Jaime Granados Especialista Líder en Integración y Comercio Sector de Comercio e Integración (INT)

1. XII Curso Breve de Política Comercial para los Países Miembros de ALADI Montevideo, 5-16 de noviembre, 2012 Pasado, Presente y Futuro de las Zonas Francas en América Latina y el Caribe:El Ajuste a las Nuevas Realidades Globales Jaime Granados Especialista Líder en Integración y Comercio Sector de Comercio e Integración (INT) Vice-Presidencia de Sectores y Conocimiento (VPS) Banco Interamericano de Desarrollo

2. Un cambio de paradigma… • Antes (1970s-2000s): ZFs como mecanismos de desarrollo exportador • Hoy (2000s- ): ZFs como instrumentos de desarrollo productivo ¿Qué significa esto y por qué sucedió?

3. ZFs en su contexto más amplio • Reconocimiento de la importancia de los mercados globales (límites de la Estrategia de Industrialización por Substitución de Importaciones) • Los países adoptaron políticas de liberalización comercial unilateral, bilateral, regional y multilateral (1980s – a la fecha) • Los acuerdos comerciales facilitan el acceso a los mercados (la demanda), pero se necesitaron políticas para activar la oferta doméstica • El entorno de negocios lleno de obstáculos: regulación, tributación, trámites, infrastructura pobre (otro sesgo anti-exportador) • Las condiciones no eran adecuadas para activar inversiones para la exportación • ZFs fueron instrumentos de política, entre otras, para crear mejores condiciones para atraer IED orientada a la exportación

4. ZFs en ALC (1)

5. ZFs como instrumentos en ALC (2)

6. ZFs como instrumento en ALC (3)

7. ZFs como instrumentos en ALC (4)

8. ZFs en ALC • Objetivos originales: • Generación de divisa extranjeras (exportaciones & IED) • Generación de empleos • Desarrollo regional • Problemas identificados: • Débiles ligámenes con el resto de la economía • Poca capacidad para diversificar/generar actividades de mayor valor agregado • Externalidades sociales (laborales y ambientales) • Dudas sobre su costo/beneficio fiscal • Distraer la atención respecto a problemas horizontales de la economía nacional y la reforma regulatoria

9. Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (1) • Nuevas reglas que imponen límites a los subsidios y a los incentivos que distorsionan el comercio y la inversión: • El Acuerdo de Subsidios de la OMC prohibe exoneraciones tributarias condicionadas a la exportaciones de bienes • Acuerdos Regionales de Comercio (ARCs) restringen la importación duty-free de insumos (sobre bienes) desde terceros países (plataformas de exportación) e imponen reglas de origen restrictivas • Se regulan los “requisitos de desempeño” para el comercio y la IED • Competitividad inducida por la liberalización comercial: • Competitividad sistémica (nacional y regional) • Competitividad de las cadenas globales de valor • Nuevas estrategias y oportunidades de negocios (fragmentación productiva exacerbada por necesidades competitivas y la crisis financiera global): • Outsourcing • Offshoring y Postponement

10. Un nuevo entorno para las ZFs en ALC (2) • Nuevos competidores en el mercado: • BRICs • Otros países asiáticos • Aumento del comercio internacional de servicios (fragmentación de procesos productivos): • Transporte, logística, telecom • Turismo, servicios profesionales, BPO • Servicios ambientales, etc • Presión por la preservación ambiental • Ansiedades del cambio climático: adaptación y mitigación • Más sensibilidad por la responsabilidad social corporativa

11. ¿Qué objetivos de política son todavía relevantes? Tradicionales: Nuevas (o con nuevo énfasis): Ligámenes con el resto del país Integración con la comunidad local Transferencia de tecnología y know-how Sostenibilidad ambiental • Divisa extranjera (exportaciones e IED)? • Generación de empleo? • Desarrollo regional?

12. Fallas de mercado y de gobierno todavía existen…(…o por qué las ZF son todavía necesarias) • El sesgo anti-exportador original ha disminuido considerablemente, pero quedan barreras al comercio, particularmente en el sector servicios • El éxito de la apertura comercial ha dejado expuesta una gran cantidad de cuellos de botella regulatorios para el establecimiento y desarrollo de los negocios (indicadores de Doing Business) • Ausencia de incentivos para la generación funcional de clusters y para la concentración geográfica de las firmas

13. La transformación de las Zonas Francas: (1) • OMC y ARCs estándesmantelando los incentivosfiscales a la exportación en las ZFs. Las nuevaspolíticasfacilitan ZFs másneutrales al comercio, quepromueven IED y buscangenerarempleos (desarrolloproductivo) • Hay un auge de ZFs con enfoque en servicios (offshoring), para los cualesactualmente no hay reglasduras (GATS) querestrinjan los incentivos • Las ZFs se estánenfocandomás en la facilitación y simplificación del entornoregulatorio, con servicios de valor agregadocomoprocedimientosaduanerossimplificados, ventanillasúnicaselectrónicas, centros de capacitación, facilidades de hospitalidad, entre otros

14. La transformación de las Zonas Francas: (2) • Políticas de ZFs recientesponen mucho másénfasis en la integración de las ZFs con la economía local mediante la generación de encadenamientos y otrosefectos “derrame” • Eliminación de exoneracionestributariaspara las firmas en las ZFs parecierancontribuir a catalizar un proceso de convergenciatributariacorporativadentro y fuera de las zonas • ZFs líderesestándesarrollandounaclarainclinaciónhacia la protecciónambiental y la neutralidad-carbón: incentivosalineadosparapromover I+D en energíasostenible, disposición de desechossólidos, tecnologíaslímpias, tratamiento de aguas, etc.

15. Los TLCs y ZFs en las Américas…(1) • TLCs profundizan la integración productiva, en consecuencia, pueden contribuir a facilitar encadenamientos productivos regionales. Sin embargo, su proliferación puede causar problemas. • Contemplan tratamientos variables de los productos de ZFs: desde tratamientos restrictivos hasta más liberales (ver Granados, 2006); en consecuencia, cualquier estrategia de promoción de cadenas de valor en la plataforma de ZFs debe revisar dicho tratamiento cuidadosamente: • Los regímenes de origen permiten la acumulación de procesos y de insumos, incluso con frecuencia permiten la acumulación de tipo “diagonal” • Mecanismos de compensación con frecuencia buscan eliminar las exoneraciones que benefician a los insumos provenientes de terceros mercados (NAFTA).

16. Los TLCs y ZFs en las Américas… (2)Apalancar los TLCs… • Promover su correcta implementación y administración • Desarrollar políticas activas de aprovechamiento: desarrollo y promoción de exportaciones, atracción de inversiones, apoyo a cadenas productivas nacionales y regionales • La generación de TLCs de Convergencia: reducir el efecto spaghettibowl, acelerar sus procesos de convergencia para facilitar encadenamientos e inserción en cadenas globales de valor, sobre la plataforma de las ZFs: • Multilateralizar los TLCs • Sustituir múltiples instrumentos por un número menor de TLCs • Reducir complejidades normativas existentes • Eliminar TLCs o instrumentos obsoletos • Armonizar las reglas en nuevos TLCs o en TLCspreexistentes • Ampliar la membresía

17. Algunas observaciones sobre evaluación de ZFs… • No hay metodologías específicas de evaluación de ZFs. En general, se utilizan metodologías de evaluación de proyectos sociales: • costo/beneficio (TIRE, valor presente neto, valor presente de beneficios, valor presente de costos) • impacto económico (impacto directo –empleo- más impactos inducidos –consumo inducido por los empleados- menos impacto indirecto –industrias locales afectadas-) • Análisis de generación de empleo, niveles salariales, costo fiscal, actividad comercial (importaciones y exportaciones), productividad intra-zona vrs. extra-zona, valor agregado, contenido tecnológico, generación de divisas, participación en PIB, encadenamientos, externalidades… • Análisis de decisión de localización por parte de inversionistas • Análisis de factibilidad comercial del sitio seleccionados para la ZF • Comparación de impactos cuando los costos son públicos vrs. privados • La siguiente frontera: análisis contra-factuales.

18. En resumen… • Muchas ZFs en ALC han tenido un rol importante en la generación de divisas, desarrollo y diversificación de exportaciones y atracción de IED. Pero también hay malas experiencias. • La liberalización (OMC y ARCs) ha modificado la estructura de incentivos en las ZFs restringiendo las exoneraciones tributarias y arancelarias, catalizando así una transformación de las ZFs tradicionales hacia ZFs más neutrales al comercio y la inversión • Las ZFs continúan ofreciendo un ambiente atractivo al inversionista, particularmente en sectores como servicios, BPO, offshoring servicios ambientales (incluyendo industrias de bajo carbón), y quizás en agricultura. Asombrosa capacidad de adaptación! • Nuevos incentivos se derivan de las economías de aglomeración, facilitación comercial y simplificación regulatoria • Muy importante: la nueva generación de ZFs buscarán una más profunda integración con la economía doméstica

19. Al diseñar o reformar las ZFs para atraer negocios, los gobiernos deberían brindar un paquete completo…(o la necesidad de alinear las estrellas) • Los costos/beneficios fiscales y sociales • Un régimen tributario competitivo: bajo y simple • Localización e infraestructura física • Ventanilla única, electrónica, en línea • Régimen laboral flexible • Regímenes ambientales y de planeación claros y simples • Tratados de doble tributación y cooperación • Nuevas herramientas para apoyar el desarrollo regional • NO RELEGAR EL ENTORNO DE NEGOCIOS EXTRA-ZFs!!!

20. jaimeg@iadb.org (506) 2588-8709