การปฏิรูปการเมือง กับการออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Design)

1. การปฏิรูปการเมืองกับการออกแบบรัฐธรรมนูญ(Constitutional Design) รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปาฐกถา 14 ตุลาคม 2551

2. “... ‘การปฏิวัติตุลาคม 16’ ... ไม่ใช่เป็นการปฏิวัติในความหมายที่เข้าใจกันโดยทั่วไป หากเป็นขบวนการซึ่งไม่ได้มีผู้นำมุ่งต่อสู้เพื่อแสวงหาและเสวยอำนาจ และในประการสำคัญเป็นการปฏิวัติที่ไม่ได้เสนอทางออกให้กับสังคมในเชิงของการเปลี่ยนแปลงต่างๆเกี่ยวกับอำนาจและระบบความสัมพันธ์ในสังคมไทย ในแง่นี้ ปฏิวัติตุลาคมจัดได้ว่าเป็นปรากฏการณ์ทางวัฒนธรรม มุ่งประท้วงโจมตีต่อหลักการปกครองและความสัมพันธ์แบบเจ้าคนนายคน...” เสน่ห์ จามริก หลักการสิทธิเสรีภาพหลังปฏิวัติ ตุลาคม 2516 ปาฐกถาโกมล คีมทอง 2518

3. เค้าโครงปาฐกถา I. การปฏิรูปการเมือง II. การออกแบบรัฐธรรมนูญ

4. ภาคที่หนึ่งการปฏิรูปการเมืองภาคที่หนึ่งการปฏิรูปการเมือง I.1 รัฐธรรมนูญไทยกับการปฏิรูปการเมือง I.2 ปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร I.3 Political Competition I.4 Good Governance

5. I.1รัฐธรรมนูญไทยกับการปฏิรูปการเมืองI.1รัฐธรรมนูญไทยกับการปฏิรูปการเมือง • รธน. 2540 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่อ้างว่า ออกแบบเพื่อปฏิรูปการเมือง • รธน. 2550 อ้างเหตุผลเดียวกัน แต่ไม่ปรากฏลายลักษณ์อักษร • ขบวนการสิทธิเสรีภาพในสังคมการเมืองไทยเติบใหญ่หลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเดือนตุลาคม 2516

6. การเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองเริ่มมีพลวัตรต้นทศวรรษ 2530 โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังการรัฐประหารเดือนกุมภาพันธ์ 2534 ตามมาด้วยเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 • ข้อที่น่าสังเกตก็คือ การเติบใหญ่ของขบวนการเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองเกิดขึ้นในจังหวะเวลาที่เกิด Paradigm Shift ใน Washington Consensus

7. พัฒนาการของ Washington Consensus • First-Generation Economic Policy Reform • Getting Prices Right • Second-Generation Economic Policy Reform • Institutions Matter • Democratization คืบคลานเข้าไปสู่ Policy Menu ของ Washington Consensus • IMF Policy Conditionalities • EU Free Trade Agreements

8. เป้าหมายรัฐธรรมนูญ 2540 “...สภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญโดยมีสาระสำคัญเป็นการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพยิ่งขึ้น...”

9. การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน • การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เป้าหมายของ รธน. 2540 • การปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ

10. เป้าหมายรัฐธรรมนูญ 2550 “...ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จัดทำใหม่นี้มีหลักสำคัญเพื่อส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้เป็นที่ประจักษ์ชัดยิ่งขึ้น สนับสนุนให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรมและมีสัมฤทธิผล กำหนดกลไกสถาบันทางการเมืองทุกส่วน

11. โดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแบบรัฐสภา สร้างเสริมสถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริต เที่ยงธรรม และเหนือสิ่งอื่นใดคือ การเน้นย้ำคุณค่าของคุณธรรม จริยธรรม และแนวทางการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีอันเป็นหลักจรรโลงชาติ...”

12. ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน • สนับสนุนให้ประชาชนมีบทบาทและส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ • การกำหนดกลไกสถาบันการเมืองให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพ • ส่งเสริมบทบาทของสถาบันศาลและองค์กรอิสระ • ย้ำคุณค่าและความสำคัญของคุณธรรม จริยธรรม และแนวทางการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เป้าหมายของ รธน. 2550

13. เป้าหมายบั้นปลาย เป้าหมายขั้นกลาง I.2ปฏิรูปการเมืองเพื่ออะไร

14. เป้าหมายบั้นปลายของการปฏิรูปการเมืองเป้าหมายบั้นปลายของการปฏิรูปการเมือง การสถาปนาระบอบการเมืองการปกครองที่เอื้ออำนวยให้ประชาชนมีชีวิตที่ดี ปลอดพ้นจากความอดอยากหิวโหย ได้รับการแบ่งปันทรัพยากรและความสุขอย่างเท่าเทียมกัน โดยปราศจากอคติ และสังคมมีศานติสุข

15. Political Competition Good Governance เป้าหมายขั้นกลางของการปฏิรูปการเมือง

16. Political Competition Good Life Political Reform Peaceful Society Good Governance

17. I.3Political Competition I. ตลาดการเมืองกับตลาดสินค้าและบริการ II. ความหมายของ Political Competition III. ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้จากการแข่งขัน ทางการเมือง IV. ผลเสียที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการแข่งขัน ทางการเมือง V. ทำอย่างไรตลาดการเมืองจึงมีการแข่งขัน เพิ่มขึ้น

18. การอำนวยการให้ตลาดการเมืองมีการแข่งขันมากขึ้น สมควรเป็นเป้าหมายการปฏิรูปการเมือง

19. คำถามพื้นฐาน I.3Aตลาดการเมืองกับตลาดสินค้าและการบริการ สมควรที่จะวิเคราะห์ตลาดการเมืองเสมือนหนึ่งตลาดสินค้าและบริการหรือไม่?

20. ข้อแตกต่างประการแรก • ตลาดการเมืองเป็น Public Exchange Market ผลผลิตที่ได้ คือ Public Goods • ตลาดสินค้าและบริการเป็น Private Exchange Market ผลผลิตที่ได้ คือ Private Goods

21. ข้อแตกต่างประการที่สองข้อแตกต่างประการที่สอง • การแข่งขันในตลาดการเมืองเป็นการแข่งขันเพื่อยึดกุมอำนาจรัฐ หรืออีกนัยหนึ่ง ยึดกุม Political Property Rightอำนาจรัฐสามารถเปลี่ยนแปลง Private Property Rights ได้ • การแข่งขันในตลาดสินค้าและบริการเป็น Economic Competition เพื่อแสวงหา Economic Advantages ผ่าน Economic Exchange โดยที่กระบวนการแลกเปลี่ยนทางเศรษฐกิจอยู่บนพื้นฐานของ Private Property Rights

22. ข้อแตกต่างประการที่สามข้อแตกต่างประการที่สาม • ตลาดการเมืองเป็นตลาดที่ผู้ซื้อ (ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง) จ่าย ‘เงิน’ (คะแนนเสียงเลือกตั้ง) ไปก่อน และได้รับบริการการเมือง (บริการความสุข) ภายหลัง โดยมีสภาวะความไม่แน่นอน (Uncertainty) เกี่ยวกับการส่งมอบสินค้าสัญญาในตลาดการเมืองเป็นสัญญาที่ไม่มีลายลักษณ์อักษรและเป็นสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (Incomplete Contract) • ตลาดสินค้าและบริการเป็นตลาดที่ผู้ซื้อและผู้ขายยื่นหมูยื่นแมว

23. ข้อแตกต่างประการที่สี่ข้อแตกต่างประการที่สี่ • ตลาดการเมืองไม่สามารถมี Perfect Competition เนื่องเพราะ • Imperfect and Asymmetric Information • Asymmetries of Power • ตลาดสินค้าและบริการโดยทั่วไปไม่มี Perfect Competition แต่มีความเป็นไปได้ในการลด Market Imperfections ของตลาดสินค้าและบริการบางประเภท

24. Political Turnover Decentralization of Political Authority Electoral Competition I.3BความหมายของPolitical Competition

25. Political Accountabilityนักการเมืองที่ยึดกุมตำแหน่งอยู่ก่อนต้องสนองตอบความต้องการของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ประโยชน์ การแข่งขันเพื่อยึดกุมตำแหน่งทางการเมืองPolitical Turnover การแข่งขันระหว่างนักการเมืองที่ดำรงตำแหน่ง สส./สว. อยู่ก่อนกับคู่แข่ง

26. PoliticalInformation * คู่แข่งเปิดโปงพฤติกรรม ฉ้อฉลของนักการเมืองที่ อยู่ในอำนาจ * คู่แข่งชี้ให้เห็นข้อบกพร่อง ของการประกอบกิจกรรม ทางการเมืองของ นักการเมืองที่อยู่ในอำนาจ ประโยชน์

27. Rent Seekingหากการแข่งขันทางการเมืองเข้มข้นมากเกินไปนักการเมืองที่อยู่ในอำนาจ เมื่อไม่แน่ใจว่า จะชนะการเลือกตั้งครั้งต่อไป อาจใช้อำนาจในการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ เพราะมี Power Between Elections โทษ

28. Noninvestment ActionPublic Investment ต้องการ Public Resourcesทั้งจากการเก็บภาษีและการก่อหนี้สาธารณะ การเก็บภาษีทำลายคะแนนนิยมทางการเมือง หากการแข่งขันทางการเมืองเข้มข้น ผู้ที่อยู่ในอำนาจอาจเลือกทางเดิน Noninvestment Action เพราะไม่กล้าเก็บภาษีเพิ่มขึ้น เนื่องจากเกรงการพ่ายแพ้ในการเลือกตั้งครั้งต่อไป โทษ

29. การลดทอนอำนาจของรัฐบาลส่วนกลาง* กระจายทรัพยากรออก จากส่วนกลางการลดทอนอำนาจของรัฐบาลส่วนกลาง* กระจายทรัพยากรออก จากส่วนกลาง * ลดสิ่งจูงใจในการ แสวงหาส่วนเกินทาง เศรษฐกิจในส่วนกลาง ประโยชน์ การกระจายอำนาจทางการเมืองDecentralization of Political Authority การกระจายอำนาจสู่หน่วยการปกครองท้องถิ่นก่อให้เกิด Inter-jurisdictional Competition

30. การสร้าง Market for Governance * หน่วยการปกครองท้องถิ่น แข่งขันกันผลิต Local Public Goods นำไปสู่ Efficient Political Jurisdiction * หน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มี Good Governance สามารถ ดึงดูดทรัพยากรสำหรับการ พัฒนาจากหน่วยการปกครอง ที่ไม่มี Good Governance ประโยชน์

31. การสร้างสิ่งจูงใจในการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจในหน่วยการปกครองท้องถิ่นการสร้างสิ่งจูงใจในการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจในหน่วยการปกครองท้องถิ่น โทษ

32. การแข่งขันในการเลือกตั้งElectoral Competition การแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง

33. ประการแรก ลด Concentration of Power ประการที่สอง ทำให้สารสนเทศทางการเมืองมีความสมบูรณ์มากขึ้น สังคมการเมืองมีความโปร่งใสมากขึ้น I.3Cประโยชน์ที่คาดว่าจะได้จากการแข่งขันทางการเมือง

34. ประการที่สาม ก่อให้เกิด Political Accountability นักการเมือง/พรรคการเมืองรับผิดต่อประชาชนมากขึ้น ประการที่สี่ ประการที่ห้า ลดทอน Rent Seeking ในกระบวนการกำหนด/บริหารนโยบาย คุณภาพของบริการสาธารณะดีขึ้น ประชาชนได้รับรู้ต้นทุนการผลิตบริการสาธารณะ

35. ประการแรก Rent Seeking มีมากขึ้น หากผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ก่อนคาดว่าจะพ่ายแพ้หรือไม่ลงสมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งครั้งต่อไป ประการที่สอง ไม่กล้าริเริ่มนโยบายใหม่/โครงการใหม่หากนโยบายใหม่/โครงการใหม่ต้องเก็บภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งทำลายคะแนนนิยมทางการเมือง I.3Dผลเสียที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการแข่งขันทางการเมือง

36. I.3Eทำอย่างไรตลาดการเมืองจึงมีการแข่งขันเพิ่มขึ้นI.3Eทำอย่างไรตลาดการเมืองจึงมีการแข่งขันเพิ่มขึ้น ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดนักการเมือง • ขจัด Barriers to Entry and Exit • * เลิกบังคับสังกัดพรรค • * เลิกระบอบบัณฑิตยาธิปไตยสำหรับ ผู้สมัคร สส. สำเร็จการศึกษาภาคบังคับสมัครรับ เลือกตั้งเป็น สส. ได้

37. ข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดพรรคการเมืองข้อเสนอเกี่ยวกับตลาดพรรคการเมือง • อำนวยการให้การจัดตั้งพรรคการเมืองเป็นไปได้โดยง่าย • * เลิกเงื่อนไขจำนวนสมาชิกพรรค • * เลิกเงื่อนไขจำนวนสาขาพรรค

38. ข้อเสนอเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการเมืองข้อเสนอเกี่ยวกับการกระจายอำนาจการเมือง • การเพิ่มความเข้มแข็งหน่วยการปกครองท้องถิ่น • Fiscal Decentralization • * ให้หน่วยการปกครองท้องถิ่นมี Fiscal Autonomy มีอำนาจในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นมากขึ้น • * รัฐบาลส่วนกลางจัดสรรรายได้ให้ หน่วยการปกครองท้องถิ่นมากขึ้น

39. กำหนดหน้าที่หน่วยการปกครองท้องถิ่นในการผลิต Local Public Goods • * ห้ามรัฐบาลส่วนกลางผลิต Local Public Goods

40. ข้อเสนอเกี่ยวกับสารสนเทศทางการเมืองข้อเสนอเกี่ยวกับสารสนเทศทางการเมือง • เผยแพร่สถิติการเข้าประชุมของ สส./สว. • เผยแพร่จุดยืนในการลงมติของ สส./สว. ในการอนุมัติ/ไม่อนุมัติ ร่างพระราชบัญญัติ สนธิสัญญาระหว่างประเทศ ข้อตกลงการค้าเสรี และอื่นๆ • เผยแพร่บัญชีทรัพย์สิน/หนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง รวมทั้งผู้สมัครรับเลือกตั้ง สส./สว.

41. เผยแพร่ข้อมูลการต้องคดีของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเผยแพร่ข้อมูลการต้องคดีของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง • เผยแพร่ข้อมูลนโยบายพรรคการเมืองที่ใช้ในการหาเสียง แต่มิได้ดำเนินการเมื่อร่วมจัดตั้งรัฐบาล • เผยแพร่ข้อมูลการใช้จ่ายจริงของรัฐบาลในโครงการและแผนงานต่างๆ

42. ข้อเสนอเกี่ยวกับกฎหมายป้องกันการผูกขาดทางการเมืองข้อเสนอเกี่ยวกับกฎหมายป้องกันการผูกขาดทางการเมือง • ตรา Political Competition Law • * ห้ามพรรคการเมืองควบหรือครอบพรรค หรือกลุ่มการเมืองอื่น (Merger and Acquisition) ในระหว่างที่มีสภา ผู้แทนราษฎร และมิได้ยุบสภา • * ห้าม สส. ย้ายพรรคในระหว่างที่มี สภาผู้แทนราษฎรและมิได้ยุบสภา เว้นแต่การย้ายพรรคอันเนื่องมาจากพรรค ที่สังกัดอยู่เดิมถูกยุบพรรค

43. I.4ธรรมาภิบาล Good Governance I. ความหมายของ Good Governance II. Transparency III. Participation IV. Accountability

44. I.4Aความหมายของ Good Governance I. Transparency II. Participation III. Accountability

45. Freedom of Information ข้อพิจารณาที่ 1 I.4 Bความโปร่งใส Transparency • รัฐธรรมนูญให้หลักประการสิทธิและเสรีภาพในข้อมูลข่าวสาร

46. ข้อมูลข่าวสารทางราชการข้อมูลข่าวสารทางราชการ ข้อพิจารณาที่ 2 • ข้อมูลข่าวสารทางราชการถือเป็นสมบัติสาธารณะหน่วยราชการและหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารทางราชการการไม่เปิดเผยมีความผิดตามกฎหมาย

47. กฎหมายสิทธิและเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสารกฎหมายสิทธิและเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสาร ข้อพิจารณาที่ 3 • กำหนดให้กฎหมายสิทธิและเสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสารเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ • ดูตัวอย่าง US Freedom of Information Act of 1966

48. กฎหมายสิทธิและเสรีภาพสื่อมวลชนกฎหมายสิทธิและเสรีภาพสื่อมวลชน ข้อพิจารณาที่ 4 • กำหนดให้กฎหมายสิทธิและเสรีภาพสื่อมวลชนเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

49. รายงานการศึกษาโครงการลงทุนของรัฐรายงานการศึกษาโครงการลงทุนของรัฐ ข้อพิจารณาที่ 5 • รายงานการศึกษาโครงการลงทุนของรัฐดังต่อไปนี้ถือเป็นสมบัติสาธารณะหน่วยราชการและหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบต้องเปิดเผยและเผยแพร่ต่อสาธารณชนการไม่เปิดเผยและไม่เผยแพร่มีความผิดตามกฎหมาย • Feasibility Study • Project Evaluation Study • Environmental Impact Assessment Study

50. เงินบริจาคพรรคการเมืองเงินบริจาคพรรคการเมือง ข้อพิจารณาที่ 6 • พรรคการเมืองต้องรายงานยอดเงินบริจาคที่ได้รับ รวมทั้งเปิดเผยรายชื่อผู้บริจาคเงินพรรคการเมืองทุกเดือน • หน่วยธุรกิจที่บริจาคเงินแก่พรรคการเมือง ต้องแสดงรายการในบัญชีและรายงานการเงินโดยเด่นชัด