L’assetto aziendale e organizzativo degli enti locali: il Comune

1. L’assetto aziendale e organizzativo degli enti locali: il Comune A cura di Elena Zuffada, Cremona, 12 novembre 2011

2. Agenda • Introduzione all’economia delle aziende pubbliche • Il funzionamento del Comune • Scelte di management pubblico • Question time

3. Quando parliamo di P.A. Principali classi: • Istituti pubblici territoriali • Enti pubblici non economici • Imprese pubbliche

4. Istituto e azienda L’azienda è per astrazione l’ordine strettamente economico dell’istituto, ossia l’insieme degli accadimenti economici disposti ad unità secondo proprie leggi (C. Masini, Lavoro e Risparmio, 1970)

5. Istituti ed aziende

6. Le determinanti del funzionamento Dimensione istituzionale Dimensione aziendale Dimensione politica

7. Criteri decisionali La compresenza e l’interdipendenza dei tre sistemi determina l’assunzione di diversi criteri decisionali: • sistema istituzionale = la legalità • sistema politico = opportunità e consenso • sistema aziendale = convenienza e razionalità economica

8. Fonte di legittimazione • Nelle amministrazioni private chi genera valore economico acquisisce potere decisionale e mantiene posizioni di governo • Nelle amministrazioni pubbliche chi ottiene il consenso acquisisce potere decisionale reale sulle risorse economiche

9. Criteri di Valutazione L’operato delle amministrazioni pubbliche può essere valutato con riferimento: • al rispetto delle regole (legalità) • all’utilizzo delle risorse (funzionalità ed economicità) • agli effetti sulla società (efficacia ed equità) • rapporto tra amministratori e amministrati (consenso, trasparenza, credibilità)

10. Efficacia, efficienza, economicità • Sono considerati i tre principi che meglio interpretano il modello e la logica aziendale • Sono riferiti ai rapporti che si stabiliscono tra gli elementi che qualificano i processi aziendali: • fattori produttivi (input) • risultati dell’attività amministrativa (risultati intermedi o output) • effetti sui bisogni finali a cui è orientata l’attività svolta (risultati finali o outcome)

11. Prodotti o risultati intermedi dell’attività PROCESSI DI COMBINAZIONE DEI FATTORI: GESTIONE INTERNA PROCESSI DI CESSIONE DEI SERVIZI E DELLE PRESTAZIONI: GESTIONE ESTERNA Grado di soddisfazione dei bisogni Risorse INPUT OUTPUT OUTCOME VALUTAZIONE DI EFFICACIA VALUTAZIONE DI EFFICIENZA Rapporto logico che va poi esplicitato operativamente in concreti sistemi di indicatori e parametri Rapporto logico che nel concreto è tradotto in differenti sistemi di misurazione Economicità

12. VERIFICA DELL’EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA (idoneità dell’azione a soddisfare i bisogni) RICERCA DELL’EFFICIENZA (individuazione delle modalità di produzione di prestazioni e servizi con il minor impiego di risorse) RISPETTO DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITÁ (assicurare che il livello di risorse disponibili, acquisito tramite tributi, prezzi dei servizi o altro, sia coerente e compatibile con il livello di bisogni che si è scelto o si è obbligati per legge a soddisfare) La sequenza logica sul piano tecnico è la seguente:

13. Alcune considerazioni In passato: forte rilevanza dei sistemi politico e istituzionale Oggi: è richiesta ed auspicata (anche dalle leggi) un maggior peso del modello aziendale, processo di aziendalizzazione il modello aziendale non deve essere assoluto e dominante (possibili storture…), ma nel funzionamento concreto (decisioni, azioni, comportamenti) vi deve essere un maggior equilibrio e contemperamento fra i tre sistemi

14. L’economia aziendale e la PA • Tipologia di aziende pubbliche • Il processo di aziendalizzazione • Economicità ed autonomia

15. Caratteristiche fondamentali IPT: Territoriali: esercitano i loro poteri “sovraordinati” solo all’interno del proprio territorio e nei confronti dei soggetti insediati in quel territorio Polifunzionali: vi fanno riferimento “in ultima istanza” tutti i problemi della società a cui nessun altro soggetto (privato) dà risposta Rappresentanza politica diretta (per quelli a rilevanza costituzionale)

16. Articolo 3 TUEL (Dlgs 267/2000) Il Comuneè l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. Ha autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito del proprio statuto e regolamento e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. È titolare di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. Svolge le sue funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

17. ITALIA Fino a 5.000 Da 5.001 a 20.000 Da 20.001 a 100.000 Oltre 100.000 Totale Nord – Occid. 2.487 474 93 7 3.061 Nord – Orient. 969 444 53 14 1.480 Centrale 642 269 84 8 1.003 Meridionale 1.226 426 131 7 1.790 Insulare 514 184 63 6 767 5.838 1.797 424 42 8.101 I Comuni Dati Istat Censimento 2001

18. Le funzioni Articolo 13 TUEL (Dlgs 267/2000) • Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. • Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

19. I Comuni (segue) • Funzioni consolidate: • Ordine, garanzia diritti, legalità (anagrafe, • vigilanza urbana, protezione civile) • Produzione e distribuzione di servizi • (manutenzione strade, ciclo dell’acqua, igiene urbana e raccolta rifiuti) • Pianificazione economico-territoriale e • regolamentazione (licenze edilizie) • Sviluppo sociale e culturale (servizi sociali, • sport, biblioteche)

20. I servizi finali per gli utenti • Educazione • Servizi sociali • Sport • Cultura

21. I servizi tecnici / tecnologici • Manutenzione Strade • Ciclo dell’acqua • Igiene urbana e raccolta • rifiuti • Infrastrutture pubbliche

22. I servizi di ordine, garanzia, tutela interesse cittadinanza • Anagrafe • Vigilanza Urbana • Licenze commerciali • Licenze edilizie • Protezione civile

23. I settori di supporto • Economico finanziario • Acquisti • Gestione del personale • Informatica • Legale • Affari generali

24. Le caratteristiche della gestione • Eterogeneità delle funzioni e dei servizi • Formalità dell’azione amministrativa • Mancanza del prezzo nella cessione dei servizi pubblici quali fonti di finanziamento? • Trasparenza degli atti • Interdipendenza di tempi/ritmi istituzionali e tempi/ritmi gestionali • Effetto annuncio • Sostituzione di obiettivi particolari agli obiettivi della PA • Competenza territoriale

25. Come si finanzia il Comune I titoli delle Entrate • Titolo I – Entrate Tributarie • Titolo II – Trasferimenti da altri enti pubblici • Titolo III – Entrate extra-tributarie • Titolo IV – Entrate da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti • Titolo V – Accensione di prestiti • Titolo VI – Entrate per conto di terzi

26. AUTONOMIA GESTIONALE AUTONOMIA FINANZIARIA ALTA BASSA AUTONOMIA FUNZIONALE ALTA RESPONSABILIZZAZIONE SUI RISULTATI DI GESTIONE SPINTE STRUTTURALI AD ESPANSIONE SPESA E DEFICIT ALTA BASSA RESPONSABILIZZAZIONE SUI RISULTATI DI GESTIONE RISCHI DI ELEVATA INSODDISFAZIONE SULLA QUALITA’ DEI SERVIZI BASSA

27. Il concetto di interesse pubblico • Dall’interesse particolare all’interesse generale: diverse teorie e definizioni • Teoria della maggioranza • Teoria dell’interesse comune • Teoria del valore unitario • Concetto che evolve nel tempo

28. Dall’approccio istituzionale a quello funzionale • Duplice responsabilità delle aa.pp: • sul fronte della domanda, selezione dei bisogni da soddisfare • definizione delle politiche e delle forme di gestione per l’offerta • Funzione e servizio • Modello della interdipendenza strutturale, principio di sussidiarietà, responsabilità sociale dell’impresa

29. I servizi pubblici • Servizi produttivi a valenza imprenditoriale vs. servizi di natura sociale • servizi economici e non economici (libro verde sui servizi di interesse generale) • servizi a domanda individuale vs. servizi indivisibili, di utilizzo collettivo  il ruolo del prezzo nell’operazione di scambio e nei sistemi di misurazione

30. Cooperazione Accordi Enti pubblici Istituzioni Fondazioni Associazioni Comune Affidamento imprese priv. Organizzazioni No-profit Aziende speciali SpA Pubbliche Miste Le alternative formule gestionali

31. Il ruolo delle amministrazioni pubbliche • Da P.A. imprenditore, cui compete la funzione di produzione diretta di servizi • a P.A. regolatore, che ridimensiona l’ambito di intervento diretto nel sistema economico

32. Le sfide Bilancio Piani performance e PEG Accountability e Rendicontazione sociale Carta dei servizi Valutazione della dirigenza Forme di gestione dei servizi pubblici Produttività E-government

33. La vita dell’azienda e le scelte di management Organizzazione Gestione strategica operativa Rilevazione

34. Organizzazione • Revisione delle strutture organizzative • Strutture snelle e meno gerarchiche • Direttore Generale e funzione manageriale • Staff gestionali • Reingegnerizzazione dei processi • Potenziamento dei sistemi operativi • Incremento della produttività e della motivazione del personale e premiare il merito

35. Gestione strategica • Creazione di network • Public private partnership • Forme di gestione dei servizi pubblici • Associazionismo • Open government • Stakeholders’ engagement • Servizi on line 24X24

36. Gestione strategica ed operativa • Direzione per obiettivi • Definire obiettivi strategici e operativi (esperienza PEG) • Scelta di mix adeguati di indicatori • Sviluppare la cultura della misurazione • Introdurre in modo sistematico la valutazione della qualità nei sistemi di controllo

37. Struttura del piano performance 5 fasi logiche: • definizione dell’identità dell’organizzazione; • analisi del contesto esterno ed interno; • definizione degli obiettivi strategici e delle strategie; • definizione degli obiettivi operativi; • comunicazione del Piano all’interno e all’esterno.

38. Rilevazione Finalità autorizzativa Limiti della contabilitàfinanziaria • Natura finanziaria • Eccessivo grado di formalità • Convergenza di molteplici scopi su un unico sistema contabile • Possibilità di realizzare politiche di bilancio

39. Rilevazione • Introdurre la contabilità economico-patrimoniale • Redazione del bilancio consolidato • Sviluppare cultura economica nei diversi livelli della struttura • Sviluppare una funzione finanza (analisi fonti-impieghi) • Rendicontazione sociale

40. Le riforme della P.A. D. Lgs.vo 150/2009: Riforma Brunetta 2001: Riforma titolo V Costituzione Decreto legislativo 286/1999 Leggi 59 e 127/1997 Decreto legislativo 77/1995 Decreto legislativo 29/1993 Legge 241/1990 Legge 142/1990

41. Le condizioni per un reale cambiamento • Politici, dirigenti, sindacati • Change management vs management by decrees • Azioni a livello di sistema: • Formazione • Mass media

42. Grazie per l’attenzione

43. Per contatti elena.zuffada@unicatt.it Direttore del Ce.C.A.P., Centro di ricerca per il Cambiamento delle Amministrazioni Pubbliche Direttore Divisione Public Management di ALTIS, Alta Scuola Impresa e Società Università Cattolica del Sacro Cuore Via Emilia Parmense, 84 – Piacenza http://www.unicatt.it/cecap http://altis.unicatt.it/mipa