Consiglio ed al Sindaco ad Organi Gestionali nella normativa dagli anni 90 ad oggi

49. Distinzione tra funzioni di indirizzo politico amministrativo e attività gestionale attuativa Superamento delle ambiguità della disciplina previgente Il TUEELL: Art. 107 co. I “…la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai Dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle Risorse Umane, strumentali e di controllo…”

50. Esempio di competenze attribuibili al Responsabile del Servizio: i Provvedimenti in materia di circolazione Il Consiglio adotta l’atto di indirizzo politico- amministrativo che nei Comuni dove è obbligatorio è il PUT (Piano Urbano del Traffico) Il Responsabile del Servizio di Polizia Municipale adotta i Provvedimenti applicativi dell’Atto di indirizzo con riferimento: Alle fattispecie normative previste in quest’ultimo Alle circostanze che si realizzano nella realtà Permanenza in questo caso come negli altri di una “zona grigia” di possibile conflitto delle competenze