Fleksigurnost i pravna stečevina EU

1. Fleksigurnost i pravna stečevina EU Prof. dr. sc. Željko Potočnjak Okrugli stol Fleksibilnost na tržištu rada Tvornica kulture Zagreb, 3. srpnja 2012.

2. Struktura izlaganja • Polazne postavke • Glavne značajke pravne stečevine EU u području radnih odnosa • Odnos pravne stečevine EU prema fleksigurnosti • Poticaji i ograničenja • Implementacija pravne stečevine EU relevantne za radne odnose u RH i utjecaj te implementacije na fleksigurnost • Zaključak

3. Polazne postavke • Tržište rada u RH je visoko segmentirano i neučinkovito • Niska stopa aktivnosti • Visoka stopa nezaposlenosti • Dugo trajanje nezaposlenosti • Veliki udio nezaposlenosti mladih • Velika razlika između javnog i privatnog sektora • Neadekvatan odgovor na krizu – na početku krize značajno su povećane najniže (minimalne) plaće • Kolektivni ugovori nisu element fleksibilnog uređenja radnih odnosa već čimbenik rigidnosti (veliki politički utjecaj, nemogućnost dogovora o kriterijima reprezentativnosti i produženoj primjeni)

4. Polazne postavke • Pravno uređenje nije odgovorno za takvo stanje, ali mu u svakom slučaju značajno doprinosi • Posljednja reforma utemeljena na ideji fleksigurnosti provedena je pod pritiskom Svjetske banke 2003. kada su skraćeni otkazni rokovi i smanjene otpremnine, uz povećanje određenih prava za slučaj nezaposlenosti te agencijskog rada • Donošenje novog Zakona o radu 2009. godine poduzeto radi usklađivanja s pravnom stečevinom EU dodatno je povećalo neučinkovitost tržišta rada

5. Polazne postavke • U ovom izlaganju nastojat će se objasniti • odnos pravne stečevine EU prema fleksigurnosti • U kojoj mjeri pravna stečevina EU promiče tu koncepciju radnih odnosa i koje su granice primjene te koncepcije • Odnos hrvatske regulative radnih odnosa prema koncepciji fleksigurnosti • U kojoj mjeri je ta koncepcija prisutna u hrvatskoj politici uređenja radnih odnosa, naročito pri njihovom pravnom uređenju

6. Glavne značajke pravne stečevine EU u području radnih odnosa • Glavne koncepcije na kojima se temelji pravna stečevina EU, a koje su relevantne za radne odnose jesu • Socijalno-tržišno gospodarstvo • Socijalni dijalog • Fleksigurnost • EU pravno uređenje radnih odnosa nije cjelovito već je parcijalno i usmjereno na korekciju određenih negativnih učinaka djelovanja unutarnjeg tržišta

7. Pojam fleksigurnosti • Koncepcija promicanja zapošljivosti na temelju kombinacije fleksibilnosti i sigurnosti rada • Utemeljena na dobrim iskustvima Danske i Nizozemske • Omogućava prilagođavanje okolnostima svake pojedine DČ • Temelji se na zajedničkim načelima o • Fleksibilnim i pouzdanim ugovornim odnosima (za radnike i poslodavce) • Strategiji cjeloživotnog obrazovanja • Učinkovitim mjerama aktivne politike tržišta rada • Modernom sustavu socijalne sigurnosti

8. Glavna područja pravne stečevine EU važna za radne odnose • Sloboda kretanja radnika i sloboda pružanja usluga • Zabrana diskriminacije • Politika zapošljavanja • Socijalna politika • Za ostvarenje fleksigurnosti naročito su važne mjere koje se donose u područjima • politike zapošljavanja (uglavnom otvorene metode koordinacije) • socijalne politike (uglavnom direktive)

9. Direktive donesena na temelju glave X. UFEU: “Socijalna politika” • D. 2001/23 - prijenos poduzeća • D. 2008/94 - stečaj poslodavca • D. 98/59 - kolektivni otkazi • D. 2002/14, D. 2009/38 i D. 2001/86 – sudjelovanje radnika u odlučivanju • D. 2008/104 – agencijski rad • D. 97/81 - rad s nepunim radnim vremenom • D. 99/70 - rad na određeno vrijeme • “Okvirna” direktiva 89/391 o zaštiti na radu • D. 92/85 - trudne radnice, D. 93/104 - radno vrijeme, D. 94/33 - mladi radnici te još 10 posebnih direktiva • D. 2010/18 - roditeljski dopust • D. 91/533 - dokaz ugovora o radu

10. Glavne značajke direktiva donesenih na temelju poglavlja “Socijalna politika” • Radi se o direktivama koje utvrđuju samo minimalnu (najnižu) razinu usklađivanja nacionalnih zakonodavstava • Državama članicama prepušten izbor načina ostvarenja direktivom postavljenih ciljeva • Država članice se mogu odlučiti za zaštitu prava radnika na višoj razini • Primjena direktiva ne smije dovesti do ugrožavanja učinkovitosti malih i srednjih poduzeća, a niti smije biti povod za smanjenje postojeće razine zaštite radnika

11. Glavni načini ostvarivanja EU pravne stečevine u području radnih odnosa • Tri su osnovne metode djelovanja • Otvorena metoda koordinacije (OMK) koja rezultira “mekim” pravom (soft law), • Europski socijalni dijalog (europsko kolektivno pregovaranje) koje se može primijeniti putem • Nacionalnih kolektivnih ugovora ili • Direktiva • Klasično pravno uređenje (hardlaw) - uglavnom putem direktiva koje državama članicama nameću obvezu minimalnog ujednačavanja nacionalnih zakonodavstava

12. Otvorena metoda koordinacije • Strateški ciljevi i politike utvrđeni s Europa 2020 • Srednjoročni ciljevi utvrđuju se Integriranim smjernicama za gospodarsku politiku i politiku zapošljavanja • Godišnje utvrđivanje nacionalnih politika i izvješćivanja o poduzetim mjerama na provođenju tih politika (utvrđena mjerila za praćenje ostvarenja postavljenih ciljeva) • Preporuke Vijeća državama članicama • Ponavljanje u godišnjim ciklusima (zaoštravanje u uvjetima krize)

13. Naglašavanje važnosti radnih odnosa u uvjetima krize • Stajališta izražena u Euro plus paktu iz ožujka 2011., Paketu šest mjera iz prosinca 2011. te Sporazumu o rastu i zapošljavanju iz lipnja 2012. • Konkurentnost na temelju plaća i produktivnosti uz praćenje jediničnih troškova rada • Revizija sustava određivanju plaća uz potrebu da plaće u javnom sektoru podupiru konkurentnost privatnog sektora • Praćenje stanja na tržištu rada na temelju indikatora • Reforme tržišta rada u svrhu fleksigurnosti • Važnost uspostave održivog socijalnog sustava

14. Neki primjeri primjene direktiva u RH • Direktiva 1999/70/EZ o radu na određeno vrijeme • Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika • Direktiva 2008/104/ o agencijama za privremeno zapošljavanje • Direktiva 92/85/EEZ o trudnim radnicama • Direktiva 2003/88 o određenim aspektima organizacije radnog vremena

15. 1. Direktiva 1999/70/EZ o radu na određeno vrijeme • Rezultat je sporazuma socijalnih partnera • Promiče politiku povećanja zaposlenosti • Rad na određeno vrijeme smatra oblikom fleksibilnog zapošljavanja koji može biti u interesu obiju stranaka radnog odnosa • Njezina primjena ne smije se negativno odraziti na poslovanje malih i srednjih poslodavaca • Ima dva osnovna cilja: • Sprečavanje diskriminacije radnika koji rade na određeno vrijeme • Sprečavanje zloupotreba sukcesivnog zapošljavanja na određeno vrijeme

16. 1. Direktiva 1999/70/EZ o radu na određeno vrijeme Radi sprečavanja zloupotrebe sukcesivnog zapošljavanja na određeno vrijeme nacionalni zakonodavac mora primijeniti jednu ili više od slijedećih mjera • Tražiti postojanje objektivnog razloga kojim se opravdava obnova sukcesivnih ugovora o radu na određeno vrijeme • Utvrditi najduže trajanje sukcesivnih ugovora o radu na određeno vrijeme • Utvrditi dopušteni broj obnova sukcesivnih ugovora o radu na određeno vrijeme

17. 1. Direktiva 1999/70/EZ o radu na određeno vrijeme Hrvatski je zakonodavac od tri raspoložive odabrao primjenu dvije mjere (a i b) – traži utvrđivanje objektivnog razloga za zapošljavanje na određeno vrijeme i ograničava najduže trajanje ugovora o radu na određeno vrijeme na tri godine. Međutim, navedene zahtjeve ne postavlja samo u odnosu na sukcesivne ugovore o radu na određeno vrijeme, već u odnosu na svaki (pa i prvi) ugovor o radu na određeno vrijeme. Odraz načelno negativnog stava prema svakom ugovoru o radu na određeno vrijeme.

18. 2. Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika • Donesena radi zaštite radnika od kolektivnih otkaza (otkaza danih većem broju radnika) • Treba omogućiti usklađeni gospodarski i socijalni razvoj u uvjetima djelovanja unutarnjeg tržišta • Zaštita se ostvaruje sudjelovanjem (prije svega kroz obavješćivanje i savjetovanjem) radničkih predstavnika i nadležne državne službe (službe zapošljavanja) u postupku otkazivanja • Predviđa određeni rok u kojem služba zapošljavanja može djelovati • Taj se rok eventualno može produžiti

19. 2. Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika (čl. 1. st. 1.) (a) „kolektivni otkazi višku radnika“ znači otkaze koje daje poslodavac iz jednog ili više razloga koji se ne odnose na osobu radnika kada, prema izboru države članice, broj viška radnika iznosi: (i) u razdoblju od 30 dana: - najmanje 10 radnika kod poslodavaca koji inače zapošljavaju najmanje 20, a najviše 100 radnika, - najmanje 10 % od broja radnika kod poslodavaca koji inače zapošljavaju najmanje 100, ali manje od 300 radnika, - najmanje 30 kod poslodavaca koji inače zapošljavaju 300 ili više radnika, (ii) u razdoblju od 90 dana, najmanje 20, bez obzira na broj inače zaposlenih radnika kod određenog poslodavca;… Za izračun broja viška radnika prema prvom podstavku točke (a), otkaze ugovora o radu koje daje poslodavac iz jednog ili više razloga, a koji se ne odnose na osobu radnika, treba izjednačiti s kolektivnim otkazima višku radnika, pod uvjetom da postoji najmanje pet otkaza.

20. 2. Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika (odredbe Direktive) • Kolektivni viškovi postoje ako radni odnos prestaje • Objektivni elementi • Određenom broju radnika • U određenom vremenskom razdoblju • Subjektivni element • Razlozi za prestanak nalaze se na strani poslodavca • U slučaju iz prvog podstavka točke (a) u određeni broj uključuju se i prestanci kod kojih je inicijativu za prestanak dao poslodavac, razlozi se nalaze na njegovoj strani, a ne na strani radnika i to samo ako takvih prestanaka ima najmanje pet (rendundancy by assimilation) – npr. stimulativne otpremnine radi odlaska u prijevremenu mirovinu.

21. 2. Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika (primjena te odredbe u ZR-u) Poslodavac koji utvrdi višak od najmanje dvadeset radnika i kojima će neovisno o načinu prestanka ugovora o radu, u razdoblju od devedeset dana prestati ugovori o radu, dužan je na način i pod uvjetima propisanim ovim Zakonom, ako će poslovno uvjetovanim otkazom otkazati ugovore o radu najmanje petorici radnika, savjetovati se s radničkim vijećem u cilju otklanjanja potrebe za otkazivanjem.

22. 2. Direktiva 98/59/EZ o kolektivnim viškovima radnika • Direktiva u izračun uzima samo otkaze ugovora o radu koje daje poslodavac, na čijoj se strani (a ne na strani radnika) nalaze i razlozi za otkaz ugovora o radu • ZR u izračun uzima sve prestanke ugovora o radu (Ministarstvo je dalo mišljenje da se ne uzimaju u obzir prestanci ugovora o radu na određeno vrijeme) • Poslodavcima je nametnuta obveza izrade programa zbrinjavanja viška radnika i u slučaju kad to nije bio cilj Direktive • Zbog brojnosti i različitosti načina prestanka radnog odnosa stvorena je pravna nesigurnost • Analizom razloga prestanka utvrdio sam 4 slučaja koja bi se prema Direktivi trebali i 8 koji se ne bi trebali ubrajati

23. 3. Direktiva 2008/104/EZ o radu preko agencija za privremeno zapošljavanje • Usmjerena je na • zaštitu privremeno zaposlenih radnika – sprečavanje njihove diskriminacije • Priznavanje agencija kao poslodavaca • Promicanje tog oblika rada radi povećanja zaposlenosti i razvoja fleksibilnih oblika rada • Traži izjednačenje osnovnih uvjete rada (radno vrijeme, odmori, stanke, noćni rad, praznici i plaća) agencijskih s direktno zaposlenim radnicima • Predviđa dopuštene izuzetke od načela jednakog postupanja • Traži reviziju svih ograničenja takvog zapošljavanja koja se ne mogu opravdati javnim interesom ili zaštitom radnika

24. 3. Direktiva 2008/104/EZ o radu preko agencija za privremeno zapošljavanje • ZR predviđa pet zabrana (zamjena štrajkača, poslovno otkazivanje u prethodnih šest mjeseci, štetni poslovi, ustupanje drugoj agenciji, drugi slučajevi utvrđeni kolektivnim ugovorom) i jedno ograničenje (radnika se ne može ustupiti na razdoblje duže od godine dana) – pitanje je jesu li te zabrane i ograničenja u skladu s Direktivom • ZR traži jednakost plaće i drugih (ne samo osnovnih) uvjeta rada bez izuzetaka, pa čak i odnosu na agencijske radnike zaposlene na neodređeno vrijeme - kojima je za vrijeme dok nisu ustupljeni poslodavac dužan isplaćivati naknadu plaće u visini plaće u prethodna tri mjeseca (upitna isplativost takvog zapošljavanja)

25. 3. Direktiva 2008/104/EZ o radu preko agencija za privremeno zapošljavanje • Za razliku od Direktive ZR se ne bavi pitanjima promicanja zapošljavanja takvih radnika, njihovog pristupa obrazovanju kojeg nudi korisnik ili agencija, a niti pristupa kolektivnim uslugama koje svojim radnicima pruža korisnik • ZR ne rješava pitanje sudjelovanja agencijskih radnika u izboru tijela radniče participacije

26. 4. Direktiva 92/85/EEZ o trudnim radnicima • Direktiva predviđa obvezni rodiljni dopust u trajanju od najmanje 2 tjedna, a Zakon o rodiljnim i roditeljskim potporama od 14 tjedana (98 dna) • U uvjetima široke zabrane spolne diskriminacije čak se otvara pitanje diskriminatornosti takve odredbe • Direktiva predviđa da trudne radnice ne moraju raditi noću ako predoče liječničku potvrdu da je izuzeće od noćnog rada nužno • ZR – zabranjuje noćni rad trudnica osima ako ga trudnice zatraže i ovlašteni liječnik potvrdi takav rad ne ugrožava njezin/djetetov život ili zdravlje • ZRRP – trudna radnica nije obvezna raditi noću ako dostavi liječničku potvrdu da je to neophodno za njezinu/djetetovu sigurnost i zdravlje

27. 5. Direktiva 2003/88 o određenim aspektima organizacije radnog vremena • Instrument zaštite zdravlja i sigurnosti na radu • Primjenjuje se na minimalno trajanje dnevnog, tjednog i godišnjeg odmora, stanke i maksimalno tjedno radno vrijeme, noćni rada i smjenski rad • Vrlo fleksibilna jer predviđa veliki broj izuzetaka od općih pravila (iznimka: godišnji odmor) koje mogu biti predviđene zakonima, drugim propisima i kolektivnim ugovorima različite razine • ZR implementacija direktive je nejasna (odredbe u tri glave), nefleksibilna i dvojbene ispravnosti

28. 5. Direktiva 2003/88 o određenim aspektima organizacije radnog vremena Primjer: određivanje radnog vremena • Direktiva propisuje da radno vrijeme u prosjeku ne smije biti duže od 48 sati u razdoblju od 7 dana (prosjek se računa temeljem referentnog razdoblja od 4 mjeseca) • Postoje mogućnosti produženja referentnog razdoblja na 6, odnosno 12 mjeseci (kolektivnim ugovorom) • Postoji mogućnost “opt-outa” kada se ne primjenjuje ograničenje radnog vremena na temelju pisanog pristanka radnika

29. 5. Direktiva 2003/88 o određenim aspektima organizacije radnog vremena • ZR određuje da je radno vrijeme 40 sati tjedno te dopušta prekovremeni rad do 8 sati tjedno uz ograničenje na 32 sata mjesečno i 180 sati godišnje • U određenim slučajevima prekovremeni rad se mora prijaviti inspektoru rada te ga on može i zabraniti • Stanovita fleksibilizacija je moguća kod smjenskog rada - rad duži od 40 sati tjedno nije prekovremeni rad ako je u referentnom razdoblju od 4 mjeseca sveden na puno radno vrijeme i ako mjesečno odstupanja ne iznose više od 24 sata

30. 5. Direktiva 2003/88 o određenim aspektima organizacije radnog vremena • Za preraspodjelu radnog vremena, koja se provodi u razdoblju od 12 mjeseci, potrebno je da bude predviđena planom koji se dostavlja inspektoru rada ili kolektivnim ugovorom • U razdoblju kad se radi duže ne smije se raditi duže od 48 sati tjedno (stari ZR omogućavao do 52 sata) • Iznimno, može se raditi do 56, odnosno 60 sati tjedno (u sezonskim djelatnostima) ako te to predviđeno kolektivnim ugovorom i radnik dade pisani pristanak (skučeni oblik opt-outa) • Rad duži od punog radnog vremena može trajati 4 mjeseca, a iznimno 6 mjeseci ako je to predviđeno kolektivnim ugovorom

31. Osnovni problemi primjene direktiva u Hrvatskoj • Direktive se relativno mehanički uklapaju u postojeću zakonsku strukturu bez jasne koncepcije kakva se politika radnih odnosa želi voditi • To uglavnom dovodi do pravno-tehničkih loših rješenja (nejasne odredbe) koje ne udovoljavaju standardu pravne sigurnosti te time povećavaju troškove poslovanja • Odabrana rješenja često premašuju najniže standarde propisane direktivama – to nije zabranjeno, ali je upitno može li se opravdati postojećom razinom produktivnosti rada

32. Zaključak • Primjena pravne stečevine EU nije razlog neučinkovitosti hrvatskog uređenja radnih odnosa • Dapače • otvorenim metodama koordinacije i promicanjem socijalnog dijaloga socijalni partneri se potiču na primjenu koncepcije fleksigurnosti • direktive postavljaju određene najniže standarde (za relativno mali broj pitanja), ali uređenje najvažnijih pitanja u nadležnosti je nacionalnih zakonodavaca (jednako obvezuju države koje imaju relativno fleksibilno uređene radne odnose, kao i one za koje je značajna relativno visoka razina rigidnosti)

33. Zaključak • nedostatak jasnih koncepcija primjerenih socijalno-tržišnom modelu (u RH je još uvijek dominantna državno-paternalistička koncepcija radnih odnosa, a poduzetništvo i pozitivan odnos prema radu nisu dominantne društvene vrijednosti) • Sindikati, koji su utjecajniji nego poslodavci, u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom EU ostvarili su interese koji nisu u skladu s koncepcijom fleksigurnosti • odabiri su uglavnom uvjetovani političkim, a ne socijalno-tržišnim razlozima te • upitna razina stručne pripremljenosti (dijelom uvjetovana nedostatkom jasnog stava o prihvatljivosti koncepcije fleksigurnosti, a dijelom činjenicom da su za odabir rješenja i tako uglavnom važni bili samo kratkoročni politički učinci)