Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca 1° Circolo Didattico di FORIO

1. Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca1° Circolo Didattico di FORIO Corso di formazione professionale per la Segreteria

2. Corso per Assistenti Amministrativi 5 incontri di 4 ore con D.S.G.A. I principi generali della contabilità pubblica I contratti I controlli Le responsabilità

3. Definizione di contabilità pubblica • È un ordinamento contabile (insieme di norme giuridiche) che disciplina l’attività degli enti pubblici, i controlli e la responsabilità delle persone fisiche che li rappresentano. • Per attività si intende sia quella finanziaria che quella patrimoniale. • Lo scopo della c.p. è quello di assicurare la regolarità e la legalità dell’azione amministrativa in ordine alla gestione della cosa pubblica attraverso l’esercizio del bilancio, la gestione del patrimonio, i controlli relativi e la responsabilità di chi ordina spese e maneggia denaro pubblico.

4. LE FONTI NORMATIVE DELLA C.P. • R.D. 18 novembre 1923, n°2440, legge di contabilità di Stato (LCS); • R.D. 23 maggio 1924, n°827, regolamento (RCS); • L. 5 agosto 1978, n°468, fondamentale per l’introduzione di vari documenti, tra cui la legge finanziaria; • L. 3 aprile 1997, n°94, che ha innovato la struttura del bilancio e la classificazione delle poste con D.Lgs. 279/1997; • L. 25 giugno 1999, n°208, di delega per l’adeguamento del sistema contabile delle regioni ai principi della legge 94/1997;

5. FONTI NORMATIVE DELLA C.P. DI: Norme specifiche per altre realtà pubbliche • Enti locali: D. lgs. 18 agosto 2000, n°267 (TU) • Regioni: D. lgs. 28 marzo 2000, n°76 • Enti pubblici non economici: D.P.R. 27 febbraio 2003, n°97 • Altrenorme che riguardano le AA.PP.: • I contratti pubblici (D.Lgs. 12 aprile 2006, n° 163) • I controlli (L. 14 gennaio 1994, n°20 e D.Lgs.30 luglio 1999, n°286) • La responsabilità (L. n°20/1994 e L. 20 dicembre 1996 n° 639)

6. CONTABILITA’ PUBBLICA e FINANZA PUBBLICA • Mentre la nozione di c.p. è legata principalmente all’aspetto ordinamentale, ai controlli e alle responsabilità, la f.p. fa riferimento ai documenti di bilancio e alle norme finalizzate al contenimento della spesa pubblica e al risanamento imposto dal patto di stabilità. (Tutela dell’unità economica della Repubblica). • E’ la Corte dei Conti che verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte degli enti, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli comunitari.

7. I CONTRATTI Gli elementi essenziali (pena la nullità) secondo l’art. 1325 c.c. • l’accordo delle parti, è il fondamento del contratto; • la causa, ossia l'insieme degli effetti giuridici prodotti dal contratto; • l’oggetto, ossia la prestazione che deve essere eseguita dal debitore in favore del creditore; dev'essere: POSSIBILE (quando è un qualcosa che esiste o può venire ad esistenza), LECITA (quando non è contrario a norme imperative, all'ordine pubblico ed al buon costume) DETERMINATO o DETERMINABILE (quando viene determinata quantità e qualità) • la forma, ove prevista dalla legge a pena di nullità.

8. I CONTRATTI L'articolo 1372 del Codice civile tratta dell'efficacia dei contratti. • Il contratto ha forza di legge tra le parti. Non può essere sciolto che per mutuo consenso o per cause ammesse dalla legge.

9. I CONTRATTI PUBBLICI Storicamente i contratti hanno rappresentato uno degli strumenti principali di utilizzazione delle risorse pubbliche. Pertanto, sono state predisposte delle regole ferree per disciplinare l’attività contrattuale, regole recepite nella LCS. Conseguentemente, la materia è stata sottratta al diritto privato.

10. I CONTRATTI PUBBLICI Con l’avvento della normativa comunitaria, in materia di appalti, le norme contabili non hanno perso la loro validità, ma si è spostato il centro dell’attenzione: dall’interesse dell’Amministrazione (uso trasparente delle risorse e risparmio economico) a quello della concorrenza (diritto delle imprese a concorrere ad armi pari alle commesse pubbliche).

11. I CONTRATTI PUBBLICI Dopo una lunga fase nella quale i contratti venivano definiti amministrativi per la loro specifica disciplina derivante dal diritto pubblico, in un secondo momento, ha prevalso la consapevolezza che i contratti pubblici non potessero sottrarsi alla disciplina del diritto comune. Si è pervenuti al contratto ad evidenza pubblica(attività negoziale di diritto privato accompagnato da un procedimento finalizzato alla trasparenza e alle finalità di pubblico interesse)

12. I CONTRATTI PUBBLICI (Art. 1, comma 1-bis L. 241/1990) “La PA, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato salvo che la legge disponga diversamente”

13. I CONTRATTI PUBBLICI E’ evidente che la volontà negoziale si forma attraverso atti amministrativi, ma finalizzati ad attività privatistiche. L’evidenza pubblica significa legalità del procedimento, buon andamento e razionalità ed è esposta ai controlli interni/esterni e a quelli giurisdizionali. Diversa è la giurisdizione a seconda che la lesione sia di una posizione sostanziale di interesse legittimo (fase pubblicistica e anche tutela risarcitoria: TAR/Consiglio di Stato) oppure di diritto soggettivo (fase negoziale: giudice ordinario)

14. I CONTRATTI PUBBLICI I principi sui quali poggiano i contratti ad evidenza pubblica sono, pertanto: • La trasparenza dei processi decisionali; • L’economicità dell’utilizzo delle risorse; • La concorrenza e l’imparzialità.

15. I CONTRATTI PUBBLICI La concorrenza è sempre stato un principio seguito nella contrattualistica anche se nella Carta costituzionale non viene fatto alcun riferimento, ma nel Trattato U.E. invece si. Ma mentre fino a tempi recenti il principio era finalizzato a uno scopo egoistico: il prezzo più basso, il diritto comunitario, invece, gli attribuisce un valore di mercato nell’interesse generale dei soggetti economici.

16. I CONTRATTI PUBBLICI Non bisogna confondere i: • CONTRATTI PUBBLICI (appalti pubblici) • Dai CONTRATTI DI DIRITTO PUBBLICO (nell’esercizio di potestà pubbliche,si stipulano contratti aventi oggetto pubblico come: convenzioni tra enti pubblici, convenzioni accessive a concessioni, accordi di programmi, accordi con privati)

17. I CONTRATTI PUBBLICI La formazione dei CONTRATTI PUBBLICI (appalti pubblici) viene distinta in tre fasi: • Formazione della volontà dell’Amministrazione. • Procedura di scelta del contraente. • Il rapporto negoziale. Le prime due fasi si collocano nell’area pubblicistica del diritto, mentre il rapporto contrattuale è disciplinato dalle nome di diritto comune.

18. I CONTRATTI PUBBLICI La soglia comunitaria è il valore oltre il quale si applicano le regole dettate dalle direttive europee e che divergono a seconda che i contratti si riferiscono a lavori, forniture e servizi. Tali valori possono cambiare anche a seconda del soggetto committente del servizio. Ad esempio la soglia per le AA.SS. per beni e servizi è di € 133.000. Al di sotto si può applicare la normativa già prevista dalla contabilità nazionale, osservando comunque le norme comunitarie di carattere generale (escludendo solo le norme UE sulla pubblicità e le comunicazioni).

19. I CONTRATTI PUBBLICI Le amministrazioni aggiudicatrici • Amministrazioni pubbliche (art. 1 D.Lgs. 165/2001). • Organismi di diritto pubblico (istituiti per esigenze generali non commerciali, aventi personalità giuridica e con finanziamento prevalentemente pubblico)

20. I CONTRATTI PUBBLICI Le amministrazioni aggiudicatrici • Imprese pubbliche (nei settori esclusi: difesa, armi, misure di sicurezza, missioni militari all’estero, ecc). • Soggetti privati che esercitano funzioni/attività a valenza pubblica.

21. I CONTRATTI PUBBLICI Le controparti dell’amministrazione Possono essere: • imprenditori singoli; • imprenditori associati.

22. I CONTRATTI PUBBLICI Per i contratti sopra soglia deve essere applicato il nuovo codice dei contratti pubblici che ha recepito la direttiva 2004/18/CE. Trattasi del D.Lgs. 12 aprile 2006, n° 163 e successive modificazioni e integrazioni. Restano comunque in vigore le norme della LCS per gli adempimenti procedurali non in contrasto con le norme comunitarie.

23. I CONTRATTI PUBBLICI La controparte dell’amministrazione Requisiti dei partecipanti: • Di ordine generale(cause di esclusione: fallimento, condanna penale incidente sulla moralità, la sanzione interdittiva di contrattare con la p.a., la violazione degli obblighi contributivi e fiscali, della normativa sui disabili, di quella antimafia e di sicurezza sul lavoro). • Di idoneitàprofessionale(iscrizione nel registro CIAA, presso ordini professionali, ecc) • Di capacità economica e finanziaria(referenze bancarie, bilanci d’impresa, fatturato globale negli ultimi tre esercizi) • Di capacità tecnica e professionale(elenco delle forniture e servizi prestati nel triennio, organigramma dei tecnici dell’impresa, attrezzature tecniche disponibili, titoli di studio e professionali, n° dei dipendenti, subappalto, ecc. Per eseguire lavori occorre una particolare qualificazione)

24. I CONTRATTI PUBBLICI La controparte dell’amministrazione In ossequio al principio della massima concorrenza, sono ammessi anche raggruppamenti di imprese (RTI) o associazioni temporanee di imprese (ATI). La condizione è che in sede di offerta tutte le imprese sono tenute a impegnarsi a conferire un mandato speciale ad una impresa capogruppo che assume la rappresentanza di tutto il gruppo per diventare il solo interlocutore con l’A. appaltante. Resta comunque ferma la responsabilità solidale di tutte le imprese e l’esecuzione della quota di prestazioni di ciascuna. Sono previsti anche soggetti con forma giuridica di consorzi di cooperative (es. appalto regionale pulizie locali scolastici)

25. I CONTRATTI PUBBLICI Il procedimento decisionale Innanzitutto occorre un atto con il quale si forma la volontà di concludere un contratto (Determinazione/decreto a contrarre) cheè di competenza del dirigente. E’ un atto interno che non impegna l’A. all’esterno e non richiede neppure la copertura finanziaria, (ma è consigliabile che sussista) né l’impegno della spesa. Questi sono differiti al momento del perfezionamento dell’obbligazione. Tuttavia, la determinazione è importante per individuare i contenuti negoziali che il futuro contratto dovrà avere. Trattasi di un procedimento che soggiace all’ordinamento interno.

26. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente Da non confondere: • Il sistema di scelta (procedura imposta per garantire imparzialità, trasparenza e concorrenza: aperta, ristretta, negoziata, ecc); • I criteri di aggiudicazione (i modi con i quali si procede a selezionare l’offerta migliore).

27. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente I principali sistemi di scelta nell’ordinamento nazionale: • pubblico incanto/asta • licitazione privata; • appalto concorso; • trattativa privata.

28. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente I principali sistemi di scelta nell’ordinamento comunitario: • procedure aperte (pubblico incanto) • procedure ristrette (licitazione privata); • procedure negoziate (trattativa privata); • asta elettronica (in tutte la procedure); • dialogo competitivo (procedura aperta o ristretta); • sistema dinamico (procedura aperta)

29. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente L’asta pubblica/pubblico incanto è un procedimento molto antico (bottino di guerra) è comune nei contratti attivi, discrezionale in quelli passivi. E’ preceduto da un avviso di asta pubblica detto bando che è un invito a partecipare all’asta.

30. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente La licitazione privata, nell’ordinamento nazionale, consiste nell’invitare una rosa di imprese a fare la propria offerta. Nel sistema comunitario invece, viene emanato un bando di gara nel quale è indicato un doppio termine: per la ricezione dell’istanza di partecipazione e per la spedizione degli inviti a presentare offerte. La SA seleziona le imprese che hanno chiesto di essere invitate sulla base di criteri predeterminati di capacità economica, finanziaria, professionale e tecnica. Tutte le imprese che ne abbiano fatto domanda e abbiano i requisiti di qualificazione, devono essere invitate. Nessun’altra.

31. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente L’appalto concorso è utilizzato per speciali lavori, forniture e servizi (concorso di opere artistiche, di idee, di progettazione, ecc); consiste nell’invitare imprese ritenute idonee a presentare progetti tecnici e le condizioni offerte. L’A. procede insindacabilmente alla scelta del progetto, sentito, se ritenuto necessario, il parere di una commissione di esperti. Trattasi di un istituto considerato eccezionale al quale si fa ricorso per iniziative e progetti richiedenti provate competenze tecniche, artistiche o scientifiche. In tali casi la competizione non avviene sul prezzo più basso, ma sulla qualità del progetto, o meglio su entrambi gli elementi. E’ una procedura ignorata dalla normativa comunitaria ed è stata assorbita dalla procedura ristretta della licitazione privata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Resta vigente secondo la normativa contrattualistica nazionale, ma non è prevista dal codice degli appalti.

32. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente La trattativa privata e una forma residualedi procedura da seguire soltanto quando non possono essere utilizzate le altre forme. Infatti occorre sempre evidenziarne le motivazioni nel decreto di approvazione del contratto. Il committente, pertanto, esercita un potere discrezionale di scelta anche se gli viene fatto obbligo di acquisire dei preventivi di spesa. Secondo la normativa comunitaria e il codice, la trattativa p. può essere senza o con previa pubblicazione di un bando. Esempi: con bando (gara deserta per offerte irregolari, lavori per scopi di ricerca), senza bando (gara deserta per mancanza di offerte, estrema urgenza, prodotti per scopo di ricerca).

33. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente Nel codice degli appalti sono state introdotte nuove procedure: L’asta elettronica è ammessa per appalti le cui specifiche possono essere definite in modo preciso e numerico. Viene aperta per un numero di giorni stabilito e nel frattempo è possibile migliorare l’offerta in più fasi. Diversa dalla gara telematica, prevista nel sistema CONSIP, dove non si può rilanciare l’offerta. (Sono escluse le prestazioni intellettuali).

34. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente Nel codice degli appalti sono state introdotte nuove procedure: Il dialogo competitivo è legato ad una particolare complessità dell’appalto. Dopo avere pubblicato il bando si selezionano le imprese che vengono ritenute idonee a soddisfare l’esigenza del committente e si comincia ad instaurare un dialogo tecnico per discutere con ciascun candidato tutti gli aspetti dell’appalto. Ciò deve avvenire in modo imparziale senza avvantaggiare nessuno. Al termine, i partecipanti vengono invitati a presentare le proprie offerte contenenti tutti gli elementi richiesti e necessari per l’esecuzione del progetto. Le offerte vengono valutate in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Possono essere previsti premi o pagamenti ai partecipanti al dialogo.

35. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente Nel codice degli appalti sono state introdotte nuove procedure: Il sistema dinamico di acquisizione è interamente elettronico per acquisti di uso corrente e consente a ciascun operatore economico di parteciparvi non appena presenta un’offerta indicativa conforme al capitolato. Le A. aggiudicatrici, di converso, hanno a disposizione un elenco di imprese che può essere successivamente integrato. Il vantaggio è dato dall’elemento concorrenziale a cui sono condizionate le imprese. Se l’offerta indicativa dell’impresa viene accolta, la stazione appaltante comunica l’ammissione nel sistema dinamico. Le offerte indicative possono essere migliorate. Per ogni appalto specifico viene pubblicato un altro bando semplificato con un termine per la presentazione delle offerte. L’aggiudicazione avverrà all’offerente che ha presentato la migliore offerta in base ai criteri previsti dal bando. Il sistema non può durare più di quattro anni.

36. I CONTRATTI PUBBLICI La procedura di scelta del contraente Nel codice degli appalti sono state introdotte nuove procedure: La centrale di committenza viene istituita per acquisti di grande volume e per favorire gli acquisti delle A.P. Così facendo viene aumentata la concorrenza (tra le imprese di un certo rilievo) e la centrale legittima le S.A. ad avvalersene per i propri acquisti. L’esempio concreto è la CONSIP (società di proprietà del MEF). La legge obbliga le AA.SS., escluse le scuole, ad utilizzare le convenzioni CONSIP.

37. I CONTRATTI PUBBLICI I PRINCIPALI CRITERI DI AGGIUDICAZIONE • Al prezzo più basso (valido anche per le gare comunitarie); • Offerta da confrontare con la scheda segreta (solo nazionale); • Offerta economicamente più vantaggiosa (valida per entrambe le normative);

38. I CONTRATTI PUBBLICI IL PRINCIPIO DI PUBBLICITA’ DEL BANDO DI GARA E’ la condizione essenziale per rendere effettiva la concorrenza, ma è anche fattore necessario per la trasparenza e per la realizzazione dei principi costituzionali dell’imparzialità e della buona amministrazione (art. 97 Cost. e art. 1 L. 241/1990).

39. I CONTRATTI PUBBLICI IL BANDO DI GARA E’ il primo atto della serie procedimentale (pubblica) che manifesta la volontà negoziale dell’A. Ha la duplice funzione notiziale di legale conoscenza e di regolazione della gara. Contiene le regole, la c.d. lex specialis alla quale dovrà uniformarsi in primo luogo proprio la stazione appaltante (S.A).

40. I CONTRATTI PUBBLICI IL BANDO DI GARA Deve contenere: • Autorità, sede e clausole della gara; • Caratteristiche, specifiche tecniche entità delle prestazioni, modalità di esecuzione e pagamento; • Criteri di aggiudicazione e modalità delle offerte; • Requisiti finanziari e organizzativi e obblighi relativi alla documentazione da presentare; • Il responsabile del procedimento.

41. I CONTRATTI PUBBLICI IL BANDO DI GARA E’ atto amministrativo autoritativo, autonomamente impugnabile se idoneo a provocare una lesione immediata e concreta e a determinare un interesse ad agire, personale e attuale.

42. I CONTRATTI PUBBLICI I PRINCIPI DELLA GARA • La formalità che richiede una forma solenne (forma pubblica o pubblica amm.va tramite l’ufficiale rogante che verbalizza con la stessa funzione del notaio). • La pubblicità/trasparenza, nel senso che le sedute della commissione di gara devono essere aperte al pubblico. • L’imparzialità nell’operato della commissione di gara. • La par condicio, nel prevedere pari opportunità nella partecipazione alla gara (divieto a imprese collegate). • La segretezza dell’offerta e la riservatezza delle informazioni. • Il divieto di artificiosi frazionamenti.

43. I CONTRATTI PUBBLICI GLI ORGANI DELLA GARA • L’autorità che la presiede (DG del CDR, dirigente delegato). • Commissione di gara (tre o cinque membri, presieduta da un dirigente). • Ufficiale rogante.

44. I CONTRATTI PUBBLICI LA CELEBRAZIONE DELLA GARA • Si svolge nel luogo e all’ora indicata nel bando • La gara è aperta dall’Autorità che la presiede • Verifica dell’integrità dei plichi e apertura degli stessi. • Verifica della regolarità formale della documentazione con ammissione o esclusione dei concorrenti non in regola. Ciò avviene in applicazione del principio di imparzialità. • Solo in un secondo momento si aprono le buste dell’offerta economica. • Se c’è anche un’offerta tecnica (aggiudicazione offerta economicamente più vantaggiosa), questa viene esaminata prima, in seduta segreta, poi verranno esaminate, in seduta pubblica, le offerte economiche. • In questa fase si possono verificare delle anomalie nelle offerte economiche (offerte con prezzo troppo basso). In tale caso l’autorità chiede all’impresa interessata le necessarie giustificazioni e viene sospesa la gara.

45. I CONTRATTI PUBBLICI LE OFFERTE • L’offerta deve essere, a pena di esclusione, tempestiva, incondizionata, segreta, sottoscritta e immodificabile. Viene presentata in bollo. • L’offerta economica, deve essere espressa in cifre e lettere. In caso di discordanza, prevale l’importo più conveniente per l’A. • Deve essere corredata da un documento che attesti la cauzione provvisoria o fideiussione.

46. I CONTRATTI PUBBLICI L’AGGIUDICAZIONE • E’ un atto amm.vo con il quale si chiude la fase pubblicistica della gara. • E’ atto di accertamento della migliore offerta e della idoneità del concorrente a diventare contraente. • Inserito a verbale l’atto assume carattere dichiarativo e costitutivo del vincolo che ne deriva, esplicando i propri effetti sul piano negoziale. • Il verbale equivale, di regola, ad ogni effetto legale, al contratto, a meno che non risulti dal bando che la costituzione del rapporto è rinviata al contratto.

47. I CONTRATTI PUBBLICI L’AGGIUDICAZIONE • E’ definitiva quando non è più suscettibile di essere mutata. E’ atto impugnabile davanti al TAR. • Provvisoria/con riserva, quando è subordinata alla regolarità delle dichiarazioni fatte nell’offerta. Si tratta delle verifiche che la S.A. deve fare a fronte delle dichiarazioni rese nella documentazione di rito (regolarità contributiva/fiscale/legge disabili/norme sicurezza, legge antimafia, ecc). • Viene pronunciata dall’autorità che presiede la gara oppure dal dirigente responsabile del procedimento.

48. I CONTRATTI PUBBLICI LA STIPULAZIONE • Dopo la fase procedimentale pubblica, inizia la fase negoziale; • Diversamente dal contratto, che consiste nell’incontro della volontà delle parti, qui l’aggiudicatario ha già accettato le condizioni contrattuali; • Si tratta soltanto di sottoscrivere l’atto negoziale.

49. I CONTRATTI PUBBLICI LA STIPULAZIONE • Secondo la LCS, la stipulazione può aversi anche come effetto concludente dell’aggiudicazione (si dice che l’a. tiene luogo al contratto); • La normativa successiva, però lascia intendere che la stipula è necessaria, ma deve essere prevista dalla documentazione di gara.

50. I CONTRATTI PUBBLICI LA STIPULAZIONE • Il potere di s. spetta al rappresentante legale della SA, ma può essere delegata a un dirigente; • Deve avvenire nel più breve tempo possibile, ma non prima di 30gg. dalla comunicazione agli esclusi; • Richiede la forma scritta ad substantiam.