NUEVA INSTITUCIONALIDAD DE LA EDUCACI N P BLICA

1. � NUEVA INSTITUCIONALIDAD DE LA EDUCACI�N P�BLICA � Autor : Carlos Mellado Fa�ndez; Director de Educaci�n Municipal de Los �ngeles, Magister en Educaci�n; Integrante Comisi�n T�cnica de Educaci�n Asociaci�n Chilena de Municipalidades

2. I.- CONTEXTUALIZACI�N : A.- Resulta a lo menos parad�jico que ya a 30 a�os del traspaso de la Educaci�n P�blica desde el Ministerio de Educaci�n a los Municipios y, o Corporaciones Municipales o Privadas se est� intentando cambiar los modelos de administraci�n mediante proyectos y, o cuerpos legales que m�s que aportar soluciones vienen en crear incertidumbre en los actores propios del quehacer educacional sin garantizar una soluci�n viable a los problemas que en estos momentos vive la Educaci�n P�blica cuyas mayores dificultades lo contin�an representando aspectos relacionados con el financiamiento insuficiente, d�ficit de infraestructura educacional adecuada y bajos indicadores de calidad. Creo conveniente el recordar los objetivos que fundamentaron el traspaso de la Educaci�n desde el Ministerio de Educaci�n a los Municipios :

3. - Proporcionar un servicio educativo m�s expedito, eficiente y adecuado a las necesidades, posibilidades e idiosincrasia de la poblaci�n. - Mayor eficiencia en el uso de los recursos, a trav�s de la competencia entre Establecimientos por matr�cula. - Traspaso de funciones desde el Ministerio de Educaci�n y su burocracia central a los poderes locales representados por el Municipio. - Mayor cercan�a de Colegios Medios T�cnico-Profesionales a los �mbitos econ�micos de la producci�n y los servicios. - Descentralizar requerimientos entregando respuestas inmediatas a requerimientos del personal. - Entregar una Educaci�n pertinente a realidades locales. - Mejorar la participaci�n de todos los agentes que intervienen en el Proceso de Ense�anza Aprendizaje. - Lograr una mayor y mejor integraci�n Escuela-Comunidad. - Desarrollar diagn�sticos locales permanentes tendientes a mejorar la calidad de la educaci�n y hacerla m�s pertinente a las necesidades locales. - Decisiones locales, mediante autoridades locales, agiliza los procesos administrativos.

4. En el tenor de lo anterior es innegable que gran parte de estos objetivos se han cumplido medianamente en m�rito a m�ltiples variables relacionadas con factores que han incidido directa o indirectamente en el avance y, o retroceso que ha experimentado cada comuna en la administraci�n de la educaci�n, entre estas variables es posible el mencionar : - Unidad de Subvenci�n Escolar por a�os congelada lo cual oblig� a Municipios a realizar traspasos de recursos de arcas municipales al financiamiento de la Educaci�n. - Carencia de Estatutos y, o normativas que regulen la determinaci�n y readecuaci�n de dotaciones Docentes y de Asistentes de la Educaci�n lo cual en muchas comunas ha incrementado los d�ficit producto de sobrecontrataci�n, fundamentalmente de personal Asistente de la Educaci�n. - Financiamiento con costo a la insuficiente subvenci�n escolar, por a�os, de indemnizaciones de personal docente que se acoge a jubilaciones.

5. - Carencia de programas de incentivo al retiro de personal Asistente de la Educaci�n con Financiamiento del Estado. - Falta de orientaci�n, de control y de exigencias de parte del Ministerio de Educaci�n acerca de caracter�sticas y profesionalizaci�n de estructuras comunales a cargo de la administraci�n de la Educaci�n. - Explosi�n progresiva en la creaci�n de Colegios Particular Subvencionados con evidentes fines de lucro y, en su gran mayor�a, con p�simos indicadores de calidad lo que ha representado una importante merma en las matr�culas de la Educaci�n Municipal. - Inequidad en la aplicaci�n de Normativas Legales; Ejemplo de ellos lo constituyen el Estatuto Docente que solo se aplica en el sector municipal y no en el Particular Subvencionado; Financiamiento Compartido que en el sector municipal solo es aplicable a la Educaci�n Media y en el �rea particular subvencionada a todos los niveles; igualdad de aportes en infraestructura educativa al sector municipal que al particular subvencionado aun considerando que los segundos administran claramente con fines de lucro; de igual forma igualdad de entrega de recursos a trav�s de la Subvenci�n Escolar Preferencial, Etc�. - Carencia de programas de financiamiento efectivo que garanticen infraestructura educacional acorde a exigencias de la Jornada Escolar Completa Diurna.

6. B.- Tambi�n resulta justo y pertinente, y en el �mbito de los recursos, el destacar la aplicaci�n de innumerables iniciativas legales; sin financiamiento estatal, que ha contribuido a debilitar progresivamente los Sistemas de la Educaci�n Municipal. Desde el Traspaso de la Educaci�n a las Municipalidades, �stas se han tenido que responsabilizar de beneficios dirigidos a los docentes con cargo a los fondos provenientes de la subvenci�n que se percibe en forma habitual, de hecho, desde el a�o 1981 a 1991 los profesionales de la educaci�n se reg�an por el C�digo del Trabajo, y las indemnizaciones que fueron canceladas a docentes que jubilaron en esos periodos fueron canceladas con cargo a los Municipios, situaci�n que contin�a con la aplicaci�n de la ley 19070 de Julio de 1991, el cual en su Art. 72, letra d, se�ala que es causal de t�rmino de la relaci�n laboral de los Profesionales de la Educaci�n �por obtenci�n de jubilaci�n, pensi�n o renta vitalicia de un r�gimen previsional, en relaci�n a las respectivas funciones docentes�, lo que le da derecho de cancelaci�n de una indemnizaci�n con un tope de 10 a�os, ello de conformidad a lo establecido en el art�culo segundo transitorio que establece que deber� determinarse el tiempo desde el traspaso al sector municipal hasta la entrada en vigencia del �Estatuto Docente� y que en el caso particular de la Provincia de B�o B�o es del 01 de septiembre de 1981 al 01 de Julio de 1991. Nuevamente estas indemnizaciones se asumen con cargo a la subvenci�n; absolutamente insuficiente, y por ende aumentando los aportes y por consiguiente el deterioro econ�mico de los Municipios.

7. Posteriormente en al a�o 1997, se dicta la Ley 19504, en el cual indica que �Los profesionales de la educaci�n que tengan todos los requisitos cumplidos para jubilar, que presten servicios en los Establecimientos Educacionales del sector municipal, y que presenten su solicitud o expediente de jubilaci�n, pensi�n o renta vitalicia en cualquier r�gimen previsional, respecto del total de las horas que sirvan, tendr�n derecho a una indemnizaci�n de un mes de la �ltima remuneraci�n devengada por cada a�o de servicios�, siendo mayor a la estipulada en la ley 19070, lo cual considera un m�ximo de 16 meses. En el A�o 2001 se dicta la Ley 19715, indicando en su Art. 3� transitorio �Los profesionales de la educaci�n que tengan todos los requisitos cumplidos para jubilar en cualquier r�gimen previsional y aquellos que, siendo imponentes de una Administradora de Fondos de Pensiones, tengan todos los requisitos para obtener pensi�n o renta vitalicia anticipada, una indemnizaci�n de un mes de la �ltima remuneraci�n imponible, por cada a�o de servicio o fracci�n superior a seis meses, prestados a la respectiva Municipalidad o Corporaci�n Municipal, con un tope de 11 meses�.

8. En el a�o 2004, se dicta la ley 19933, y en su art. 6� transitorio indica �Establ�cese una bonificaci�n por retiro voluntario, en adelante ��la bonificaci�n�, para los profesionales de la educaci�n que presten servicios en los Establecimientos Educacionales del sector municipal, administrados ya sea directamente por las Municipalidades o a trav�s de Corporaciones Municipales, que a la fecha de publicaci�n de la presente ley tengan 65 o m�s a�os de edad, si son hombres, y 60 o m�s a�os de edad, si son mujeres, y comuniquen su decisi�n de renunciar voluntariamente a una dotaci�n docente del sector municipal, los beneficiarios de la bonificaci�n tendr�n derecho a percibir el equivalente a un mes de remuneraci�n imponible por cada a�o de servicios prestados a la respectiva municipalidad o corporaci�n municipal, con un m�ximo de 11 meses. En el a�o 2006, se dicta la ley 20158, y en su Art. 2� Transitorio indica �Establ�cese una bonificaci�n por retiro voluntario para los profesionales de la educaci�n que presten servicios a la fecha de publicaci�n de la presente ley en Establecimientos Educacionales del sector municipal, ya sea administrados directamente por las Municipalidades o a trav�s de Corporaciones Municipales, y que al 31 de diciembre de 2006 tengan sesenta o m�s a�os de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o m�s a�os de edad si son hombres, y que renuncien a la dotaci�n docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven.

9. Asimismo, tendr�n derecho a la bonificaci�n de este art�culo los profesionales referidos en el inciso primero que cumplan la edad para jubilar en el per�odo comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 28 de febrero de 2009. Para estos efectos, deber�n presentar su renuncia anticipada a la dotaci�n docente hasta el 31 de octubre de 2007, la que deber� formalizarse por escrito ante el sostenedor respectivo, acompa�ada del certificado de nacimiento correspondiente. Esta renuncia, por el total de horas que sirve, tendr� el car�cter de irrevocable y se har� efectiva por el s�lo ministerio de la ley cuando el profesional de la educaci�n cumpla sesenta a�os de edad si es mujer, o sesenta y cinco a�os de edad si es hombre. Los Montos a Cancelar de la bonificaci�n, ser� por tramos seg�n su carga horaria, siendo los siguientes: � Hasta 33 horas $ 11.135.000.- � Entre 34-39 horas $ 12.772.000.- � Entre 40-44 horas $ 14.410.000.-

10. La bonificaci�n precedentemente se�alada no ser� imponible ni constituir� renta para ning�n efecto legal y ser� incompatible con toda indemnizaci�n que, por concepto de t�rmino de una relaci�n laboral o de los a�os de servicio en el sector municipal pudiere corresponder al profesional de la educaci�n, cualquiera fuera su origen y a cuyo pago concurra el empleador, especialmente a las que se refieren el art�culo 73 y segundo transitorio del decreto con fuerza de ley N� 1, de 1996, del Ministerio de Educaci�n, y con las que se hubieren obtenido por aplicaci�n de lo dispuesto en los art�culos 7� y 9� transitorios de la ley N� 19.410, o en la ley N� 19.504, o en el art�culo 3� transitorio de la ley N� 19.715, o 6� transitorio de la ley N� 19.933. Con todo, si el trabajador hubiere pactado con su empleador una indemnizaci�n a todo evento, conforme al C�digo del Trabajo, cuyo monto fuere mayor, podr� optar por esta �ltima�. Por lo tanto indica que el empleador deber� cancelar con cargo a su presupuesto 11 meses de indemnizaci�n, y la diferencia para llegar a los tramos antes indicados ser� aportada por el gobierno. En el a�o 2008, se dicta Ley 20244, Art. 1ro. Transitorio, estableciendo una bonificaci�n por retiro voluntario para el Personal Asistente de la Educaci�n que se desempe�e, a la fecha de publicaci�n de esta Ley, en Establecimientos Educacionales administrados directamente por las Municipalidades o por Corporaciones privadas sin fines de lucro creadas por �stas para administrar la educaci�n municipal, y en aquellos Establecimientos regidos por el decreto ley N� 3166, de 1980, y que a dicha fecha tengan sesenta o m�s a�os de edad, si son mujeres, o sesenta y cinco o m�s a�os de edad, si son hombres, y hagan efectiva su renuncia voluntaria respecto del total de horas que sirven dentro de los doce meses siguientes a la publicaci�n de esta ley.

11. Los beneficiarios tendr�n derecho a percibir una bonificaci�n equivalente a un mes de remuneraci�n imponible por cada a�o de servicio prestado en las entidades mencionadas en el inciso precedente, con un m�ximo de once meses. Como podemos ver las leyes dictadas posteriormente al Estatuto Docente; Ley 19070, han considerado montos superiores a los 10 meses de indemnizaci�n, y con cargo a los presupuestos de los DAEM, as� tambi�n lo considera la Ley 20244 de los Asistentes de la Educaci�n. Todas las iniciativas legales anteriormente enunciadas no han considerado financiamiento adicional, sino que se han utilizado metodolog�as acorde a la modalidad que se indica : �Las Municipalidades o Corporaciones podr�n solicitar anticipos de la Subvenci�n de Escolaridad�, logrando con lo anterior endeudar a los municipios hasta 10 a�os o m�s, posterior a la aplicaci�n de cada iniciativa legal con el consiguiente deterioro progresivo de las arcas municipales en virtud a una subvenci�n educacional absolutamente insuficiente y con un sistema de c�lculo inapropiado a la realidad de la educaci�n nacional en virtud a las caracter�sticas demogr�ficas, geogr�ficas y clim�ticas de nuestro pa�s; en resumen, poseemos gastos fijos e ingresos variables.

12. Nuevamente con la Ley 20305 del 05.12.2008, obliga a los Municipios hacer un aporte de 1 % de los sueldos imponibles del personal, para financiar el �Fondo Bono Laboral�, realizando dicho aporte hasta el a�o 2024, para los funcionarios que cumplan los requisitos estipulado en dicha ley. Lo anterior, en el caso de educaci�n, tambi�n con cargo a la ya tan deteriorada �subvenci�n escolar�. Adem�s a lo anteriormente expuesto, podemos agregar que a los Municipios se nos agregan costos anuales de Perfeccionamiento y de Asignaci�n de Experiencia, con una progresi�n natural de costos, tambi�n si financiamientos adicionales. En los �ltimos a�os, a la gravedad de lo especificado con antelaci�n, se sumaron las movilizaciones docentes tendientes a obtener la compatibilidad de las indemnizaciones y beneficios obtenidos a trav�s de las Leyes 19070 y 20158, situaci�n de la cual ni el Ministerio de Educaci�n ni Contralor�a General de la Rep�blica formalizaron posiciones, exponi�ndonos a demandas, ofensas y, en algunos casos, aumentos en nuestras ya deterioradas arcas municipales. No obstante lo anterior, se suma la cancelaci�n del denominado Bono �SAE�; Bono Extraordinario establecido en la Ley 19.410 y las consecuencias de las modificaciones introducidas por las Leyes 19933 y 20158, que involucran cifras similares y, o superiores al ingreso de una subvenci�n mensual que comprende compromisos econ�micos desde el a�o 2007 al 2010, sobre las cuales nunca existi� ni orientaci�n ni control de parte de las unidades de inspecci�n del Ministerio de Educaci�n, lo que se ratifica en las inspecciones realizadas por este Ministerio a cada Municipio durante los a�os 2007 y 2008.

13. A partir del a�o 2008, y en m�rito a la Ley 20255, que establece Reforma Provisional, se obliga a los sostenedores e instituciones con m�s de 100 funcionarios a imponer un 1,87% adicional por conceptos de aportes a seguridad y sobrevivencia. En el caso de la Municipalidades esta cotizaci�n adicional debe aplicarse a funcionarios municipales, educaci�n y salud. Lo anterior, tambi�n sin el financiamiento adicional correspondiente. Nuevamente la Ley 20501, promulgada durante el presente a�o, establece planes de retiro destinado a personal docente con indemnizaciones, en su mayor porcentaje, con cargo a los Municipios. Concluyendo lo anteriormente especificado es obvio que gran parte de la situaci�n deficitaria de los Sistemas Educativos Municipales dicen relaci�n por las reiteradas oportunidades en que el ejecutivo ha impulsado iniciativas no financiadas o que su interpretaci�n ha obligado a las Municipalidades a concurrir con los pagos, originando graves perjuicios a los menguados recursos financieros con que cuentan los gobiernos locales, circunstancias que ocasionan modificaciones de los presupuestos afectando las planificaciones y proyectos sectoriales en ejecuci�n, provocando un deterioro y endeudamiento permanente y progresivo de los Municipios.

14. II.- FUNDAMENTACI�N : A.- No resulta razonable el negar que, adem�s de lo anteriormente especificado, existen responsabilidades municipales en la situaci�n deficitaria que hoy viven la mayor�a de los Sistemas Educativos Municipales y en lo fundamental en la sobrecontrataci�n de personal Asistente de Educaci�n, la falta de prolijidad en las readecuaciones de dotaciones docentes producto de la disminuci�n de matr�culas y en la carencia de programas efectivos de desarrollo educativo municipal comunal que en algunos casos considere fusi�n y, o reorientaci�n de proyectos educativos de determinados Establecimientos Educacionales. A lo anterior se suma que, en muchos casos, no se han creado estructuras administrativas profesionalizadas que independiente de administrar establezcan programas de acci�n destinadas a fortalecer en aspectos t�cnico pedag�gicos los Establecimientos a su cargo mejorando con ello la oferta educativa comunal que conlleve un aumento y, o mantenci�n de matr�culas comunales. Tampoco es razonable el desconocer los enormes esfuerzos que han hecho muchos Municipios en fortalecer sus Sistemas Educativos, los que se pueden ejemplificar de la siguiente forma :

15. - Traspasos de recursos econ�micos desde el presupuesto Municipal a los DAEM, DEM y, o Corporaciones. - Regularizaci�n y adquisici�n de terrenos destinados a infraestructura educacional. - Adquisici�n de veh�culos, equipamiento y generaci�n de programas asistenciales. - Financiamiento de Buses de acercamiento destinados al traslado diario y gratuito de alumnos. - Inversi�n en mejoramiento de infraestructura municipal., Etc.

16. B.- En estos ya treinta a�os de la Educaci�n Municipal NO HAN EXISTIDO PROGRAMAS destinados a fortalecer la ahora tan criticada gesti�n y resulta sorprendente que surjan propuestas que incluyen nuevas estructuras y financiamiento asociado sin intentar fortalecer las ya existentes. Es obvio que tanto las propuestas incluidas en la Ley de Fortalecimiento de la Educaci�n P�blica, Informes del Panel de Expertos y Proyecto del Colegio de Profesores incluyen aspectos favorables que son factibles de destacar y aplicar, pero tambi�n resulta evidente que las estructuras propuestas carecen de l�gicas aplicables a la brevedad y que desvinculan el rol y el compromiso del municipio centralizando tomas de decisiones y burocratizando los sistemas de funcionamiento. A ello se suma la incertidumbre con respecto a los cambios de empleador de todo el personal tanto docente como asistente de la educaci�n en m�rito a que resulta evidente que habr�a que realizar nuevos contratos sin que se especifiquen ni clarifiquen responsabilidades indemnizatorias.

17. III.- CONCLUSIONES : Resulta evidente que hay que reforzar y, o fortalecer los Sistemas Educativos Municipales actuales en m�rito a los grandes objetivos que tenemos como pa�s relacionados con el mejoramiento de indicadores de calidad, en los �ltimos a�os se han promulgado iniciativas legales que contribuyen notoriamente al logro de lo anterior y es un imperativo orientarlas al cumplimiento de estos grandes objetivos; por un lado la Ley 20.248 que crea la Subvenci�n Escolar Preferencial, entrega recursos importantes y suficientes que garantizan perfeccionamiento docente, formaci�n de equipos t�cnico pedag�gicos, mejoramiento de material educativo y un apoyo eficiente y pertinente a los alumnos de mayor vulnerabilidad y la Ley 20.501 que profesionaliza la selecci�n y el rol de los equipos directivos de Colegios y Sistemas de Administraci�n Comunales exigiendo convenios de desempe�o objetivos y medibles, entregando adem�s atribuciones a Sostenedores para exigir el cumplimiento de �stos.

18. IV.- PROPUESTA : A: ESTRUCTURA : a) Mantener estructura actual de los DAEM dirigidos por un Director de Educaci�n Municipal elegido por normativa establecida en Ley 20.501 y complementada por personal profesional y administrativo de experticia que asuma las exigencias de car�cter t�cnico pedag�gicas, financieras, administraci�n de personal y otros pertinentes a obligaciones propias del Sistema Educativo. b) Definir, por parte del Ministerio de Educaci�n, las dotaciones de personal docente y asistentes de la educaci�n comunales y por Establecimiento Educacional acorde a par�metros establecidos que garanticen el funcionamiento y financiamiento adecuados. c) Inyectar, a los DAEM, 1,5 UTM anuales por alumno destinadas a costos de administraci�n. Con ello se debe obligar a aquellos Sistemas Educativos con sobredotaci�n a normalizarlas acorde a lo establecido en el p�rrafo anterior.

19. d) Exigir que los Municipios creen estructuras independientes para la administraci�n de la Educaci�n, es decir, no existan Direcciones o estructuras comunes para los Servicios Traspasados. e) Los Alcaldes continuar�n siendo representantes legales pudiendo delegar el rol de sostenedor a quien cumpla con los requisitos establecidos en la normativa legal vigente. f) Crear un Consejo Asesor de la Educaci�n Comunal integrado por : - Alcalde de la comuna y, o Sostenedor; quien ejercer� como Presidente de este Consejo Asesor. - Un representante del Concejo Municipal; idealmente el Presidente de la Comisi�n Educaci�n. - Un representante del Ministerio de Educaci�n. - Dos representantes de Centros Generales de Padres y Apoderados; idealmente con estudios de educaci�n superior.

20. g) Los Consejos Asesores durar�n 4 a�os en sus funciones, se modificar�n acorde a las sucesiones alcaldicias y para el caso de los Representantes de Padres y Apoderados ser�n seleccionados por los Concejos Municipales acorde a Reglamento a Elaborar para tal efecto. h) Estos Concejos sesionar�n, a lo menos 2 veces al mes, ser�n remunerados acorde a Reglamento que se establezca con cargo al aporte para costos de administraci�n se�alados en letra c. ( se except�an para estos efectos el Alcalde, Concejales y Representante del Ministerio de Educaci�n ). i) Ser�n funciones y atribuciones propias de este Consejo las siguientes : - Aprobar y velar por el cumplimiento de Objetivos y Metas establecidas en el PADEM y en Convenios de Desempe�o de Director DAEM y de Establecimientos Educacionales. - Exigir renuncia de los se�alados precedentemente ante grave incumplimiento de los convenios, faltas a la probidad y, o negligente desempe�o profesional. - Participar de la selecci�n del personal Asistente de la Educaci�n. - Exigir cumplimiento de normativa legal vigente de parte de los DAEM. - Participar en la elaboraci�n y aprobaci�n de Presupuestos Comunales, PADEM y determinaci�n de Dotaciones Docentes y de Asistentes de la Educaci�n. - Aprobar Cuentas P�blicas Semestrales en avances del PADEM y ejecuci�n del presupuesto comunal.

21. B.- COMPLEMENTOS : Con la aplicaci�n de lo propuesto anteriormente existir�an reales posibilidades de hacer de los DAEM sistemas viables en lo financiero, t�cnico y administrativo, pero adem�s es factible y necesario el proponer : - Modificaci�n del c�lculo de la subvenci�n escolar en base a matr�culas efectivas y no a promedios de asistencia. Los contratos del personal se efect�an en m�rito a las matr�culas comunales por lo que tenemos una l�gica de costos fijos versus ingresos variables. - Que el Estado garantice el financiamiento complementario para todas las iniciativas legales que requieran recursos adicionales, incluidas las indemnizaciones por jubilaci�n. - Que se garantice el financiamiento para mejoramiento y, o complemento de infraestructura mediante convenios de necesidades verificados por la autoridad y no mediante concursabilidad de proyectos. - Que se permita la asociatividad entre Municipios para la administraci�n de la educaci�n perfeccionando y adaptando la estructura propuesta. - Que se garantice el financiamiento del 100% de las necesidades de infraestructura educacional municipal limitando los aportes estatales a sostenedores que perciben fines de lucro. - Que se flexibilice a�n m�s el Estatuto Docente entregando mayores atribuciones a Sostenedores de desvincular a Docentes que no poseen compromiso ni buen desempe�o laboral. - Crear estatuto y, o carrera funcionaria financiada para el personal Asistente de la Educaci�n. - Establecer y financiar sistemas de retiro para personal asistente de la educaci�n en condiciones de jubilar.