Struktura správního soudnictví a role Nejvyššího správního soudu

1. Struktura správního soudnictví a role Nejvyššího správního soudu 14. 11. 2013 Olomouc Vojtěch Vomáčka

2. OBSAH: 1. Úvod 2. Základní specifika českého správního soudnictví 3. Trocha historie 4. Činnost správních soudů 5. Vyhledávání informací

3. Kontrola veřejné správy jako záruka fungování právního státu?

4. 1. Úvod Rozdílné koncepce správního soudnictví ve členských státech EU V čem se liší (struktura): • závislost/nezávislost soudů • součást moci soudní/výkonné • součást obecného soudnictví/zvláštního soudnictví • specializované soudy (finanční, environmentální) • soudci s právním vzděláním/techničtí odborníci

5. Francouzský model: • přísné oddělení soustavy správních soudů a soudů obecných, • soudní kontrola správních aktů je prováděna správními soudy a na základě správního práva, • správní soudnictví zařazeno do moci výkonné, nikoli soudní.

6. Anglo-americký model: - soudní kontrolu vládních a správních aktů provádějí obecné soudy, a to v zásadě stejnými prostředky, jimiž garantují princip rule of law ve sporech soukromých osob, - obecné soudy tak poskytují ochranu veřejným subjektivním právům, - soudy jsou doplněny kvazisoudními orgány (tribunály), které působí ve sféře moci výkonné a prakticky plní úlohu filtru bránícího zahlcení obecných soudů.

7. Německý model: • nyní třístupňová soustava správního soudnictví, • kombinuje prvky obou předchozích modelů, a to specializovanost francouzského správního soudnictví a jednoty soudní moci anglického modelu, - koncentrované správní soudnictví je vykonáváno specializovanými – správními soudy, které jsou odděleny od soudů obecných, - i speciální správní soudy rozhodující ve věcech sociálních a finančních.

8. V čem se liší (procesní normy): - rozsah a šíře přezkumu - pojetí aktivní legitimace (schutznormtheorie/interest theory – př. soused) - podmínky, poplatky, lhůty, actio popularis) • odkladný účinek a předběžná opatření (won in court, but lost on the ground) = rozdílný výsledek řízení

9. Španělsko – většinou strojová aplikace psaného práva Švédsko - environmentální soud prvního stupně plní i ryze administrativní funkci, když vydává povolovací rozhodnutí, která potom muže odvolací soud přezkoumat Rakousko – soudy mohou v některých případech nahradit správní rozhodnutí VB – v podstatě civilní spor (náklady). Soudce nemusí být ani odborníkem v oboru, kterého se případ týká. Portugalsko – široké uplatnění actio popularis

10. Otevřenost soudní kontroly je založena na přístupnosti systému jako celku Generální advokátka Sharpston (C-115/09): „Německá vláda vysvětlila, že její systém soudního přezkumu zahrnuje pečlivé a podrobné zkoumání správních rozhodnutí a vede k vyšší ochraněindividuálních práv. Avšak stejnějako Ferrari se zamčenými dveřmi, je rozsáhlý režim přezkumu málo praktický, je-li samotný systém zcela nepřístupný pro některé kategorie žalob.“

11. Z pohledu EU - všichni soudci členských státu jsou povolání k aplikaci unijního práva, k jeho každodenní analýze a porovnávání s vnitrostátním právem, • v ideální situaci je aplikace unijního práva stejná napříč členskými státy a neliší se od aplikace vnitrostátního práva, • v praxi je národní soudce nucen sledovat judikaturu SDEU, zvažovat možný přímý účinek a dospět k souladnému (eurokonformnímu) výkladu vnitrostátního práva.

12. V čem se liší (právní kultura): Vnejší faktory - vlastnosti práva, které soudce aplikuje, a procesní odlišnosti soudního řízení, Vnitřní faktory = překážky na straně soudce, - podmíněné vývojově, generačně nebo geograficky – starší soudci a soudci z přistoupivších státu jsou konfrontování se složitostí unijního práva za běhu a je pro ne obtížné dohledat a pojmout všechny nové informace jako celek. S tím souvisí jejich často slabší jazyková vybavenost nebo znalost jiných než oficiálních jazyku (typicky ruštiny v pobaltských zemích).

13. Zajímavý fakt #1: Podle průzkumů soudci ve správním soudnictví využívají judikatury Soudního dvora mnohem častěji než jejich kolegové a jsou i znalejší řízení před Soudním dvorem.

14. Další důsledek: Státy, které přistoupily k EU v letech 2004 a 2007 jsou jen málo aktivní v předkládání předběžných otázek (ale i některé starší, např. Portugalsko). U států s velkým počtem položených předběžných otázek lze vysledovat věcnou korelaci s oblastmi, v nichž mají tyto státy problémy s aplikací unijního práva.

15. Zajímavý fakt #2: Tyto rozdíly jsou natolik patrné, že Evropský parlament požádal Komisi, aby prošetřila, „zda některý z vnitrostátních procesních zákonůnepředstavuje skutečnou či potenciální překážku, která by bránila některému soudnímu dvoru či tribunálu členského státu vznést žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle čl. 234 odst. 2 SEU, a aby rázněstíhala veškeré porušování povinností, kterým kladení takových překážek je.“

16. 2. ČR - základní specifika České správní soudnictví: Zejména činnost specializovaných senátů obecných krajských soudů, jakož i činnost nezávislého Nejvyššího správního soudu, která je zaměřena na ochranu subjektivních veřejných práv a dodržování zákonnosti ze strany orgánů veřejné moci.

17. ČR - základní specifika • není sevřeno mantinely kodexů civilního, obchodního a trestního práva, náročnost práce je dána bezbřehým právním prostředím a z něho vyvěrající neuvěřitelnou pestrostí sporů (odborné otázky). • Předpisy civilní i trestní se přitom uplatní také – přímo či subsidiárně (o.s.ř.), analogicky (trestní věci) nebo např. při řešení předběžných otázek (náhrada škody, dědictví, zastoupení, vznik a zánik práv, přeměny obchodních společností), při ochraně ústavně zaručených práv (policejní kontroly, daňové kontroly, zajištění cizinců).

18. ČR - základní specifika • Problém – pouze relativní trvalost správní judikatury odvislé od jiných právních odvětví např. v důsledku přijetí TZ, NOZ.

19. ČR - základní specifika • Ve srovnání s obecným soudnictvím není třeba tolik řešit časté odročování soudních jednání způsobené neúčastí předvolaných svědků a potíže s doručováním. • Vždy alespoň jeden „kompetentní“ účastník - správní orgán se známou adresou. • Převážně písemné podklady pro soudní přezkum, zpravidla jediné soudní jednání, navíc s možností rozhodovat se souhlasem účastníků bez jeho konání. • Soudní soustava je přehledná – osm krajských soudů a instančně nadřízený Nejvyšší správní soud. Jednoduchý systém opravných prostředků, sjednocování judikatury – předvídatelnost a vazba na praxi.

20. ČR - základní specifika • S Ústavním soudem přichází Nejvyšší správní soud do kontaktu nejčastěji jako účastník řízení o ústavní stížnosti proti jeho rozhodnutím nebo jako navrhovatel v řízení o zrušení zákona či jeho části. • Nejv. Soud – rozhodnutí k připomínkám.

21. Historie • 1867 - 1918 (období Rakouska-Uherska) • 1918 - 1938 (období první republiky) • 1938 - 1989 • 1989 - současnost (porevoluční vývoj) • 1989 - 1993 • 1993 - 2003 • 2003 - současnost

22. Historie • 1867 Prosincová ústava • základy správního soudnictví v Předlitavsku jako soudnictví specializovaného, koncentrovaného a fungujícího na principu generální klauzule. • Přijat zákon č. 144/1867 Sb. o soudcovské moci. Článek 15 stanovil, že „když někdo tvrdí, že je ve svých právech poškozen rozhodnutím nebo nařízením správního úřadu, pak je oprávněn uplatňovat své nároky proti zástupci správního úřadu před správním soudním dvorem ve veřejném ústním jednání“. Současně byl ovšem ústavou vyloučen přezkum rozhodnutí správních orgánů v soukromých věcech. • 1875 zřízen Správní soudní dvůr ve Vídni nezávislý na sestavě obecných soudů. Přijat procesní předpis upravující řízení - zákon č. 36/1876 ř. z., tzv. „říjnový zákon“, s výčtem kompetenčních výluk na principu ochrany subjektivních práv jednotlivce. Soudní kontrola se omezila jen na zákonnost správního aktu. • 1876 Faktický vznik Správního soudního dvora a jeho první veřejné zasedání.

23. 3. Historie 1918 Převzat Nejvyšší správní soud (zákonem č. 3/1918 Sb. z. a n., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů, „listopadový zákon“) a říjnový zákon. Prvním prezidentem Nejvyššího správního soudu se stal Ferdinand Pantůček, druhým prezidentem Emil Hácha. V § 88 Ústavy z roku 1920, nenaplnil se ovšem § 86 Ú1920 (z. č. 158/1920 Sb.). 1935 – 17500. 1937 Ve snaze urychlit řízení a snížit značné množství nedodělků byla přijata velká novela říjnového zákona (zákon č. 164/1937 Sb. z. a n.). + soud volební, patentový a kartelový. 20. a 30. léta Nejvyšší správní soud se stal pracovištěm evropské úrovně „Bohuslavova sbírka“: 1918 - 1948 publikováno několik desítek tisíc nálezů.

24. 3. Historie

25. Zajímavý fakt #3: V roce 1942 dostal Emil Hácha od Adolfa Hitlera k 70. narozeninám pancéřovaný Mercedes-Benz 770. Jeho spotřeba byla 70 litrů/100 km.

26. Historie • 1939 – 1945 na území Slovenského štátu působil samostatný Najvyššísprávnysúd. • 1945 Nejvyšší správní soud nemohl svou činnost obnovit v plném rozsahu. Nebyl dostatečně obsazen, ke jmenování nových soudců • nedocházelo. • Ústava z roku 1948 sice předpokládala, že pro celou • republiku bude zřízen jeden správní soud, nezbytné právní předpisy ovšem nikdy nebyly vydány • Rozdělení kompetencí mezi českým a slovenským soudem zůstalo • až do roku 1949 nejasné, definitivně bylo vyřešeno účelovým přenesením sídla soudu do Bratislavy (zákonem č. 166/1949 Sb.).

27. Historie • 1948 po Únoru 1948 bylo politicky rozhodnuto o zániku Nejvyššího správního soudu. Personální čistky a penzionování „prvorepublikových“ soudců v červnu 1948 se pražský soud stal prakticky nefunkčním. • 1952 Došlo k likvidaci správního soudnictví na úrovni ústavního zákona (č. 64/1952 Sb.), který „tichou cestou“ vypustil ustanovení o správním soudu. Generální derogací byly zrušeny rovněž „všechny předpisy o správním soudu“ (zákonem č. 65/1952 Sb.).

28. Ústava z roku 1960 se již o správním soudnictví vůbec nezmiňovala, pouze v čl. 98, odst. 4 obsahovala ustanovení, podle kterého působnost soudů při přezkoumání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů stanoví zákon Federálního shromáždění. Jediným pozůstatkem veřejnoprávního soudnictví zůstalo soudnictví pojišťovací (pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří), které však v obecném povědomí postupně začalo být nazíráno jako zvláštní typ soudnictví ve věcech civilních.

29. Historie • 1991čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (ústavní zákon č. 23/1991 Sb. a novela občanského soudního řádu č. 519/1991 Sb.). • článek 36, odst. 2 LZPS: „kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, má právo se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu nesmí být však ani zákonem vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny“. • 1992–2002 Soudní přezkoumání rozhodnutí orgánů veřejné správy se dělo podle zvláštních ustanovení občanského soudního řádu v soustavě obecných soudů, zejména krajských soudů a nejvyšších soudů republik (od roku 1993 vrchních soudů).

30. 3. Historie 1993 Ústava České republiky (čl. 91) obnovila Nejvyšší správní soud, který měl tvořit druhý vrchol soudní soustavy. 2001 Ústavní soud, s účinností od 1. 1. 2003 zrušil celou pátou část občanského soudního řádu, která doposud upravovala správní soudnictví (nález č. 276/2001 Sb.). 2002 Parlament přijal zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, jakož i další doprovodné zákony. Po padesáti letech od likvidace pozůstatků Nejvyššího správního soudu tak byla obnovena činnost této instituce.

31. Historie • Problémy: • Neexistence opravného prostředku proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví. • Možnost obrany pouze proti „rozhodnutí“, nikoliv proti jinému zásahu orgánu veřejné správy. • Neuplatnění principu „plné jurisdikce“, přezkoumávala se pouze zákonnost v rozporu s č. 6, odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod.

32. Ústava ani Listina vícestupňové soudnictví jako základní právo negarantují. Takové právo nelze odvodit ani z mezinárodních smluv. (…) Na druhé straně však nemůže být sporu o tom, že požadavek na vytvoření mechanismu sjednocení judikatury (byť třeba jen formou kasační stížnosti či jiného mimořádného opravného prostředku) vyplývá z požadavků kladených na stát, který sám sebe definuje jako stát právní. Neexistence takového mechanismu ve svých důsledcích pak vede též k nedostatečnému tlaku na kultivaci veřejné správy jako celku a k pocitům orgánů této správy, mnohdy oprávněným, že jsou vystaveny soudní kontrole, která postrádá sjednocující funkci. Kromě toho absence jakéhokoliv prostředku sjednocování judikatury správních soudů vede k tomu, že do role „sjednocovatele” se v rozporu se svým postavením dostává Ústavní soud.

33. Varianty: - soustava obecných soudů a Nejvyššího soudu, • obecné soudy a Nejvyšší správní soud • speciální správní soudy a Nejvyšší správní soud

34. Současnost • Struktura správního soudnictví • 8 krajských soudů - Praha (MS) • - Středočeského kraje • - v Plzni • - v Českých Budějovicích • - v Ústí nad Labem • - v Hradci Králové • - v Brně • - v Ostravě • Nejvyšší správní soud - Brno • (Ústavní soud - Brno) • (Soudní dvůr EU)

36. Současnost • Zajímavý fakt #4: • Autorem sochy svobody před NSS je slovenský sochař Marius Kotrba (1959 – 2011). • Prostor před NSS je upraven podle symboliky ČTYŘ KARDINÁLNÍCH CTNOSTÍ SPRAVEDLIVÉ OBCE PODLE PLATÓNA: • Spravedlnost, Odvaha, Mírnost a Prozíravost.

37. Primátor Roman Onderka zdůvodnil výběr sochy tím, že mu připomíná „náčelníka“ z filmu Miloše Formana Přelet nad kukaččím hnízdem.

39. 4. Činnost správních soudů Právní úprava: Ústava České republiky, LZPS Ústava ČR v čl. 91, odst. 1 počítá s Nejvyšším správním soudem v obecné soustavě soudů ČR. Čl. 87 upravuje působnost Ústavního soudu a ve svém odst. 3 dovoluje přenos (ve formě zákona) některých kompetencí na Nejvyšší správní soud, když stanoví, že „zákon může stanovit, že namísto Ústavního soudu rozhoduje Nejvyšší správní soud a) o zrušení právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou- li v rozporu se zákonem, b) spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu.“

40. 4. Činnost správních soudů Mezinárodní úmluvy Všeobecná deklarace lidských práv přijatá v New Yorku dne 10. 12. 1948 (Text deklarace je neoficiálním překladem do češtiny.) Vyhláška Ministra zahraničí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech Sdělení FMZV č. 169/1991 Sb., o opčním protokolu k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech Sdělení MZV č. 100/2004 Sb. m. s., o Druhém opčním protokolu k Mezinárodnímu paktu o občanských a politických právech týkajících se zrušení trestu smrti Sdělení FMZV č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění Protokolů č. 3, 5 a 8 Sdělení FMZV č. 104/1991 Sb., o Úmluvě o právech dítěte Sdělení MZV č. 45/2003 Sb. m. s., o přijetí opčního protokolu k Úmluvě o právech dítěte o zapojování dětí do ozbrojených konfliktů Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., o sjednání Úmluvy o právním postavení uprchlíků a protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků

41. 4. Činnost správních soudů Základní zákony č. 150/2002 Sb., soudní řád správní č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích Související zákony č. 500/2004 Sb., správní řád č. 280/2009 Sb., daňový řád č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu č. 85/1996 Sb., o advokacii č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím č. 221/2006 Sb., o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti č. 377/2005 Sb., o finančních konglomerátech č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví

42. Správní řád • - §77 odst. 2 důvody nicotnosti. • tzv. dohodovací řízení • Nejvyšší správní soud je i orgánem kárným • - zákon č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů

43. 4. Činnost správních soudů Soudnictví ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu ČR č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů č. 22/2004 Sb., o místním referendu č. 118/2012 Sb., o krajském referendu č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky Soudnictví ve věcech politických stran a politických hnutí č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutí

44. § 4 s. ř. s. rozhodování - o žalobách proti rozhodnutím vydaných v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou či právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy - ochraně proti nečinnosti správního orgánu - ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu - kompetenčních žalobách - ve věcech volebních a ve věcech místního a krajského referenda - ve věcech politických stran a politických hnutí - o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části pro rozpor se zákonem

45. § 6, 70 s. ř. s. neg. vymezení Úkony správního orgánu: • které nejsou rozhodnutími • které jsou předběžné povahy (předběžná opatření) • jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem (tedy typicky usnesení, která mají v naprosté většině případů procesní povahu) • které jsou závislé (resp. jejich vydání) výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti • o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti • jejichž přezkoumání stanoví zvláštní zákon

46. Limitem tohoto omezení je ovšem čl. 36 Listiny, podle kterého nemohou být vyloučena z přezkumu taková rozhodnutí, která se týkají základních lidských práv a svobod podle Listiny • rozhodnutí o udělení víza?

47. §7, odst. 1 s. ř. s. • k řízení je obecně příslušný krajský soud, pokud zákon nestanoví jinak • NSS: • rozpuštění politické strany nebo politického hnutí, resp. pozastavení nebo znovuobnovení její činnosti (§95, odst. 1) • kompetenční spory (§97, odst. 4.) • dříve OOP

48. Krajské soudy Tříčlenné senáty složené z předsedy a dvou přísedících rozhodují vždy, pokud zákon nestanoví, že rozhoduje samosoudce (§31, odst. 1). Jedná se především o věci důchodové, úrazové pojištění a cizinecké věci (vyhoštění, zajištění). 104a s. ř. s. – nepřijatelnost k. s. zvláštní žalobní legitimace – ombudsman, NSZ + přednostní věci

49. NSS • Rozdíly v řízení • právní zastoupení – před NSS povinné, • lhůty – 2 měsíce, 14 dní, • OOP – 3 měsíce • Koncentrace námitek • Poplatky

50. NSS Zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o kasačních stížnostech. tzv. stanoviska a závazná stanoviska (2:0) Stanovisko pléna Nejvyššího správního soudu k výkladu vztahu § 64 zákona o správě daní a poplatků a § 14 odst. 1 písm. i) zákona o konkursu a vyrovnání. Stanovisko sociálně-správního kolegia Nejvyššího správního soudu k výkladu pojmu „odvlečení“ podle zákona č. 172/2002 Sb., o odškodnění osob odvlečených do SSSR nebo do táborů, které SSSR zřídil v jiných státech.