WYROK TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO

1. WYROKTRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z dnia 2 lipca 2008 r.)

2. Trybunał Konstytucyjny : po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, czy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Art. 92. 1.Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

3. orzeka: I   1)  art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz   2)   rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepisy powołane w części I tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

4. Uzasadnienie Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że upoważnienie ustawy, w odniesieniu do którego nie da się wskazać żadnych treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Brak ten stanowi warunek wystarczający dla uznania niekonstytucyjności upoważnienia, nawet jeżeli pozostałe wymagania, zostaną spełnione. Powoduje to utratę mocy obowiązującej przepisu zawierającego delegację ustawową. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia wykonawczego do ustawy, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z konstytucją (K 55/05).

5. Uzasadnienie c.d. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ani kwestionowany przepis, ani pozostałe przepisy Kodeksu pracy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innych regulacji. W związku z tym Trybunał uznał niezgodność kwestionowanych przepisów z konstytucją dlatego, że zawarte upoważnienie do wydawania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Rozporządzenie Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z konstytucją.

6. Uzasadnienie c.d. Trybunał uznał zasadność zarzutu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że niedopuszczalne z punktu widzenia konstytucji jest "przesunięcie całej regulacji materialnoprawnej do rozporządzenia przy całkowitym milczeniu w tym zakresie ustawy".W kwestionowanym rozporządzeniu RM znajdują się regulacje, które nie mają jedynie wykonawczego charakteru, a które np. rozszerzają katalog podmiotów dokonujących zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika, a tym samym modyfikują treść normy materialnoprawnej upoważniającej organ do działania. Dotyczy to również definicji choroby zawodowej zawartej w rozporządzeniu. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że lista chorób zawodowych rzeczywiście "dotyczy żywotnych interesów prawnych obywateli", niemniej jednak można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia takiego wykazu w rozporządzeniu.

7. Uzasadnienie c.d. W ocenie Trybunału rozporządzenie RM zawiera regulacje procesowe, które nie modyfikują postępowania przewidzianego przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a stanowią jedynie jego uzupełnienie, uszczegółowienie i dostosowanie do specyfiki rozpatrywanych spraw. Rozprawie przewodniczyła sędzia TK Teresa Liszcz, a sprawozdawcą był sędzia TK Zbigniew Cieślak.

8. Kodeks pracyArt. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Art. 237. § 1. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia: 2) wykaz chorób zawodowych, 3) szczegółowe zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w tych sprawach.

9. Kodeks pracy Art. 235. § 1. Pracodawca jest obowiązany niezwłocznie zgłosić właściwemu organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej i właściwemu inspektorowi pracy każdy przypadek rozpoznanej choroby zawodowej albo podejrzenia o taką chorobę. § 2. Obowiązek, o którym mowa w § 1, dotyczy także lekarza, który rozpoznał lub podejrzewa przypadek choroby zawodowej.

10. Rozporządzenie Rady Ministrów § 3. 1. Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową, dokonuje: 1) pracodawca zatrudniający pracownika, u którego podejrzewa się chorobę zawodową; 2) lekarz, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika. 2. Zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej może również dokonać: 1) pracownik, który podejrzewa, że występujące u niego objawy mogą wskazywać na taką chorobę, przy czym pracownik aktualnie zatrudniony zgłasza podejrzenie za pośrednictwem lekarza sprawującego nad nim profilaktyczną opiekę zdrowotną; 2) lekarz stomatolog, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie wystąpienia u pacjenta choroby zawodowej; 3) lekarz weterynarii, który podczas wykonywania zawodu stwierdził u pracownika mającego kontakt z chorymi zwierzętami objawy mogące nasuwać podejrzenie choroby zawodowej.

11. Propozycje zmian w Kodeksie pracy i delegacji dla Rady Ministrów do wydania rozporządzeń wykonawczych w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (ustalone na zebraniu Zespołu Konsultantów w dziedzinie medycyny pracy - Dębowa Góra 11.09 2008r. i przekazane do MZ w dn. 16.09.2008r.) 1. W art. 235 zmiany wymagają paragrafy : 1, 2, 3 i 4 : 1.1. W § 1 należy wykreślić obowiązek zgłaszania przez pracodawcę każdego przypadku rozpoznania choroby zawodowej właściwemu PIS i PIP . Uzasadnienie- pracodawca nie otrzymuje informacji (orzeczenia o rozpoznaniu lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej). Taką informację otrzymuje dopiero od inspektora sanitarnego, a więc od organu, który już o tym fakcie jest powiadomiony przez jednostkę orzeczniczą. Zasadne jest tylko zgłaszanie podejrzenia choroby zawodowej. Zgłaszanie podejrzenia i rozpoznania do PIP nie ma uzasadnienia, ponieważ to PIS jest właściwa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przypadku podejrzenia choroby zawodowej. PIP nic z tą informacją nie robi.

12. 1.2. § 2 powinien być wykreślony, gdyż pozostaje martwy. Wydaje się uzasadnione, aby to jednostka właściwa do orzekania o chorobie zawodowej (a nie lekarz, który podejrzewa chorobę) powiadamiała o takim podejrzeniu właściwego inspektora sanitarnego poprzez niezwłoczne przesłanie kopii skierowania na badanie w związku z podejrzeniem choroby zawodowej. (aktualnie obowiązujący formularz wymaga zmian) Ten sposób postępowania uszczelni system informowania w/wym organów o podejrzeniach chorób zawodowych. Dodatkowe uzasadnienie Lekarze kierujący do badań w kierunku choroby zawodowej nie chcą wysyłać kopii skierowań do PIS i PIP (i nie robią tego z reguły) ze względu na koszty, nieznajomość adresów tych instytucji i dodatkowe obciążenie obowiązkami, których celu nie rozumieją i nie akceptują. W rezultacie sądy uchylają decyzje inspektorów sanitarnych nakazując wszcząć całe postępowanie orzecznicze od początku, gdyż strony nie miały zagwarantowanej możliwości czynnego udziału w postępowaniu

13. Uwzględniając zarzut TK iż w kwestionowanym rozporządzeniu RM znajdują się regulacje, które nie mają jedynie wykonawczego charakteru, a które np. rozszerzają katalog podmiotów dokonujących zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u pracownika, a tym samym modyfikują treść normy materialnoprawnej upoważniającej organ do działania należy rozważyć poszerzenie w Kodeksie pracy podmiotów uprawnionych do zgłaszania podejrzenia o : - pracownika , który podejrzewa , że występujące u niego objawy mogą wskazywać na taką chorobę” i dodać „ lub jego przedstawiciela prawnego” - w szczególnych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 237 § 31.3 również członkowie rodziny osoby zmarłej z powodu objawów mogących wskazywać na chorobę zawodową lub ich przedstawiciel prawny ”- (ponieważ mają prawo do uzyskania świadczeń finansowych z tego tytułu) (z ograniczeniem do chorób nowotworowych, w których rozpoznanie kliniczne zostało ustalone, poparte badanie histologicznym i nie budzi wątpliwości, w pozostałych przypadkach konieczne jest badanie osoby której dotyczy podejrzenie). Do uregulowania pozostaje nadal problem zgłaszania i rozpoznawania chorób zawodowych u rolników indywidualnych- nie podlegają przepisom ustawy Kodeks pracy!!!.

14. 1.3. W § 3 proponujemy zamiast „rozpoznania” wpisać „w razie stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej” ……… Uzasadnienie - podstawą do podjęcia działań powinna być decyzja administracyjna a nie orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej, pracodawca nie otrzymuje rozpoznania a decyzję . 1.4. W § 4 winno być : Pracodawca jest zobowiązany prowadzić rejestr podejrzeń i stwierdzeń chorób zawodowych (a nie rejestr zachorowań) chyba, że przyjąć, że zachorowanie jest równoznaczne ze stwierdzeniem choroby zawodowej. Powinien być opracowany przez Min. Pracy i Polityki Socjalnej wzór rejestru podejrzeń oraz stwierdzeń chorób zawodowych. (dysponujemy takim wzorem opracowanym przez Wielkopolskie Centrum Medycyny Pracy w Poznaniu i propagowanym w woj. Wielkopolskim)

15. Z wyroku TK wynika, że definicja choroby zawodowej powinna znajdować się w Kodeksie pracy, chociaż nie ma takiego wymogu odnośnie wypadku przy pracy- definicja wypadku jest podana w art. 3.1. ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. ( Dz.U.02.199.1673 ze zm.) Nie można przyjąć definicji choroby zawodowej w brzmieniu art. 4 ustawy z dn. 30.10.2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, ponieważ brak w niej bardzo istotnego sformułowania o „ bezspornym lub wysokim prawdopodobieństwie” działania czynników szkodliwych środowiska pracy na rozwój choroby ;

16. Proponujemy aby przenieść do KP definicję, która znajduje się aktualnie w rozporządzeniu RM – (jej zmiana w stosunku do poprzedniej zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dn. 18 listopada 1983r. była zaakceptowana w uzgodnieniach zewnętrznych i w uzasadnieniu znalazł się następujący tekst: „Przy obecnym spectrum najczęstszych chorób zawodowych udowodnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy narażeniem zawodowym a skutkami zdrowotnymi traktowanymi jako objawy choroby zawodowej możliwe jest jedynie z pewnym prawdopodobieństwem, dlatego też przyjęto zasadę, że rozpoznanie choroby zawodowej wymienionej w wykazie jest możliwe, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku z wykonywaniem pracy”.

17. Proponujemy w art. 235 dodać § 5 w brzmieniu : §5.1 Przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych określonym w odrębnym przepisie prawa (albo w rozporządzeniu Rady Ministrów o którym mowa w art. 237§ 1.2.) , jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanymi dalej "narażeniem zawodowym".

18. 2. Przy ocenie narażenia zawodowego uwzględnia się w odniesieniu do: 1) czynników chemicznych i fizycznych - rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego; 2) czynników biologicznych - rodzaj czynnika, ustalenie czasu kontaktu oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika; 3) czynników o działaniu uczulającym (alergenów) - rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika;

19. 4) czynników o działaniu rakotwórczym – czynniki zakwalifikowane do kategorii 1 zgodnie z klasyfikacją określoną w odrębnych przepisach prawa, pierwotną lokalizację nowotworu oraz okres latencji. 5) sposobu wykonywania pracy - określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym i/lub chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Ewentualnie pozostawienie w KP tylko w/w definicji a uszczegółowienie w delegacji poprzez zapis – iż określi również podmioty właściwe do przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego oraz zasady przeprowadzania tej oceny (oceny narażenia zawodowego).

20. 2. W art. 237 proponujemy następujące zmiany, mające na celu uszczegółowienie delegacji zgodnie z wyrokiem TK: : § 1. Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia : 2). wykaz chorób zawodowych uwzględniający: a) zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 22 maja 1990r.(zm. W 2003r.) dla Państw Członkowskich dotyczące przyjęcia europejskiego wykazu chorób zawodowych ( 90/326/EEC). b) aktualną wiedzę medyczną opartą na badaniach epidemiologicznych, i opinii Zespołu Ekspertów powołanego prze Ministra Zdrowia, na temat skutków zdrowotnych działania czynników szkodliwych i uciążliwych występujących w środowisku pracy.

21. c) w szczególnych przypadkach kryteria diagnostyczne i/ lub higieniczne niezbędne w procesie orzeczniczym (?- do dyskusji) d) okres (termin) od ustania narażenia na czynnik (i) szkodliwe, który upoważnia do wszczęcia postępowania orzeczniczego w sprawie choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Inne brzmienie d) - określi okres, w jakim zasadne jest rozpatrywanie choroby zawodowej po zakończeniu ekspozycji zawodowej.

22. 3.) (praktycznie bez większych zmian) tryb i szczegółowe zasady postępowania dotyczące zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a) podmioty właściwe w sprawach o których mowa w pkt.3 b) podmioty właściwe do przeprowadzenia oceny narażenia zawodowego oraz zasady przeprowadzania tej oceny (tj. oceny narażenia zawodowego).- jeżeli ten zapis nie znajdzie się w KP.

23. Proponujemy dopisanie pkt 4) w brzmieniu: 4) Rada Ministrów może na wniosek zespołu ekspertów o których mowa w art. 237 4 § modyfikować treść rozporządzenia w części dotyczącej wykazu chorób zawodowych tak, aby jego treść była zgodna z aktualną wiedzą medyczną. W § 4 w punkcie 1 należy wykreślić „ skutki tych chorób” – pełne informacje o skutkach chorób posiada tylko ZUS. 2.3. W § 4 proponujemy dopisanie punktu 3. o treści : Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb powoływania zespołu ekspertów właściwego do opracowywania i rekomendowania Radzie Ministrów wykazu chorób zawodowych uwzględniającego aktualną wiedzę medyczną. Naszym zdaniem należałoby również rozważyć czy nie zmienić treści delegacji dla MZ w art. 237 § 4. 2) w sprawie wytycznych do chorób zawodowych. Stoimy na stanowisku, że zasady i kryteria medyczne nie mogą być aktem prawnym, albo muszą być sformułowane bardzo oszczędnie, a szczegółowe zasady – określone zostaną np. w formie zaleceń MZ i towarzystwa naukowego