La Politica di Coesione dell’UE

1. La Politica di Coesione dell’UE FABRIZIO GUZZO fabrizio.guzzo@gmail.com

2. Struttura della presentazione Il tema della coesione economica, sociale e territoriale nell’UE e breve excursus della Politica regionale dell’Unione Sfide, obiettivi, caratteristiche della Politica di Coesione dell’UE I risultati della Politica di Coesione: l’esperienza Italiana La Politica di Coesione per il periodo 2014-2020: obiettivi, dotazione finanziaria, architettura

3. Coesione economica, sociale e territoriale • Principio cardine dell’UE • TUE, art. 3 (Trattato di Lisbona): ..promuove la coesione sociale, economica e territoriale e la solidarietà degli SM. • TFUE, art. 174: Per promuovere uno sviluppo armonioso dell'insieme dell'Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare l'Unione mira a ridurre il divariotra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite. Tra le regioni interessate, un'attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici…..

4. Coesione economica, sociale e territoriale • Perseguita principalmente attraverso la politica regionale dell’UE • 2007-2013: 344 miliardi di euro (seconda voce di spesa del bilancio UE) • Interventi strutturali a sostegno della crescita economica e dell’occupazione (Fondi strutturali e Fondo di Coesione), ma anche trasporti, sostenibilità ambientale e cooperazione territoriale • DG Regio

5. La Politica regionale dell’UE: breve excursus storico • Metà anni ’70: istituzione FESR (progetti, carattere nazionale, scarsa influenza UE) • Metà anni ’80: Mercato unico, nuove adesioni (S, P, GR) e riforma dei Fondi Strutturali (1988) • concentrazione, partenariato, programmazione, addizionalità • 1989-1993: dai progetti ai programmi • 1994-1999: aumento dei fondi e istituzione Fondo di Coesione (base nazionale) • 2000-2006: allargamento (10 nuovi SM 2004), fondo pre-adesione, riduzione obiettivi a 3 • 2007-2013: nuova denominazione obiettivi (convergenza, competitività, CTE)

6. 2007-2013 Fonte: Dg Regio

7. Programmazione 2007-2013: i Fondi

8. Disuguaglianze territoriali Fonte: CE, 5° Relazione sulla Coesione

9. Evoluzione delle differenze delle regioni europee in termini di PIL pro capite • Inizi anni ’60- metà anni ’70: convergenza • Dai primi anni ’80: riduzione disparità tra gli Stati Membri; incremento delle disparità all’interno delle nazioni. • Numerosi studi mostrano un incremento delle disuguaglianze tra le regioni in termini di PIL pro capite e tassi di occupazione (per una sintesi, Barca 2009)

10. Disuguaglianze territoriali: cenni teorici Attività economica distribuita in maniera disomogenea nello spazio Convergenza: teoria neo-classica e modello Heckscher-Ohlin (vantaggi comparati) Divergenza: modelli della NGE, teoria della crescita endogena, e teorie dello sviluppo

11. Disuguaglianze territoriali: cenni teorici Trend di disuguaglianza determinati da: • Paradigma tecnologico • Integrazione dei mercati e organizzazione della produzione nello spazio • Persistenza di sostanziali differenze istituzionali tra i territori

12. Le sfide della Politica di Coesione • Disuguaglianze • I fattori alla base della crescita economica mostrano una tendenza verso l’agglomerazione, concentrando la crescita nelle regioni metropolitane centrali alle spese delle regioni periferiche e meno popolate • Arretratezza persistente • Determinata da cause endogene (incapacità a generare agglomerazioni e ambienti istituzionali inadeguati)

13. Obiettivi della Politica di Coesione dell’UE Equità Efficienza, crescita, riduzione del sottoutilizzo delle risorse Legittimazione dell’UE e delle sue istituzioni

14. La Politica di Coesione: principali caratteristiche • Attenzione alle caratteristiche e risorse specifiche territoriali • Governance multi-livello (decentramento e responsabilizzazione delle istituzioni regionali e locali) • Concentrazione dell’intervento sull’offerta di servizi collettivi integrati (e riduzione degli incentivi) • Ammodernamento e potenziamento della Pubblica Amministrazione (capacity building) • Costituzione di un partenariato economico e sociale

15. L’esperienza italiana • Rottura istituzionale positiva (Barca 2006) • Politica regionale programmabile e monitorabile • Accresciuta capacità delle amministrazioni (in particolare regionali) di programmare le risorse, selezionare, amministrare • Progressi nell’attuazione di importanti riforme istituzionali settoriali (strumenti premiali/sanzionatori) • Avvio dell’unificazione della politica regionale nazionale (FAS- regole comunitarie): politica regionale nazionale → comunitaria • Cooperazione verticale Stato-Regioni • Partenariato economico e sociale

16. L’esperienza italiana • Fallimento della nuova programmazione e politica regionale UE (2005) • Spreco di fondi pubblici, risultati deludenti • Il “teorema meridionale” (Viesti, 2010) • Mancata crescita nel Sud dovuta a (Viesti 2009): • Effetto-Italia • Effetto spesa

17. Flusso enorme di risorse per il Sud? • I dati mostrano che non c’è stata una spesa colossale per lo sviluppo del Sud negli ultimi dieci anni • Obiettivo di ripartizione 45%-55% fra Sud e Centro-Nord della spesa pubblica in conto capitale è stato mancato • La spesa in conto capitale al Sud fra il 2001 e il 2007 è rimasta costante, nonostante l’apporto dei Fondi Europei: questi hanno sostituito la mancata spesa nazionale (es. settore pubblico allargato: FS, ANAS, ecc.) • La spesa in conto capitale nel Mezzogiorno è cresciuta meno che nel resto del paese • Rispetto al totale di questa spesa al Sud si destinano molte più risorse agli incentivi alle imprese e conseguentemente meno alle infrastrutture

18. Risultati • Incentivi alle imprese • Infrastrutture materiali e immateriali • Spesa molto bassa: spesa per 30 mld (2007) • Metà della spesa riguarda progetti sponda (es. PON Trasporti: 70% progetti sponda) • Tempi medi di realizzazione eccessivamente lunghi (problema nazionale) • Risultati • molti progetti in via di realizzazione • Acquedotti, reti fognarie, trasporto pubblico, tutela e valorizzazione del patrimonio artistico e culturale

19. Una valutazione d’insieme • Minore crescita spiegata da due fattori combinati: effetto Italia ed effetto spesa • Programmi ambiziosi, complessi, con molti obiettivi (tempi lunghi) • Bassa percentuale di realizzazione: a fine 2007 risultavano conclusi nel Mezzogiorno 132.815 progetti dei 245.304 cofinanziati dai Fondi Strutturali • Il nodo delle Regioni e delle amministrazioni locali del Sud • Scollamento tra politiche di sviluppo, politiche nazionali e politica

20. Cosa fare? • Non bisogna cambiare strategia (infrastrutture, risorse umane, innovazione e ricerca, servizi pubblici più efficienti) ma bisogna attuarla meglio (maggiore qualità e velocità)

21. La performance della Politica di Coesione: uno sguardo d’insieme Focus delle analisi empiriche su disparità regionali e convergenza Evidenza empirica insoddisfacente: risultati contrastanti e poche indicazioni sull’efficacia della politica La convergenza non è un buon indicatore di sviluppo. Non dà informazioni sulla capacità di una regione di sfuggire dalla trappola di inefficienza o esclusione sociale.

22. Oltre la questione della convergenza Problema del “sottosviluppo persistente”: molte delle regioni in ritardo di sviluppo non solo non riescono a mantenere il passo di crescita e sviluppo delle regioni più avanzate, ma falliscono in maniera significativa nell’uso produttivo delle risorse di cui dispongono Spostare il focus da convergenza a utilizzo del potenziale di risorse endogene

23. UN’AGENDA PER LA RIFORMA DELLA POLITICA DI COESIONE (Rapporto Barca, 2009) Lo scopo principale della Politica di Coesione è di innescare il cambiamento istituzionale e rompere le trappole delle inefficienze e dell’esclusione sociale attraverso l’offerta di beni e servizi collettivi (Rapporto Barca, 2009, p. XIII).

24. Politica di sviluppo place-based (Rapporto Barca, 2009) • Strategia di sviluppo a lungo termine che mira a ridurre la persistente inefficienza (sottoutilizzazione del potenziale) e ineguaglianza all’interno di dati territori • attraverso produzione di pacchetti di beni e servizi pubblici, progettati e attuati estraendo e aggregando preferenze e conoscenze locali per mezzo di istituzioni politiche partecipative (componente endogena); • e grazie ad una strategia promossa dall’esterno del territorio attraverso un sistema di governance multilivello, e da trasferimenti condizionati.

25. La nuova Politica di Coesione per il periodo 2014-2020

26. Obiettivi Contribuire agli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva Concentrazione sui risultati Ottimizzare l'incidenza dei finanziamenti dell'UE

27. Novità per il 2014-2020

28. La Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva

29. Architettura della programmazione 2014-2020 Fonte: Amantino 2013

30. I Regolamenti comunitari Regolamento Recante Disposizioni Comuni Contiene le disposizioni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali compresi nel QSC. Si riferisce a FESR, FSE, FC, FEASR e FEAMP (Fondi del QSC). Identifica i principi generali del sostegno, gli elementi comuni di pianificazione e programmazione strategica (tra cui un elenco di obiettivi tematici comuni basato sulla strategia Europa 2020) e disposizioni sul QSC a livello di Unione e sui contratti di partenariato da concludere con ciascuno Stato membro. Regolamento Recante Disposizioni Specifiche su FESR, FSE e FC Contiene le specifiche relative al FESR, al FSE e al FC: ambito di sostegno del Fondo, concentrazione tematica, priorità di investimento, trattamento particolari aspetti territoriali

31. I documenti

32. Obiettivi Tematici Rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione Migliorare l'accesso alle TIC, nonché il loro impiego e qualità Promuovere la competitività delle PMI, l'agricoltura (FEASR) e la pesca e acquacoltura (FEAMP) Sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori Promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi Tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infra-strutture di rete Promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori Promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà Investire nelle competenze, nell'istru-zione e nell'apprendi-mento permanente Rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente

33. Copertura territoriale Obiettivi (art. 81 RRDC) Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione(tutti i Fondi) Cooperazione territoriale europea(FESR). Copertura territoriale (art. 82 RRDC) Regioni meno sviluppate, il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media del PIL dell'UE a 27 Regioni in transizione, il cui PIL pro capite è compreso tra il 75% e il 90% della media del PIL dell'UE a 27 Regioni più sviluppate, il cui PIL pro capite è superiore al 90% della media del PIL dell'UE a 27.

34. Fonte: DG Regio

35. Dotazione finanziaria e assegnazione dei Fondi Fonte: Dg Regio

36. Concentrazione tematica: FESR Concentrazione tematica FESR(art. 4 della Proposta di Regolamento FESR) RS e RiT: almeno 80% RmS: almeno 50% RS e RiT: almeno 20% RmS: almeno 6%

37. Concentrazione tematica: FSE RS: almeno 80% priorità RiT: almeno 70% priorità RmS: almeno 60% priorità Concentrazione tematica FSE(art. 4 della Proposta di Regolamento FSE) SM: almeno 20%

38. Il Quadro Strategico Comune (QCS) Per ogni Obiettivo Tematico: Obiettivi quantificati fondamentali dei Fondi Azioni fondamentali di ciascun Fondo Specificità territoriali delle azioni Principi generali di attuazione Complementarità e coordinameno

39. Il position paper della Commissione

40. Priorità di finanziamento e obiettivi tematici

41. Contenuti Accordo di Partenariato • Modalità per garantire l’allineamento con la strategia dell'Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva • Approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi del QSC, che stabilisce i meccanismi di coordinamento a livello nazionale e regionale nonché le modalità dell’approccio integrato per lo sviluppo territoriale • Approccio integrato per rispondere ai bisogni specifici delle aree geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi di destinatari a più alto rischio di discriminazione o esclusione • Modalità per garantire un’esecuzione efficace, che specifichi il quadro dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, la verifica dell'addizionalità, le azioni intraprese per associare il partenariato • Modalità per garantire l’attuazione efficiente dei Fondi del QSC, tra cui valutazioni sulle azioni necessarie di capacity building, riduzione degli oneri amministrativi per i beneficiari, modalità per lo scambio di dati

42. Struttura dell’Accordo di Partenariato

43. Contenuti dei Programmi Operativi (PO) • Strategia per il contributo del PO al raggiungimento della strategia complessiva dell’Unione per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva • Per ciascun asse prioritario: obiettivi, indicatori, azioni, gruppi di destinatari e territori specifici • Approccio integrato allo sviluppo territoriale definito nel CdP, con l’identificazione dei meccanismi di coordinamento, delle strategie territoriali, delle azioni interregionali • Approccio integrato definito nel CdP per rispondere alle esigenze specifiche delle zone geografiche particolarmente colpite dalla povertà o dei gruppi bersaglio a più alto rischio • Modalità per garantire un'esecuzione efficace, che specifichi il quadro dei risultati attesi, l'adempimento delle condizionalità ex ante, le azioni intraprese per associare i partner • Modalità per garantire l'esecuzione efficiente dei Fondi • Piano di finanziamento • Disposizioni di attuazione

44. Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni

45. Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni

46. Il documento “Metodi e obiettivi”: Innovazioni

47. Per approfondire • Barca F. (2009), An Agenda for a Reformed Cohesion Policy: A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations, DG Regio, Commissione Europea, Bruxelles. Sintesi in italiano disponibile su: http://www.dps.tesoro.it/documentazione/comunicati/2010/rapporto%20barca%20(capitoli%201%20e%205)_ita%2001_07_2010.pdf • Commissione Europea (2012), “Position Paper” dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in Italia per il periodo 2014-2020, Bruxelles. Disponibile su: http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/it_position_paper_it.pdf • Ministero per la Coesione Territoriale (2012), Metodi e Obiettivi per un uso efficace dei Fondi Comunitari 2014-2020, Roma. Disponibile su: http://www.coesioneterritoriale.gov.it/metodi-e-obiettivi-per-un-uso-efficace-nel-2014-2020/ • Rossi N. (2005), Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno Bari-Roma, Editori Laterza • Trigilia C. (2012), Non c’è Nord senza Sud, Bologna, Il Mulino. • Viesti G. (2009), Mezzogiorno a tradimento. Il Nord, il Sud e la politica che non c’è, Bari-Roma, Editori Laterza