Presentación del Informe Final Mag . Carlos Alza Barco Consultor 11/04/12

1. Presentación del Informe Final Mag. Carlos Alza Barco Consultor 11/04/12 Estudio sobre la Evolución de la Política del Servicio Civil Peruano durante los últimos 30 años (1980-2011) para la Autoridad Nacional del Servicio Civil - Servir.

2. Objetivo del estudio • Sistematizar y analizar la evolución de la política del servicio civil peruano en el periodo comprendido entre 1980 y 2011. • Identificar y mostrar las condiciones y factores que permitieron o dificultaron la aprobación de las reformas del servicio civil.

3. Estructura del documento • Aspectos metodológicos. • Breve narración de los principales procesos de reforma del servicio civil en el periodo 1980-2011. • Comparación de procesos de reforma según modelos del servicio civil (abierto/cerrado). • A modo de conclusiones: factores que facilitaron o dificultaron la aprobación de las reformas del servicio civil.

4. I. Aspectosmetodológicos

6. Revisión documental sobre la Evolución de las Reformas de Servicio Civil en el Perú y el Contexto Político-Económico y Administrativo Evolución político económica

7. Contexto Político - Económico Evolución político económica

8. Contexto de las reformas administrativas Evolución de reformas y modernización administrativa

9. Hitos del servicio civil identificados

10. II.Selección de procesos de reforma

11. Procesos de reforma estudiados

12. Criterios de análisis Actores que toman la iniciativa de reforma y diseñan la estrategia de aprobación e implementación aprovechando una ventana de oportunidad Alineación con la política económica o la agenda de reformas administrativas vigente Condiciones políticas como la configuración partidaria, composición del Congreso, relaciones Ejecutivo-Parlamento, legitimidad del gobierno Adopción y respaldo público por parte de un decisor de políticas a un proyecto de reforma específico, como un político o un funcionario de alto rango (Presidente, Ministro, Congresista)

13. III.Resumen de las narracionesde los procesos de reforma

14. Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990). CONTEXTO (1980-1985) • Inflación grave. • Endeudamiento externo en aumento. • Fracaso de planes masivos de privatizaciones de empresas estatales. • Intento de viraje a una economía de mercado. • Fuerte inversión pública en infraestructura. • Pugna entre el MEF y el Instituto Nacional de Planificación (el INAP queda relegado). FACTORES • Apoyo del MEF (Ulloa) y MINJUS (Alayza) • Exigencia constitucional. • INAP – Desarrolla propuesta técnica que no se condice con la coyuntura económica particularmente negativa (depreciación de sueldos porinflación) que hacía insostenible aplicar a los servidores públicos las estrictas escalas remunerativas contempladas en la carrera. DESCRIPCIÓN • (1984)Se aprueba el D.Leg. 276 (modelo de carrera administrativa que busca reemplazar al anterior Decreto Ley 11377). • Busca sistema único de remuneraciones homologado dispuesto por la Const. 79 (reordenar el sistema de carrera). • (1980-1990) Se aprobaron normas que limitaban el alcance de la carrera pública o que permitían realizar contrataciones fuera del régimen de carrera (Ley del Profesorado y Ley de Profesionales de la Salud). • (1990) García aprueba un Reglamento más completo lleno de beneficios que contrastan con la crisis. ACTORES CLAVE Ministro de Economía, Manuel Ulloa, Ministro de Justicia, Ernesto AlayzaGrundi, y el INAP. • RESULTADO • Aprobación de una norma con severas limitaciones de implementación. • Liderazgo y respaldo político sin concordancia con la situación económica. MODELO DE SERVICIO CIVIL Servicio civil de carrera.

15. Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992). DESCRIPCIÓN • Se aprueba el D.Leg. 728 que flexibiliza las relaciones laborales • Se aplica este régimen a entidades del sector público en el marco de • la aplicación de políticas económicas de ajuste como reducción de personal, cierre del ingreso a la carrera administrativa, coexistencia del régimen laboral privado, uso de contratos por Servicios No Personales (SNP), entre otras formas contractuales. • Y del cierre de la carrera administrativa (Leyes de Presupuesto) • Aparecen los contratos SNP y se usan contratos PNUD y FAG FACTORES Concordancia con el modelo económico las políticas de ajuste y con el modelo de enclaves imperante. MEF (Miller y Boloña) y sus equipos técnicos fueron capaces de impulsar propuestas de reducción del Estado en la agenda presidencial, ligándolas a las prioridades políticas del gobierno. • Presidente asumió directamente el liderazgo político de esta reforma al ser concordante con su agenda política y generaba réditos políticos por el nivel de aceptación. CONTEXTO • Políticas de ajuste (incluyen flexibilización laboral, políticas de reducción de personal) • Programa de Estabilización Macroeconómica • Crisis heredada del gobierno anterior. • Estado desordenado y gigantesco.  RESULTADO La reforma se dio pero tuvo como consecuencia una ampliación desordenada de regímenes de contratación y dispersión de normas, criterios y conceptos remunerativos.  ACTORES CLAVE Presidente Fujimori, MEF y equipos técnicos. MODELO DE SERVICIO CIVIL Servicio civil de empleo.

16. Intento de reforma integral de la administración pública y de flexibilización del Servicio Civil: Programa de Modernización de la Administración Pública (1995-1996). FACTORES • Roca y su equipo carecieron de habilidades para convencer al político sobre la conveniencia de la reforma a la luz de resultados tangibles e inmediatos. Exigía muchas coordinaciones con sectores. • la posibilidad de que hubieran despidos masivos generó rechazo por parte del Presidente por considerar un costo político innecesario. Por lo que careció de respaldo político por parte del Presidente y el MEF, pues se trataba de un programa muy ambicioso, sin resultados en el corto plazo y con un costo político muy alto. • No guardaba concordancia con el modelo económico, pues éste estaba enfocado en un modelo de reforma de enclaves y en una férrea disciplina fiscal; mientras que el Programa proponía un modelo integral de reforma demasiado totalizador. DESCRIPCIÓN Se incorpora disposición transitoria en la Ley de Presupuesto de 1996 para realizar un proceso de modernización integral en la organización de las entidades del PE. • Se aprueba la Ley Marco de la Modernización del Estado creando el PMAP en PCM. • Identificó desorden organizativo como causa primordial de la ineficiencia del aparato público. • Para solucionarlo se identificaron dos tareas principales: a) reorganización de los ministerios a través de nuevas leyes sectoriales y b) reestructuración de los sistemas administrativos. CONTEXTO 1996 – Reaparece la necesidad de una reforma integral de la administración pública. Ministros solicitan se incorpore una disposición para realizar modernización integral (Facultades delegadas). MODELO DE SERVICIO CIVIL Servicio civil de empleo. Expandir régimen laboral privado al sector público gradualmente. ACTORES CLAVE Presidente Fujimori, Ministro Camet (MEF), PCM, Leonie Roca y su equipo de técnicos. RESULTADO El Programa no pudo ser implementado y el paquete de normas de reorganización que proponía tampoco fue aprobado como inicialmente fue concebido.

17. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005). • DESCRIPCIÓN • 2001: Estudio de la situación del servicio civil peruano: diagnóstico del caos (Comisión Multisectorial). • 2001-2003: desarrollo débil de propuesta de Ley Marco del Empleo Público. • 2004-2005: Se aprueba la LMEP y con impulso de Ferrero y Danós se intenta desarrollar el régimen (Leyes de desarrollo). • 2005: restructuración de las normas de desarrollo de la LMEP y diseño de la Ley General del Empleo Público desde el Congreso. • 2006: pérdida de interés de la PCM por la nueva ley y ‘politización’ del proyecto de Ley General del Empleo Público desde el Congreso. FACTORES • Danós y su equipo de expertos actuaron como emprendedores de políticas. • El equipo técnico no contó con una estrategia clara que incluya articular una red de aliados con grupos de presión o medios, que lograron persuadir a actores claves como el MEF y el Presidente de la República. Así, la reforma resultó inviable sin el respaldo ni liderazgo políticos. • No se contó con el apoyo del MEF porque se habría mantenido la percepción de que la PCM no había estimado correctamente los costos de la reforma (lo cual, a su vez, era muy complicado sin la participación del MEF). • Entorno político caracterizado por la baja aprobación presidencial y el bajo nivel de influencia que tenía sobre el Congreso. CONTEXTO Cambios constantes de Ministros. Crece la desaprobación presidencial. LMEP se declara constitucional en el TC. ACTORES CLAVE Jorge Danós, Jefe de Gabinete de Asesores de PCM de gestión Ferrero; Carlos Ferrero, Primer Ministro 2004-2005; Mayen Ugarte, consultora USAID y asesora de la Comisión; Ernesto Herrera, miembro de la Comisión de Descentralización y Modernización del Estado. RESULTADO Se aprueba Ley Marco del Empleo Público a comienzos del 2004, pero no genera cambios significativos (salvo, por ejemplo, la categorización de tipos de servidores públicos y la constitucionalidad que ganó, posteriormente, la LMEP). Las leyes de desarrollo no logran aprobarse. MODELO DE SERVICIO CIVIL Modelo de carrera.

18. Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009). CONTEXTO Facultades legislativas delegadas en el marco del TLC. Entusiasmo presidencial por evaluaciones a servidores públicos. Interés en reformas administrativas que sean medibles y acotadas: influencia Copre (Comisión Presidencial de Reforma del Estado). FACTORES • Liderazgo del Ministro de Trabajo Mario Pasco fue clave junto a un equipo de tecnócratas experimentados. • Decisiones acertadas, manejo de datos y cifras y propuesta acotada en el marco del contexto del TLC para prevenir la oposición del MEF. • Concesiones en ciertos aspectos y distintas estrategias para convencer a distintos actores y demostrando los réditos políticos inmediatos que se podían generar. Esto ganó el interés del Presidente. DESCRIPCIÓN • Diseño y aprobación de proyectos de ley de una reforma ‘acotada y habilitante’, por parte de un equipo de expertos en reformas de servicio civil, liderados por el Ministro de Trabajo; para crear un cuerpo de gerentes públicos y una autoridad del servicio civil. • Además, se desarrolla un sistema de contratación administrativa de servicios (CAS) para facilitar ingresos. ACTORES CLAVE Mario Pasco, Ministro de Trabajo y su equipo de trabajo: PierinaPollarollo, Mayen Ugarte, Juan Carlos Cortázar, Elena Conterno; Ministro Luis Carranza (MEF); Congreso de la República. RESULTADO Aprobación de la reforma del servicio civil ‘acotada y habilitante’ que permitirá al ente rector, Servir, desarrollé propuestas de reforma en base a un mejor manejo de la información. MODELO DE SERVICIO CIVIL Servicio civil de empleo.

19. PROCESO ESPECIAL: La Reforma del Régimen Pensionario de la Ley 20530 o Cédula Viva. FACTORES • Una funcionaria del MEF, Marisol Guiulfo (y no un consultor o un actor más político como un Ministro), la que impulsó la reforma del régimen 20530, logrando articular a un equipo de expertos muy destacado y estratégico., con alto expertise técnico. • Solidez de estudios legales y económicos resultó determinante para contrarrestar todos los argumentos en contra de la reforma. • Eficaz estrategia de comunicación trabajada, en conjunto, entre los técnicos del equipo del MEF y expertos comunicadores. • Articulación a sectores de la prensa económica que venían reclamando esta reforma por años, y que, a su vez, incidieron favorablemente en la opinión pública. • Oficina de Coordinación Parlamentaria fue clave para lograr aliados. CONTEXTO Difícil relación gobierno -parlamento. Desinterés inicial del Presidente, que cambia con la presión del Consejo de Ministros y de las demandas de la prensa. DESCRIPCIÓN • Esta reforma, desde la década del 90, ha sido considerada como condición para poder impulsar una nueva carrera administrativa. • El impulso de la reforma parte de técnicos del MEF. Dentro de este sector, se logra reunir a un equipo técnico experto y muy experimentado. • Estrategia de comunicación basada en la contundencia de los datos, del convencimiento, de la prensa, y luego de la políticos, se logró aprobar reforma constitucional,. RESULTADO Exitosa reforma constitucional del régimen pensionario 20530. ACTORES CLAVE Marisol Guiulfo, Pedro Pablo Kuczynski, Jorge Danós, PierinaPollarollo, Cecilia Blume, etc..

20. IV.Principales hallazgosFactores y condiciones que facilitarono dificultaron la agendaciónde reformas del servicio civil.

21. De todos los factores, el empresariado de políticas es clave para el éxito de una reforma: Resulta fundamental contar con un empresariado de políticas caracterizado por: • ser técnicamente competente; • contar con estudios técnicos que validen sus propuestas; • ser hábil para impulsar sus propuestas de reforma en la agenda política del gobierno; • estratégico para diseñar una estrategia comunicacional atractiva; • así como para articular una red de aliados (en la prensa, grupos de poder, etc.) y • prevenirse de los actores con intereses contrapuestos.

22. PMAP LMEP PMAP 728 Servir y CAS Reforma 20530 728 Servir y CAS 276 728 Servir y CAS 20530 276 728 PMAP LMEP PMAP LMEP 5 Leyes de LMEP

23. Cuadro resumen de Procesos de Reforma y factores explicativos

24. Anexo de normasy actores entrevistados

25. Revisión del Marco Legal

26. Revisión del Marco Legal

27. Entrevistas realizadas

28. Anexo de comparación pormodelos de servicio civil

29. Modelos del Servicio Civil

30. Rediseño de la carrera administrativa: Decreto Legislativo 276 (1980 -1990)

31. Flexibilización laboral en el servicio civil: Decreto Legislativo 728; y ampliación desordenada de regímenes de contratación (1991-1992).

32. Intento de Restructuración de una Carrera Administrativa transversal: la LMEP y sus proyectos de desarrollo (2001-2005).

33. Reforma del Servicio Civil ‘gradual y desde arriba’: creación de Servir como ente rector, del Cuerpo de Gerentes Públicos y de los Contratos Administrativos de Servicios (CAS) (2008 - 2009).

34. Bibliografía • AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-SERVIR. GERENCIADE POLÍTICAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2010. El Servicio Civil peruano: antecedentes, marco normativo actual y desafíos para la reforma. Documento de uso interno. • AUTORIDAD NACIONALDEL SERVICIO CIVIL-SERVIR. GERENCIA DE POLÍTICAS DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2011. Diagnóstico Servicio Civil de Perú. Informe Final. Documento de uso interno. • BARZELAY, Michael, The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. New York: University of California Press. 2001, 218 pp. • BARZELAY, Michael.2000. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administración pública. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Fondo de Cultura Económica, México, 252 pp. • BARZELAY, M. y CORTAZAR, JC. Una guía práctica para la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social. Washington: BID, 2004. p. 17-18. • BID. 2011. Diagnóstico Servicio Civil de Perú. Informe Final, 80 pp. Documento de uso interno. • CORTÁZAR VELARDE, Juan Carlos. 2007. La reforma de la administración pública (1990-1997): conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas. Instituto de Políticas Sociales, Lima, 94 pp. • CORTÁZAR VELARDE, Juan Carlos. 2008. “Servicio Civil en el Perú. Oportunidades para una Reforma”, 9-12 pp., en Nueva Gerencia Pública, setiembre 2008, Año 1, Nº4. • CORTÁZAR, Juan Carlos. 2002. Oportunidades y Limitaciones para la reforma del Estado en el Perú de los años 90”, Lima: PUCP, 102 pp. • DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “El régimen de la Carrera administrativa y la necesidad urgente de su reforma” EN: Congreso Nacional de Derecho Administrativo. 2008. El derecho administrativo y la modernización del Estado peruano. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú y la Asociación Peruana de Derecho Administrativo, 854 pp. • DUSSAGE, Mauricio. 2005. ¿Servicio Civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusión conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera, N° 3, 21pp. • ESCUELA CONTINENTAL. Revista de Gestión Institucional Nueva Gerencia Pública, setiembre 2008, Año 1, Nº4. Entrevista a Mario Pasco: “La vocación de servicio es la clave del servicio civil”. • FREINDENBERG, F. (2007). La tentación populista: una vía al poder en América Latina.Editorial Sintesis. • GRADE. 2010. Consultoría para el estudio de prácticas de gestión de recursos humanos en entidades públicas. Informe Final, 73 pp. Documento de uso interno. • GRINDLE. Merilee. 2010. Constructing, Deconstructing and Reconstructing Career Civil Service Systems in Latin America. Harvard KeneddySchool, 30 pp. • GUERRA-GARCÍA, Gustavo. 1999. La reforma del Estado en el Perú: pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo, Lima: Agenda-Perú, 253 pp. • KITSCHELT, H., HAWKINS, K., LUNA, J., ROSAS, G., & ZECHMEISTER, E. (2010). Latin American PartySystem. Ney York: Cambridge UniversityPress. • LEVITSKY, S., & WAY, L. (2010). Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after Cold War. New York: Cambridge UniversityPress.

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